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第二章 文獻回顧

第二節 我國高階主管制度規劃概述

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第二節 我國高階主管制度規劃概述

本 節 首 從 我 國 公 務 人 員 任 用 制 度 作 一 概 述 , 俾 便 對 於 常 任 文 官 任 用 體 制 有 一 概 觀 瞭 解 , 續 再 就 我 國 建 構 高 階 主 管 制 度 之 緣 由 敘 述 , 並 就 高 階 主 管 制 度 對 外 開 放 競 爭 取 才 相 關 進 用 規 劃 , 包 含 進 用 方 式 、 高 階 主 管 職 務 範 圍 與 規 模 、 激 勵 機 制 等 作 相 關 文 獻 回 顧 。

壹 、 公務人員 任 用制 度 概 述

我 國 現 行 常 任 文 官 之 任 用,依 據 憲 法 第 18 條、第 85 條 及 第 86 條 等 規 定 , 需 經 公 開 競 爭 之 考 試 選 拔 及 格 , 始 得 任 用 。 考 試 及 格 人 員 依 照 其 考 試 等 級 、 類 科 之 不 同 , 取 得 不 同 官 等 職 等 及 考 試 職 系 之 任 用 資 格 。 至 於 任 用 體 制 上 , 現 行 制 度 係 融 合 「 簡 薦 委 制 」 及 「 職 位 分 類 制 」 兩 制 之 「 職 務 分 類 制 」 。 其 特 色 在 於 將 官 等 與 職 等 合 併 設 置 , 並 且 設 立 職 組 , 讓 部 分 職 系 之 間 可 以 調 任 流 通 ( 歐 育 誠 , 2011) 。 「 官 等 」 由 低 至 高 分 委 任 、 薦 任 、 簡 任 三 個 官 等。「 職 等 」則 分 為 14 個 職 等,以 第 十 四 職 等 為 最 高,委 任 官 等 包 含 第 一 職 等 至 第 五 職 等 , 薦 任 官 等 包 含 第 六 職 等 至 第 九 職 等 , 簡 任 官 等 則 包 含 第 十 職 等 至 第 十 四 職 等 。

此 外 , 依 公 務 人 員 任 用 法 之 規 定 , 「 職 系 」 包 括 工 作 性 質 及 所 需 學 識 相 似 之 職 務 , 「 職 組 」 則 包 括 工 作 性 質 相 近 之 職 系 。 另 考 試 院 發 布 之 職 組 暨 職 系 名 稱 一 覽 表 及 職 系 說 明 書 , 公 務 人 員 職 系 為 95 個 , 分 屬 於 43 個 職 組 之 下 。 公 務 人 員 任 用 後 , 須 依 考 績 結 果 晉 升 職 等 、 經 升 官 等 考 試 及 格 或 升 官 等 訓 練 合 格 晉 升 官 等 ; 又 除 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 人 員 , 得 在 各 職 系 之 職 務 間 調 任 外 , 其 他 職 等 人 員 得 調 任 同 職 組 各 職 系 之 職 務 或 依 職 系 專 長 調 任 其 他 職 組 職 系 之 職 務 。 有 關 公 務 人 員 官 等 、 職 等 及 俸 級 如 表 2-7:

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之 政 務 人 員 、 毋 需 公 務 人 員 任 用 資 格 之 機 要 人 員 , 或 比 照 教 育 人 員 任 用 條 例 聘 任 者 外 , 高 階 文 官 之 陞 遷 , 仍 屬 封 閉 型 態 之 陞 遷 , 並 無 法 逕 由 民 間 優 秀 人 才 充 任 。

