中央體育行政機關組織變革之研究：歷史制度論觀點

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國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所碩士論文

Graduate Institute of National Development College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

中央體育行政機關組織變革之研究：歷史制度論觀點 Organizational Change in Taiwan's Sports Administration:

A Historical Institutionalism Perspective

江明潔 Ming-Jie Jiang

指導教授：彭錦鵬博士邱榮舉博士 Advisor: Ching-Peng Peng, DPA

Rong-Jeo Chiu, Ph.D.

中華民國 105 年 7 月

July, 2016

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誌謝

首先感謝彭錦鵬老師於論文撰寫這段期間悉心的指導及幫助，讓我在此過程思考如何論述及了解寫作方向，逐漸完善論文內容；同時，也感謝邱榮舉老師從修習課程到論文完成間的教導及鼓勵，及於相關行政作業的提醒，二位老師全力協助，使我能心無旁鶩的投入、一鼓作氣的完成。

本研究的受訪者包括組織改造推動者及體育界人士，謝謝你們於百忙之中接受訪談，讓我在文獻回顧之外，釐清組織改造推動原則及其成果，有機會於本論文做一個較為完整之建構，希望對我國未來體育發展有所助益，此外，也謝謝任職體育署期間，回應我改制相關問題的同仁。

在臺大國發所求學階段，很高興認識許多優秀的同學，謝謝詩茵、雅岑在課業上的幫忙，也是分享生活的好對象！也謝謝從暨大公行以來一直相互打氣的阿勞，無論各自在忙什麼，偶爾的聯絡已足以了解彼此的心意。另外謝謝怡均和學弟力葦，總很快且不厭其煩的回答我有關論文的問題，讓我在論文過程更加順利。

在工作和讀書並行的日子，謝謝花、柚子（廷彥）、瓊文、玲玉姐、愛可、幸娟、羽杋聽我訴說所遇大大小小的問題，並適時提醒我要如何解決或調適，讓我緊張、擔心的心情獲得紓發，也增長智慧、有所成長，一路有你們相伴真的很好！

最後，謝謝爸媽從小到大提供無憂無慮的環境，讓我專心的朝自己的目標前進，尤其寫論文的期間，幾乎每天接送我到圖書館、照料我生活中細碎的瑣事、

包容我不安的情緒，讓我能沒有後顧之憂的完成碩士學業，謝謝您們不求回報的付出和辛苦的栽培！

江明潔謹誌於臺北新莊 2016.08

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國立臺灣大學 104 學年度第二學期學位論文提要

論文題目：中央體育行政機關組織變革之研究：歷史制度論觀點論文頁數：314 系(所)：國家發展研究所（學號：R01341003）

研究生：江明潔指導教授：彭錦鵬博士、邱榮舉博士

關鍵字：組織改造、中央體育行政機關、歷史制度論、教育部體育署、制度變遷

論文提要內容：

我國為解決行政院組織疊床架屋及如何提升我國競爭力等問題，民國 76 年開始推動組織改造，其中 87 年成立，與教育部體育司共同職掌體育事務的行政院體育委員會，行政院研考會自 91 年先後研議其與文建會、教育部合併。99 年組改四法通過後，確立體委會併入教育部，體委會與教育部體育司於 102 年 1 月 1 日合併改制為教育部體育署。

為了解組改前後制度變遷的動態過程，及制度與行為者如何相互影響，本研究採歷史制度主義觀點分析，並藉由文獻檢閱、深度訪談及參與觀察法，探討體委會改制為教育部體育署之過程中，行為者如何形塑新的制度；改制後之組織型態、業務權責、人事配置、組織文化、隸屬關係、府際關係、與民間團體關係等制度變遷對行為者有何影響；以及改制結果是否符合組改目的等問題。

經本研究發現，體委會併入教育部係因我國體育事務長期於教育體系中推動，與教育部體育司有利事權統一，改制後仍以體育署之獨立機關方式存續，組織及業務尚無重大變遷；惟人事配置則因二級機關與三級機關之規定不同而有人員安置、職等減列等情形，組織文化亦因體委會與教育部體育司合併而有衝擊。

