第三章 組織改造對機關內部的影響
第二節 對組織及業務的影響
體委會與教育部體育司合併改制為教育部體育署，組織層級由部會層級的二 級機關降為三級機關，機關性質亦由為政策統合的「委員會｣變為與本部業務職掌 有別的「署｣，連帶改變內部單位的設置，如業務單位由 5 個「處」轉為 5 個「組」，
另因併入教育部體育司的學校體育業務而增加一個學校體育組，共計 6 個組。
惟改制前後委員會和教育部所屬機關的組織型態有何優缺，目前 6 個業務單 位的組織形式是否符合組改精簡、彈性、效能目的，及體委會與教育部體育司合 併後的業務整併情形為何、效率是否提升等，本研究一併探討，並分析其組織及 業務變遷是否符合歷史制度主義之理論假定。
壹、部與委員會的設置原則
民國 99 年以前，行政院依「行政院組織法｣規定，一直維持 8 部 2 會的架構，
惟在業務與日俱增的情況下，各委員會依該法第 14 條16逐漸增設，體委會便為其中 之一，與「部｣同屬中央二級機關。
然依「中央行政機關組織基準法｣第 29 條，「部｣是以中央行政機關應負責之 主要功能為主軸，擔任綜合性、統合性之政策業務；基本政策或功能相近的業務，
應集中於同一「部｣，執行民眾對特定領域之需求，並負責個別政策的規劃、推動
（蕭全政，2009：52），此首長制的優點為事權集中、責任明確、指揮靈敏、行動 迅速等（吳定等，2007：123）。
另「委員會」則為政策統合及協調的性質，整合跨部會的事務，如各部會業 務多與性別相關，惟未設置性別的專責單位，而以臨時編組進行跨部會協調，基 此，為利政策統合及具一致性，成立常設性的「委員會｣辦理，期透過集思廣益的 作法，達到政策統合與資源有效配置的結果。在業務執掌上，「委員會」屬幕僚 性質，負責政策協調或資源配置，非實際執行業務者（蕭全政，2009：52），此委 員制的優點為廣納建言、多數分工、強調授權等，亦有權責劃分不清之問題（吳 定等，2007：123）。
部和委員會除組織功能及性質不同外，內部單位的設置亦有不同。「部｣的業
16 依民國 69 年 6 月 29 日公布之「行政院組織法｣第 14 條：「行政院為處理特定事務，得於院內設 各種委員會。｣
務單位為「司｣，一個部原則設置 6 司至 8 司，各司以 4 科至 8 科為原則；委員會 的業務單位為「處｣，各委員會原則設置 4 處至 6 處，各處以 3 科至 6 科為原則，
相同的是，「部｣或「委員會｣的輔助單位均為「處｣或「室｣（表 3-4）。
體委會時期共設綜合計畫處、全民運動處、競技運動處、國際體育處、運動 設施處等 5 個業務處，及秘書室、人事室、會計室等 3 個輔助單位，另依「行政 院體育委員會組織條例｣設有國家運動手選訓練中心、身心障礙國民運動委員會、
法規會（協辦政風），及臨時編制─國會聯絡組（併參圖 1-1）。
表 3-4 部與委員會內部單位設置原則 機關性質 業務單位 輔助單位 部 司（6 個至 8 個）
科（4 個至 8 個）
處或室
委員會 處（4 個至 6 個）
科（3 個至 6 個）
處或室
資料來源：本研究自繪
依前述部會設置原則，可知體育業務之辦理，既由體委會權管全國體育事務，
應屬政策規劃及執行性質，而非分散不同機關、需予整合者；其實務運作亦為首 長制型態，相關政策由主委或其授權者決定之；以委員會的方式設置，係因受限
「行政院組織法｣對 8 部 2 會的規範所做之權宜措施。
「委員會也是部會層級，跟部同樣是二級機關，委員會說起來是委員制，那 時候還在八部二會，要成立部比較難，就用委員會，也是用組織條例成立的，
是法律的位階，屬於部會層級、二級機關……｣（B1）
「……體委會在組織基準法裡面，過去屬於委員會的層級，委員會是政策統 合的功能，統合的功能理論上像經建會、研考會，在做政策的統合，體委會 則特別指涉在體育事項。｣（A1）
「……因為委員會的屬性在基準法裡面是統合的，部的話是做政策規劃跟執 行，基準法裡面界定的很清楚……是為了讓協調的成本減少。｣（A1）
貳、司與署的設置原則
一、司和署的區別
體委會曾提出改制後於教育部內設 2 個司或教育部下設三級機關「體育 署」等建議，然「司｣和「署｣性質並不相同。依「中央行政機關組織基準法｣，
「司」為「部｣的內部單位，「署」為「部｣的附屬機關；又「部｣的附屬單位 分為「局｣和「署｣二種，依同法第 6 條之立法理由，「局」的性質以執行為 主、政策為輔，可改組為行政法人或財團法人形態採企業經營之機關，如經 濟部智慧財產局，「署」用於業務性質與本部主要職掌有異，兼具政策與執 行之專門性或技術性機關，如內政部（主管地方自治）警政署（表 3-5）；以 體育事務而言，應屬與教育部主管教育事務有別，兼具政策規劃及執行之專 業性質。此外，對外溝通須以機關名義，因而「司」係以「部」的名義，「局」