此 外 , 我 國 現 行 文 官 任 用 制 度 中 , 並 未 針 對 高 階 主 管 之 範 圍 作 界 定 , 亦 無 單 獨 之 管 理 制 度 。 至 在 銓 敘 部 規 劃 中 , 則 界 定 為 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 職 務 。 而 依 「 職 等 標 準 」 之 規 定 , 簡 任 第 十 二 職 等 之 職 責 : 「 係 在 法 律 規 定 及 政 策 或 行 政 指 示 下 , 運 用 頗 為 廣 博 之 學 識 暨 豐 富 之 行 政 或 專 業 經 驗 獨 立 判 斷 以:1.獨 立 執 行 職 務;2.綜 理 或 主 管 中 央 各 主 管 機 關 以 下 或 省 市 級 職 責 甚 艱 巨 之 機 關 或 單 位 全 盤 業 務 ; 3.襄 助 長 官 處 理 職 責 甚 艱 巨 之 機 關 業 務 ; 4.辦 理 技 術 或 各 專 業 方 面 工 作 艱 巨 , 涉 及 對 國 家 有 重 大 意 義 之 創 造 性 、 發 明 性 計 畫 、 設 計 、 研 究 或 審 理 業 務 。 而 其 在 處 理 業 務 時 , 通 常 需 要 與 本 機 關 內 外 高 級 人 員 、 中 央 或 地 方 民 意 機 關 接 觸 , 推 行 本 機 關 或 單 位 政 策 、 重 要 業 務 或 探 討 職 務 上 計 畫 、 設 計 、 研 究 、 審 理 事 項 , 爭 取 各 方 面 之 支 持 合 作 , 或 獲 取 共 同 結 論 , 並 需 建 議 、 創 新 、 決 定 本 機 關 或 單 位 政 策 、 施 政 計 畫 、 業 務 方 針 或 對 國 家 具 有 深 遠 影 響 之 新 觀 念 、 新 制 度 。 其 對 本 機 關 或 單 位 政 策 、 施 政 計 畫 , 就 職 務 上 所 作 決 定 或 建 議 有 約 束 力 或 影 響 力 。 」 顯 見 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 主 管 人 員 , 通 常 扮 演 高 階 決 策 性 質 角 色 , 並 著 重 其 領 導 通 才 能 力 , 且 得 在 各 職 系 之 職 務 間 調 任 。

貳 、 建 構 高 階 主 管 制 度 理 由

建 構 我 國 高 階 主 管 制 度 源 於 考 試 院 「 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 」 , 該 興 革 方 案 之 所 以 提 出 , 乃 考 試 院 鑒 於 當 今 21 世 紀 , 全 世 界 面 臨 全 球 化 、 人 口 高 齡 化 與 少 子 化 、 資 訊 科 技 快 速 發 展 、 經 濟 環 境 連 動 震 撼 、 知 識 經 濟 時 代 來 臨 等 強 烈 的 衝 擊 , 有 為 的 政 府 必 須 掌 握 此 時 代 之 脈 動 , 有 效 因 應 人 民 之 需 求 , 造 福 全 民 , 提 供 及 時 的 政 治 經 濟 施 政 計 劃 及 服 務 , 並 同

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時 表 現 出 高 品 質 、 高 效 能 。 然 而 , 現 職 常 任 文 官 素 質 雖 具 相 當 之 水 平 , 但 是 其 表 現 常 與 民 眾 期 待 尚 有 差 距 , 須 進 行 再 造 , 以 快 速 有 效 地 提 升 其 效 率 , 並 在 遵 循 我 國 憲 法 所 明 定 考 試 用 人 之 基 本 規 範 , 當 今 公 私 部 門 人 事 管 理 的 普 世 通 則 - 功 績 制 原 則 , 近 20 年 來 各 國 政 府 再 造 帶 動 了 文 官 制 度 改 革 之 經 驗,以 及 不 斷 成 長 之 現 代 化 管 理 技 術,要「 再 造 國 家 新 文 官 」,

建 立 一 流 政 府 , 快 速 提 升 國 家 競 爭 力 ( 考 試 院 , 2009a) 。 因 此 , 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 之 總 體 目 標 是 「 再 造 國 家 新 文 官 」 , 其 興 革 政 策 思 維 包 含 憲 法 考 試 用 人 基 本 政 策 、 功 績 原 則 、 參 酌 各 國 興 革 經 驗 及 運 用 現 代 管 理 技 術 等 。 有 關 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 之 背 景 、 政 策 思 維 、 總 體 目 標 概 要 , 如 圖 2-1。

圖 2-1、 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 目 標 - 再 造 國 家 新 文 官

資料來源:考試院文官興革規劃方案,2009a

至 於 本 研 究 之 高 階 主 管 制 度 則 屬 於 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 四 「 健 全 培 訓 體 制 , 強 化 高 階 文 官 」 之 一 , 該 方 案 認 為 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 有 待 建 構 之 理 由 有 3( 考 試 院 ,2009a: 23):1.歐 美 各 國 高 階 主 管 人 員 特 別 管 理 制 度 業 已 行 之 多 年 。 2.高 階 主 管 資 料 庫 仍 未 建 構 , 進 用 管 道 未 臻 周 延 。 3.缺 乏 高 階 主 管 退 場 機 制 , 影 響 高 階 主 管 人 力 運 用 。