另體委會改制為體育署後，上級機關由行政院改隸為教育部，雖致影響行政效率、外部及內部政策溝通之問題，惟有改善體委會與地方執行體育事務的教育局（處）無隸屬關係之效果；此外，體育署與民間體育團體仍維持體委會時期之互動模式。整體而言，改制結果與我國中央體育行政組織歷史發展脈落相符，惟於組織、業務、人事部分均有再檢討、調整空間而未符組改目的。

為改善組改後之問題，本研究提出四項建議以為參用，包括組織、業務及人事配置應再檢討及精簡、加強體育署人員基礎能力之扎根及營造良好的工作環境完善教育部之內部溝通及外部溝通人力及模式、以及強化與地方政府及民間體育

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團體之溝通協調等，期使體育事權統一於體育署後，於完善的組織中運作，以達組改目的，並實現「健康國民、卓越競技及活力臺灣」之願景。

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ABSTRACT

Organizational Change in Taiwan's Sports Administration: A Historical Institutionalism Perspective

by Ming-Jie Jiang

July 2016

ADVISOR:Ching-Peng Peng, DPA.＆Rong-Jeo Chiu, Ph.D.

DEPARTMENT: National Development MAJOR:Contemporary Taiwan

DEGREE: Master of Arts

KEY WORDS:government reform,central sports administration, historical institutionalism, Sports Administration, Minster of Education, institutional change

Taiwan central government initiated a wave of organizational restructuring since 1987. Sports Council of Executive Yuan and the Department of Physical Education, Ministry of Education were merged into Sports Administration.

This study explores the history of the organizational reform of Taiwan sports administration based on the historical institutionalism. Components of the reform process, such as organizational structure, business management, mission, personnel management, governmental relationships, are analyzed.

It is suggested that the organizational structure should be streamlined further and staff training should be enhanced to cultivate better working environment. It is further suggested that the communication models among governmental units and among different local governments and civil organizations should be improved.

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圖目錄

圖 1-1 行政院體育委員會組織圖...4

圖 1-2 教育部體育署組織表（民國 102 年 1 月 1 日至 103 年 12 月 31 日）...5

圖 1-3 教育部體育署組織圖（民國 104 年 1 月 1 日～）...5

圖 1-4 宏觀理論、微觀理論與中層理論...13

圖 1-5 研究架構圖...15

圖 2-1 行政院體育委員會與教育部體育司並存時期中央與地方體育行政組織之關係...45

圖 3-1 文建會送請中央行政機關功能調整小組審議之「文化體育部」組織架構圖...68

圖 4-1 改制前後隸屬關係之變化...114

圖 4-2 體委會改制前中央與地方推動體育相關組織之關係...129

圖 4-3 體委會改制後中央與地方體育行政機關之消長...132

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表目錄

表 1-1 改制前後體育組織及業務推動之差異...6

表 1-2 相關文獻資料來源列表...16

表 1-3 訪談對象表...19

表 1-4 本研究訪談大綱...20

表 2-1 我國組織改造成果及優缺一覽表...36

表 2-2 我國中央體育行政組織變遷圖...42

表 3-1 各國文化體育相關部會設置概況表...66

表 3-2 教育部配合組織改造調整及規劃歷程...77

表 3-3 體委會改制方案緣由及其優缺一覽表...78

表 3-4 部與委員會內部單位設置原則...81

表 3-5 部的內部單位及所屬機關之區別實益...82

表 3-6 教育部體育署內部單位設置情形...89

表 3-7 教育部體育署配合組織改造之業務變遷情形...95

表 3-8 行政院體育委員會組織編制...96

表 3-9 教育部體育署組織編制表...98

表 3-10 改制前後體委會與體育署職等職務之變遷...101

表 3-11 民國 96 年至 104 年中央體育行政機關人力概況...107

表 4-1 改制前後中央體育行政機關溝通情形...123

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第一章緒論

第一節研究背景

1980 年代先進國家紛紛推動政府再造¹，在政府效能不彰、企業部門變革成功的情況下，刺激公部門跟進（Hughes，1988：8；孫本初，2005：82-83）。以英國柴契爾夫人及美國雷根總統為首，開始實施一連串行政革新措施，使部分公權力釋放後，減少公部門龐大的組織、人事及財政病象，並能有效利用資源提供更好的公共服務。