和「署」可視業務需要擇以上級機關或機關本身名義；另機關（單位）首長 部分，司長為單位主管，局長或署長為機關首長，法定職務及角色各有不同。
表 3-5 部的內部單位及所屬機關之區別實益
單位/機關 司 局 署
案例 教育部體育司 交通部鐵路局 教育部體育署 組織層級 部為中央二級機關 中央三級機關 中央三級機關 組織性質 部的內部單位 部的附屬機關 部的附屬機關 內部單位 部得設 6 至 8 個司 局得設 4 至 6 個組 署得設 4 至 6 個組 首長性質 司長─單位主管 局長─機關首長 署長─機關首長 執掌職務 政策規劃及執行 政策執行為主、規劃為輔 政策規劃及執行 主管事務 「部」主要職掌 「部」主要職掌 與「部」主要職掌不同 對外名義 以｢部｣為名義 以｢部｣或｢局｣為名義 以｢部｣或｢署｣為名義 獨立運作 1、須以「部」為名義，
未能獨立對外 2、無自主的人事、會
計、政風系統
1、獨立運作機關
2、有自主的人事、會計、
政風系統
1、獨立運作機關 2、有自主的人事、會
計、政風系統
資料來源：本研究自繪
二、改制為司或署之差異及優缺
依《中華民國建國 100 年體育專輯：體育政策》就設置「司」和「署」
二種方案的說明，設司的方案為設「體育健康司｣及「運動競技司｣2 個司，
優點為體委會同仁可維持現行職務列等，且配合編制調整，有機會向上升遷，
將來得於教育部內或所屬機關輪調學習，落實體育專業知識推廣及應用；設
「體育署｣符合則「中央行政機關組織基準法｣、「行政院及所屬各機關組織 調整作業原則｣規定，為「處理技術性或專門性業務｣、「具公權力屬性、直 接服務民眾｣之政策規劃與執行機關（行政院體育委員會，2011：50）。
惟體育事務應改以「司｣或「署｣的組織型態，除考量業務性質，亦須符 合「中央行政機關組織基準法｣的規定，即教育部本有高等教育、技職教育等 業務，再增加 2 個體育相關的司，已超過 8 個司的上限。當時體委會規劃在 部內設司已面臨教育部其他司的排擠效應，認為 2 個司占據太多，且原來體 委會 5 個處的業務及約 140 位人力的規模無法以 2 個司的方式容納，因而最 後改以與本部事務有別、兼具政策規劃及執行性質的「署｣，並納入教育部體 育司的學校體育業務，使體育業務統一於體育署，不再分由二個機關執行。
「……內部單位要搶、要設什麼司的時候，是一般行政上的處理，屬於 行政院內部跟組織法，主管機關內部定了就可以，可是他有單位數的限 制，像幾科……每一個科都有規劃平均大概要多少人……人事行政總處 有設科的標準，組織的設計都是依照組織基準法來處理。｣（A1）
「至於用什麼組織形式來處理體育這個區塊業務這件事情……基準法 規定部最多 8 個司，原教育部也有區塊業務及其附隨的原額規模要處 理，就是說區塊業務在的情形下，組織形式上有基準法這些量跟質的規 定去框定總額，量就是 8 個司，質在於司是內部單位、中央二級下面有 三級署跟局……最後要看教育部籌備小組所送出的這份組織調整報告 事怎麼規劃的，這都要看當時時空環境下的決定。｣（A2）
「二級機關當然比較好，如果成立教育及體育部就是設司，比如說高教 司、技職司、以前的體育司……我們兩個司占據他們太多，而且高教司 就那麼大了，技職司錢又多，教育部就有排擠效應過來，後來是成立一 個署來處理，當初是有這樣考量。如果可以設司比較好，因為二級的關 係，當初有談過，一個次長是體育的，是因為超過八個司……容納不下
司就用署的方式處理，變成三級機關。｣（B3）
「那時候有考慮是不是給我們 2 到 3 個司，就我的了解是不希望朝那個 方向，他們希望可以獨立運作，因為認為署長可以直接做決定的機率是 高的……如果我是司長的話，相對要經過層層關卡，畢竟體育還是有專 業性，希望是由專業人士來帶領……所以我在立法院質詢的時候也要 求，如果要合併，成立署的話，建議必須有一個次長是來自體育的，如 果是司的話，最起碼要給 3 個司……最後是定位為署。｣（C1）
在部內設 2 個司或部下設體育署均有其優缺點，從改制衝擊幅度、政 策溝通、業務推動、升遷機會等層面說明如下：
（一）改制衝擊幅度：改制為獨立的三級機關，較能維持體委會時期的運 作模式，因為依「中央行政機關組織基準法｣規定，署的業務單位 設置 4 組至 6 組為原則，改制後原來的 5 個「處｣改為 6 個「組｣的 規模符合規定，相對於改制為 2 個司，對業務及人員的衝擊較小。
此外，相較於「司｣，體育署設有獨自的人事、主計、政風單位，
屬於一個完整的組織，且於體育事務推動上，機關首長的身分較單 位主管有利（行政院體育委員會，2011：50）。
（二）政策溝通：若改以 2 個司運作，不僅使體育業務能維持於二級機關
（二）政策溝通：若改以 2 個司運作，不僅使體育業務能維持於二級機關