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綜 合 前 述 , 高 階 主 管 制 度 是 在 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 總 體 目 標 「 再 造 國 家 新 文 官 」 之 下 , 為 強 化 我 國 高 階 文 官 , 爰 予 特 別 建 構 。 因 此 , 就 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 整 體 脈 絡 而 言 , 建 構 高 階 主 管 制 度 之 目 標 , 在 於 達 到 強 化 我 國 高 階 文 官 目 的 , 然 前 開 高 階 主 管 制 度 有 待 建 構 之 理 由 中 ,

「 歐 美 各 國 高 階 主 管 人 員 特 別 管 理 制 度 業 已 行 之 多 年 」 屬 參 酌 各 國 改 革 經 驗 之 思 維 , 此 於 銓 敘 部 規 劃 報 告 中 亦 說 明 , 高 階 主 管 制 度 是 參 據 歐 美 先 進 國 家 成 功 經 驗 而 規 劃 ( 銓 敘 部 , 2010: 1) 。 是 以 , 我 國 高 階 主 管 制 度 係 循 此 脈 絡 為 主 要 規 劃 思 維 。

參 、 高階主 管 對外 開放 競 爭 取 才 相 關 規 劃

一 、 進 用 方 式

我 國 高 階 主 管 制 度 , 在 銓 敘 部 之 規 劃 上 已 採 對 外 開 放 競 爭 取 才 方 式 , 亦 即 文 官 體 制 內 現 職 文 官 或 私 部 門 之 人 員 均 可 競 爭 高 階 主 管 職 務 , 至 於 內 、 外 部 人 員 之 進 用 方 式 , 則 分 為 具 有 公 務 人 員 任 用 資 格 與 未 具 任 用 資 格 兩 部 分 。 其 中 對 於 具 有 公 務 人 員 相 關 任 用 資 格 者 , 依 銓 敘 部 所 擬 高 階 主 管 特 別 管 理 條 例 草 案3之 規 劃 , 在 基 於 彈 性 用 人 及 尊 重 機 關 首 長 用 人 權 責 情 形 下 , 由 任 免 權 責 機 關 依 現 行 公 務 人 員 相 關 任 用 法 律 規 定 , 以 任 用 、 聘 任 方 式 進 用 。

至 於 未 具 公 務 人 員 任 用 資 格 者 , 在 該 特 別 管 理 條 例 草 案 規 劃 上 , 得 以 契 約 進 用 或 比 照 專 科 以 上 學 校 校 長 或 教 授 之 資 格 聘 任 。 上 開 規 劃 主 要 係 參 酌 美 國 、 英 國 、 荷 蘭 及 韓 國 等 各 國 高 級 文 官 制 度 , 開 放 性 競 爭 用 人 精 神 , 使 未 具 公 務 人 員 任 用 資 格 者 不 受 公 務 人 員 任 用 法 第 9 條 任 用 資 格 限 制,並 以 契 約 進 用 或 比 照 聘 任;另 外 亦 對「 未 具 公 務 人 員 任 用 資 格 」,

3 銓 敘 部 所 擬 高 階 主 管 特 別 管 理 條 例 草 案 , 僅 由 其 邀 集 有 關 機 關 召 開 內 部 會 議 討 論 , 故 相 關 規 定 內 容 並 未 定 案 , 亦 無 政 策 共 識 。 因 此 , 本 研 究 並 不 引 據 具 體 條 文 規 定 , 而 僅 就 其 規 劃 方 向 內 容 作 一 引 述 。

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界 定 指 未 具 擬 任 職 務 之 任 用 資 格 。 至 於 「 比 照 專 科 以 上 學 校 校 長 或 教 授 之 資 格 」 , 則 指 簡 任 第 十 二 職 等 之 職 務 比 照 專 科 以 上 學 校 教 授 之 資 格 , 簡 任 第 十 三 職 等 以 上 之 職 務 比 照 專 科 以 上 學 校 校 長 之 資 格 。 因 此 , 我 國 高 階 主 管 之 進 用 方 式 , 依 上 開 規 定 , 對 於 未 具 公 務 人 員 任 用 資 格 者 , 係 以 契 約 或 比 照 聘 任 之 方 式 進 用 。