從 OECD 國家的組織改造經驗來看，其部級機關的發展情形顯示兩大趨勢，

部級機關數目主要集中在 13 到 17 個之間、各部的核心功能匯流到 13 項，此外，

內閣會議成員常維持於 20 人以內，以確保會議有效進行（彭錦鵬，2009：32）。1996 年 OECD 國家召開公共管理會議，即探討以政府實施分權管理、事權下授、精簡文官體制、實施國營事業民營化等措施落實政府改造（Osborne&Plastrik，1997：8

～11；引自江岷欽、劉坤億，1999：14）。

我國自民國 76 年開始推動政府再造，除解套民國 38 年以來 8 部 2 會的僵硬體制，也同時檢視各機關權責有無扞格，以解決組織疊床架屋及效率不彰等問題。

從李登輝至馬英九政府約 23 年，行政院組織調整共有行政院、立法院黨團及立法委員所提共 14 個版本（蕭全政，2009：45），不同時期對組織改造有不同的願景、

目標，終於在民國 99 年修正通過「行政院組織法」，二級部會由 37 個減至 29 個。

組改推動過程，體育事務及組織也進行再造，民國 86 年教育部（體育司）劃分出多數體育事務由新成立的體委會處理，二者共同推動體育政策，體委會負責體育政策的綜合規劃、社會運動、競技運動等，教育部負責學校體育；惟二者的組織型態不同，體委會為中央二級機關，可以機關名義直接對外，教育部體育司為教育部內部單位，對外僅能以教育部之名義，因而內部及外部的行政程序作業各有不同。

1 政府再造為學理上表示政府為增進行政效能所為一連串改革，我國自 76 年起亦著手相關變革，

其名稱在不同改革版本推動下包括政府再造、政府改革、組織再造、行政院組織改造等，本次探討者為於馬英九政府時期推動、通過之「行政院組織改造」，故下稱之。

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惟自民國 91 年總統府改造小組已規劃裁併體委會，行政院先後研議合併體委會與文化部及教育部，就體育業務的配置先後提出「文化體育部」、「教育及體育部」、「教育及運動部」及「教育部」等 4 種名稱。其中與教育部合併的呼聲最高，

因體育本屬學校教育的一環，無論全民運動或競技運動均宜由學校體育奠基扎根，發展整體體育政策，期透過連貫的教育途徑，提升國內體育運動風氣（國家發展委員會，2010）²。

自民國 38 年國民政府遷台後，教育部長期為我國體育事務權責機關，可見組改過程研議合併體委會與教育部有其歷史脈落可循。教育部先後設置體育委員會

（1928~1948）、國民體育委員會（1949~1972）、教育部體育司（1973~1997）等所屬或內部單位，職司學校體育、社會體育、國際體育及競技體育等業務。

中央行政機關的組織架構重新規劃，需有配套措施予以因應，包括改制後機關層級、型態及總數的限制，連帶影響功能業務、及組織、預決算處理、員額移撥及權益保障事項³，民國 99 年 2 月 3 日組改四法制定公布或修正發布，即「行政院組織法」、「中央行政機關組織基準法」、「行政院功能業務與組織調整暫行條例」

及「中央政府機關總員額法」。

民國 99 年立法院通過行政院組織法修正案，確立體委會併入教育部，體委會與教育部體育司於 102 年 1 月 1 日合併改制為教育部體育署，二個機關、單位整併對組織、業務、人事、組織文化、財務等方面均有影響，例如機關層級由中央二級改為中央三級、體育事務不再分由二個部會處理、人事員額或公務預算是否隨機關降級而減少。

我國體育事務長期隸屬於教育權責，體委會與教育部合併改制為教育部體育署與歷史發展脈落相符，本研究採以歷史制度主義為研究途徑，分析體委會改制為教育部體育署前後，相關行為者的偏好、行為者與制度間的互動及制度的變遷為何，能了解組織改造成果，並據此提出可行的改善措施。

2 參考行政院國家發展委員會（2015）。〈教育部納入體育事務之原因〉。

https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=4E74733CFC036328&sms=245623737C91E0FC&s=FE 47279BB928CDE9。2015/08/11 檢索。

3 「行政院功能業務與組織調整暫行條例」第 1 條規定：「行政院組織法修正後，為辦理行政院及所屬各級行政機關（以下簡稱原機關）之功能業務與組織調整、財產接管、預決算處理、員額移撥及權益保障等事項，特制定本條例。」。

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第二節研究動機與研究目的

壹、研究動機

行政院組織改造及六都升格均為民國 99 年重大的政府制度變革，制度改變連動政策優先性及推動成效、影響民眾尋求公共服務的管道，因此改制成果為何，

有研究必要。尤其中央政府組織改造涉及組織架構、業務的配置及功能的發揮，

經重新檢視業務後予以調整，不僅改變機關原來的運作模式，對未來地方政府政策落實成效、民眾感受政府行政效能提升等均有影響。

在「制度是長成的，不是移植的」行政生態學概念下，應了解我國推動政府再造的背景及過程，而非直接仿效國外經驗。各國進行組織改造或有類似原因，

惟其政治、經濟、社會環境各有不同，我國組織改造過程除考慮業務配置、控制幅度、以往及現行制度及未來發展方向等因素，對各部會的去留仍有政治因素的考量，經過多次政治角力而獲最終決定。

擇以中央體育行政機關作為研究對象係因體育發展情形為衡量國家軟實力的重要展現。對於處於外交困境的臺灣，競技運動的榮譽是增加國際能見度的方式，

國民具備健康的體魄更為國家發展的基礎。在全球經濟成長萎縮、面臨產業轉型困境之挑戰，卓越的競技運動表現伴隨全民對運動的熱愛、運動產業隨之發展，

各國莫不重視體育的附加價值，發展體育不僅能厚植運動文化之能量，對運動產業的投入也具提振經濟之效益。為達我國「健康國民、卓越競技、活力台灣」之體育政策目標，現行制度運作是否有助體育發展應予探究。

體委會於改制後與教育部體育司合併改制為教育部體育署，亦受過去體育隸屬於教育範疇的歷史遺緒，及機關一旦成立便難以裁撤的組織病象，未如國外多數體育權責組織，為多元業務共存的綜合性組織（曾賢亮等人，1999：6-9），而以單獨機關型態存續。又體委會由行政院所屬二級機關改制為教育部所屬三級機關，得就機關層級、隸屬關係等不同面向分析組改成果，且其為民國 101 年 1 月實施政府新架構後隨即配合者，可觀察之時間較長。

另因作者自民國 102 年 6 月至 105 年 7 月於教育部體育署任職 3 餘年，歷經教育部體育署改制後之時期，發現組織改造對組織及人事配置有所影響。例如體委會時期並無政風單位（圖 1-1），改制後始設政風室專責辦理政風業務（圖 1-2、1-3）

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4，爭取政風室員額長達 2 年多的時間，本研究希望藉此了解機關層級下降是否如部分文獻所指，對體育事務推動有不好影響、各不同層面有何差異等。

圖 1-1 行政院體育委員會組織圖

資料來源：行政院體育委員會（2009）。〈關於體委會─行政院體育委員會簡史〉。

http://oldsac.sa.gov.tw/WebData/WebData.aspx?wmid=181&WDID=2116。2013/06/22 檢索。

4 圖 1-2 為教育部體育署於民國 102 年 1 月 1 日成立後之組織架構，並接續體委會時期管理之國家運動訓練中心，然國家運動訓練中心於民國104 年 1 月 1 日改制為行政法人，主管機關為教育部。

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圖 1-2 教育部體育署組織表（民國 102 年 1 月 1 日至 103 年 12 月 31 日）

資料來源：教育部體育署（2013）。〈關於體育署─體育署簡介─組織圖〉。

http://www.sa.gov.tw/WebData/WebData.aspx?wmid=181&WDID=2116。2013/06/22 檢索。

圖 1-3 教育部體育署組織圖（民國 104 年 1 月 1 日～）

資料來源：教育部體育署（2015）。〈關於體育署─體育署簡介─組織圖〉。 http://www.sa.gov.tw/wSite/ct?xItem=3118&ctNode=276&mp=11。2015/11/06 檢索。

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此外，在業務推動過程中，不同對象曾敘說組織改造後的影響，涉及府際關係、組織文化、機關制度、行政效率等層面，學者與實務界從不同觀點切入，原任體委會或教育部體育司者看法亦有不同。例如有學者指出改制為教育部體育署後，可解決多數地方政府未設置體育局處，體委會無法有效指揮監督之府際關係問題；原任職教育部體育司者認為改制後行政效率不佳，原任職體委會者認為改隸教育部限制較多。然體委會納入教育部體育司的業務、人員，主要涉及組織、