二 、 外 補 比 例

高 階 主 管 職 務 因 規 劃 上 已 採 部 分 對 外 開 放 競 爭 取 才 之 方 式 , 因 此 銓 敘 部 高 階 主 管 特 別 管 理 條 例 草 案 中 , 亦 訂 有 20% 之 外 補 比 例 , 以 作 為 進 用 人 數 上 之 限 制 。 其 作 法 上 , 首 先 , 各 主 管 院 及 其 所 屬 機 關 遴 用 高 階 主 管 之 總 人 數 , 不 得 低 於 該 主 管 院 及 其 所 屬 機 關 組 織 法 規 所 定 高 階 主 管 總 人 數 50% , 其 次 , 各 主 管 院 及 其 所 屬 機 關 遴 用 外 部 高 階 主 管 之 總 人 數 , 以 不 超 過 該 主 管 院 及 其 所 屬 機 關 組 織 法 規 所 定 高 階 主 管 總 人 數 20 % 為 限 。 簡 言 之 , 係 先 將 主 管 院 及 其 所 屬 機 關 組 織 法 規 所 定 高 階 主 管 總 人 數 50% 劃 定 為 高 階 主 管 之 範 圍 , 再 由 該 50% 範 圍 中 , 以 不 超 過 20% 為 限 , 由 各 主 管 院 及 其 所 屬 機 關 以 契 約 及 比 照 聘 任 方 式 進 用 高 階 主 管 。 至 於 以 不 超 過 20% 為 限 , 揆 其 用 意 , 主 要 在 避 免 影 響 公 務 人 員 之 陞 遷 機 會 。

綜 合 前 開 規 定 , 我 國 高 階 主 管 20% 得 對 外 取 才 , 30% 自 國 家 高 階 主 管 人 才 庫 內 現 任 高 階 主 管 及 參 加 高 階 主 管 訓 練 合 格 者 遴 薦 之 人 員 中 圈 定 進 用 , 至 其 餘 50% , 則 由 主 管 院 及 所 屬 部 會 自 行 進 用 。

三 、 高 階 主 管 職 務 範 圍 與 規 模

依 據 考 試 院 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 , 高 階 主 管 係 指 簡 任 第 十 一 職 等 以 上 正 、 副 主 管 職 務 , 不 過 銓 敘 部 考 量 高 階 主 管 範 圍 小 較 易 於 管 理 , 而 且 成 員 人 數 少 彼 此 間 能 培 養 良 好 互 動 關 係 , 有 利 部 際 合 作 以 及 提 升 文 官 體 系 運 作 之 協 調,並 能 增 加 高 階 主 管 的 歸 屬 感( 銓 敘 部,2010)。因 此 , 在 高 階 主 管 之 界 定 上 , 暫 以 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 正 、 副 主 管 職 務 為 高 階

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主 管 職 務 範 圍 , 俟 日 後 推 動 順 遂 後 再 擴 大 至 原 規 劃 之 簡 任 第 十 一 職 等 以 上 正、副 主 管 職 務。另 外,考 量 國 外 高 級 文 官 制 度 都 有 將 特 定 公 職 排 除 , 並 多 僅 以 中 央 政 府 為 主 , 而 且 依 地 方 制 度 法 之 規 定 , 直 轄 市 政 府 一 級 單 位 主 管 或 所 屬 一 級 機 關 首 長 除 主 計 、 人 事 、 警 察 及 政 風 主 管 或 首 長 外 均 為 政 務 職 , 縣 ( 市 ) 政 府 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長 , 其 總 數 二 分 之 一 得 列 政 務 職 , 因 此 , 銓 敘 部 將 高 階 主 管 職 務 , 以 公 務 人 員 任 用 法 列 有 職 系 之 中 央 行 政 機 關 職 務 為 範 圍 , 排 除 政 務 人 員 、 警 察 、 關 務 、 醫

主 管 職 務 範 圍 , 俟 日 後 推 動 順 遂 後 再 擴 大 至 原 規 劃 之 簡 任 第 十 一 職 等 以 上 正、副 主 管 職 務。另 外,考 量 國 外 高 級 文 官 制 度 都 有 將 特 定 公 職 排 除 , 並 多 僅 以 中 央 政 府 為 主 , 而 且 依 地 方 制 度 法 之 規 定 , 直 轄 市 政 府 一 級 單 位 主 管 或 所 屬 一 級 機 關 首 長 除 主 計 、 人 事 、 警 察 及 政 風 主 管 或 首 長 外 均 為 政 務 職 , 縣 ( 市 ) 政 府 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長 , 其 總 數 二 分 之 一 得 列 政 務 職 , 因 此 , 銓 敘 部 將 高 階 主 管 職 務 , 以 公 務 人 員 任 用 法 列 有 職 系 之 中 央 行 政 機 關 職 務 為 範 圍 , 排 除 政 務 人 員 、 警 察 、 關 務 、 醫