員額與編制、組織文化等變化（表 1-1）。

表 1-1 改制前後體育組織及業務推動之差異

項目教育部體育司體委會教育部體育署

存續時間

（民國）

62 年 10 月 31 日至 101 年 12 月 31 日

86 年 7 月 16 日至 101 年 12 月 31 日

102 年 1 月 1 日迄今

上級機關教育部行政院教育部

組織性質教育部內部單位獨立機關教育部所屬機關決策層級主要為體育司司長體委會主任委員教育部體育署署長，部

分須送教育部決定法規制度依教育部規定依體委會規定需配合教育部規定組織配置 1 司 5 處 3 室 6 組（5 處＋1 司改制）

4 室組織文化教育、體育相互配合及

傳統部會的組織文化

體育人士和新興部會形成的組織文化

體委會與教育部組織文化之磨合

府際關係與地方政府教育局處有隸屬關係

與地方政府教育局處無隸屬關係

與地方政府教育局有隸屬關係

與民間團體關係

依教育部模式依體委會模式改制後，部分制度有所差異

資料來源：本研究自繪

綜上所述，體委會運作期間自民國 87 年成立後，與教育部體育司共同分擔體育事務，直至 101 年體委會和教育部體育司合併為教育部體育署後，對機關內部和外部分別產生不同影響。改制結果是否與組改目的相符，透過探討 3 年多的運作情形及不同層面的差異，以為未來組織型態規劃、調整的參考。

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貳、研究目的

不同行為者在組織改造推動過程的角色各異，行政院組織架構應如何設置，

除行政部門參考國外組織架構、專家學者意見及民意外，立法部門、民間體育團體的意見亦具關鍵，決策後對被改制的機關制度及行為者產生衝擊，在此過程中的政府作為及改制後的影響應予分析，基此，本研究目的可分為三部分：

一、釐清組改過程中的體育組織定位

我國中央體育行政組織的變遷在不同政治經濟環境下，主要可分為教育部任務編組（國民體育委員會）、教育部內部單位（教育部體育司）、委員會型態的單獨機關（行政院體育委員會）、教育部所屬單獨機關（教育部體育署）

等四種型態。

體委會在改制過程面臨不同組織型態的建議，各種意見均有其考量及優缺，部分學者或體育界人士主張應維持二級機關的地位，行政院研考會則曾研議與文建會或教育部合併，惟其組織型態究為部內設置「司｣或單獨機關｢署｣，

各有不同意見，最後為何定案為教育部體育署需予釐清。

二、探討教育部體育署成立後之運作

體委會和教育部體育署於機關層級和組織型態明顯不同，體委會係在 8 部 2 會的組織架構外，以「委員會」形式增設，係為符合「行政院組織法｣的規定。惟以委員會方式設置應發揮「合議制」強調政策規劃和協調的性質，實際卻為執行業務的「首長制」機關，改制後可解決部與委員會的功能混淆問題。

另依「行政院功能業務與組織調整暫行條例」規定⁵所示，改制後影響範圍涵蓋業務、組織、經費、人事等層面，例如上級機關由行政院改為教育部，

體育事務之訂定、落實須配合教育部的制度或相關政策，本研究希望藉由新制度主義探討改制後內部的組織文化、行政運作及外部的隸屬關係、府際關係、

與民間團體互動等變化，了解改制前後之差異及組織改造成果。

三、提出改制後相關運作之建議

在了解體委會組改過程及改制後行為者與制度間的互動，可對教育部體育

5 99 年 2 月 3 日制定公布、101 年 1 月 1 日施行的「行政院功能業務與組織調整暫行條例」第 1 條規定略以，「行政院組織法修正後，為辦理行政院及所屬各級行政機關之功能業務與組織調整、財產接管、預決算處理、員額移撥及權益保障等事項，特制定本條例。」。

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署現行運作提出相關建議。本次組改後，制度會穩定維持一段期間，因此探究改制前後中央體育行政機關變化，能了解組織改造目的是否實現、目前面臨哪些困境，並就內部的行政制度、人力配置、對外關係及未來組織架構的調整等，

提出相關建議以為改善，使我國體育行政事務能在更好的組織環境中運作。

此外，為使本研究更加完整及所提建議具體適切，文獻回顧部分綜整國外中央體育行政組織設置情形，及我國體育行政組織變遷歷程，在參考國內外發展脈絡後，了解現行制度運作有何阻力，使機關藉由組改機會重新檢視組織、業務、

人事設計及配置是否妥適，以達組改目的。

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第三節研究問題

我國中央體育行政組織一直在穩定與變遷中存續，惟民國 87 年成立體委會及 102 年改制為教育部體育署為其中較大的二次變動。體委會成立前，體育事務均由教育部不同型態的內部單位負責，其變遷為內部組織之調整。

綜觀該二次組織變動均為總統的決定，如成立體委會係源自民間體育團體的呼聲，民國 81 年獲李登輝總統支持、85 年百餘位朝野立委連署提案成立部會層級之體育行政機關，及 86 年前副總統兼行政院長連戰核示下，於 87 年正式成立。另改制為教育部體育署亦為馬英九總統推動組改的成果，與以往教育部內部逕行調整之變遷型態及程度不同。

無論是機關成立或裁併，組織變動衝擊體育業務的推動，因組改相關配套措施已明定不同層級的機關於內部單位數量及型態、員額職務及職等之差異。此外，

組改也面臨機關內部人員抗拒變革之情形，因而能否達到組織改造目的，為本研究欲探討者。

從新制度主義的角度分析可釐清推動組織改造及改制後的過程靜態的正式制度，及歷史動態過程中行為者與正式及非正式制度的交互作用。制度會形塑行為者之行為，行為者評估後所做決定，使後來的行為者受此限制而難以改變，惟如面臨制度內部或外部衝擊、形成危機，將造成制度變遷。制度在穩定維持一段時間後可能產生改變，變動後又形成另一個均衡，如此不斷循環下去，形成斷續均衡(punctuated equilibrium)的狀態(Krasner, 1984:240-242)。

體委會改制為教育部體育署，及教育部體育署成立後均呈現制度變遷之動態過程，為探討改制前後的異同及改制後的影響，以新制度主義分析相關行為者在制度下之互動、行為者與制度如何相互影響、具影響力之行為者如何改變制度等，

兼顧從制度及行為者出發的宏觀及微觀角度。因此，本研究的問題重點在於「制度動態變遷」及「制度限制」，分述如下：

一、體委會改制過程中，行為者與制度之互動為何？

此次組織改造已就現行業務及其重要性進行全面檢視，組織塑身之意義大於組織瘦身或組織精簡。體委會在這波改制面臨裁撤命運，相關行為者對體委會應與文化部或教育部合併各有不同主張，惟仍受歷史發展及組改目標限制，爰應探究改制的動態過程中，行為者及制度如何互相影響，以了解決策者

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對體育政策及其組織型態樣之定位。

二、教育部體育署成立後之制度變遷及限制為何？

單就體委會與教育部體育署之組織型態而言，可知二者於組織層級、組織定位上之差異，對隸屬關係、府際關係、內部單位、人事員額及職等有直接影響，這些改變面臨正、負向回饋，甚至造成若干制度變遷及限制。因而分析體委會及教育部體育署於「組織及業務｣、「人事及組織文化｣、「隸屬關係｣、

「府際關係｣及「與民間體育團體關係｣等差異，行為者對這些變化有何因應。

三、改制後是否達成組織改造目的？在現行制度下，爾後應如何改善？

在探討組織改造後的變遷及限制後了解改制前後之優缺，可評估是否達成組改目的、有利於體育業務的推動及何種組織型態較為合適。此外，對未達成組改目的的部分，其原因為何，在現行制度下可否藉由調整內部組織或相關規定予以改善，使機關運作更加順暢，避免影響業務執行。

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第四節研究途徑、研究架構及研究方法

研究途徑（approach），是指選擇問題與相關資料的標準，主要是指作者擬從何種角度切入去探討該主題與相關問題；研究架構，是針對研究主題進行整個思考、研究、分析的架構，亦為作者解析該主題與相關問題最具關鍵與重要者；研究方法（method），則是蒐集與處理資料的程序與手段，主要是針對自己所欲探討之主題與相關問題，規劃如何進行蒐集和分析資料。

其中研究途徑與研究方法二者具密切關連卻不相同，且前後順序有別，應先決定採用何種研究途徑後，再決定採何種研究方法；此外，研究途徑宜採一個，

若有必要可採二種研究途徑，研究方法則通常採二種以上，透過多種方法進行資料蒐集及分析，以增加研究成果（邱榮舉，2002：94-95），以下分述本研究之研究途徑、研究架構及研究方法。

壹、研究途徑

過去研究在府再造者多採新公共管理、新制度經濟學或組織理論的角度，認為在政府財政赤字逐漸增加的情況下，應改以市場機制減少政府的干涉及負擔，

並注入企業家的創新精神，以不同組織或模式提供更好的公共服務。該理論之哲學基礎來自新古典經濟學的公共選擇理論、代理人理論和交易成本理論，這些理論以理性自利的個人為分析單位，未考量人有追求公共利益的本質，及公共服務若由市場運作的課責問題，亦均顯示對官僚體制獨占的批判，及對市場競爭的偏好（孫本初，2013：79-80），又政府再造並不等同政治制度的改變、組織架構之調整、減少公帑的浪費、民營化等（江岷欽、林鍾沂，1999：138-142）。

前揭理論對組織改造的探討多為行政組織在現行體制中應如何設計、設計之合理性。至於組織改造過程中，行為者與制度的相互作用、制度變遷過程等情形未加討論。又組織改造涉及機關型態、人事配置、組織文化、隸屬關係、府際關係等內容均與制度相關，制度為何演變、制度改變後與行為者的互動均應了解，

始能為組織架構的設計做出適當而具體之建議，因此本研究採以歷史制度主義分析組改對正式制度、非正式制度及行為者有何影響。

「制度」一直以來為社會科學的研究重點，政治學、經濟學及社會學分別對國家、市場及組織中的相關制度進行研究。例如憲政體制上，採行內閣制、總統

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制和雙首長制的國家有何特徵，不同憲政體制和選舉制度相互搭配，對國內政治環境產生哪些影響；從我國立法委員的選舉由「複數選區單記不可讓渡投票制」

改為「並立制」可知，不僅行為者不再運用「配票」策略，選舉結果也讓小黨優勢消失，行為者致力於改變選舉制度，選舉制度改變後也反過來影響行為者。

傳統的制度研究僅探究靜態的制度形式，據此判斷制度的優缺、建議國家應採哪些「好的制度」，行為主義對此雖批判表示，政治科學的研究應保持價值中立，

制度分析無法解釋、涵蓋實際的政治運作，應改以人的行為為研究焦點，惟其對動態的制度，如制度與行為者如何互動、制度為何及如何變遷等仍均未分析。直至 1980 年代 Theda Skocpol 提出「把國家找回來」，重新強調制度研究的重要性，

在修正傳統制度主義及行為主義後，新制度主義(new institutionalism)為不同社會科學領域所用。

新制度主義為於 1980 年代興起的研究途徑，在修正傳統制度主義及行為主義缺失後做出回應。傳統制度主義著重於國家組織、憲法等正式制度研究，抱持方法論的總體主義(methodological holism)，認為正式制度決定行為者的行為，未考量行為者對制度之影響力而有制度決定論之情形。1950 年代行為主義為修正傳統制度主義，刻意排除法制、制度之重要性，改以方法論的個體主義(methodological individualism)，認為個體行為之加總即為總體政治表現。這二種不同立場的理論，

可謂以總體層次為推論起點之宏觀理論(macro theory)和以個體層次為推論起點之微觀理論(micro theory)的對立（蘇子喬、王業立，2010：4-5）。

相對於該二種研究途徑，新制度主義採介於總體及個體的「中層理論｣（圖 1-4），該理論重視制度和行為者對彼此的雙向影響，以中層理論(meso theory)解釋制度中的行為者及環境如何與制度互動、制度如何變遷。由宏觀角度觀察不同時期政治環境及制度之變化，及從微觀角度了解行為者的偏好、限制及選擇。

(23)

宏觀理論中層理論

微觀理論

圖 1-4 宏觀理論、微觀理論與中層理論

資料來源：蘇子喬、王業立（2010）。〈為何廢棄混和式選舉制度？─義大利、俄羅斯與泰國選制改革之研究〉，《東吳政治學報》28(3)：6。

個體行為與總體經濟、社會、文化結構間，以中層的制度作為連結，因總體社會結構須有一套制度載具(institutional carrier)才可具體影響到個體行為，而個體行為如欲對總體社會結構造成影響，也須以制度作為介入工具，始能避免推論過程過於跳躍而未能具體（蘇子喬、王業立，2010:5-6）。此外，制度包括正式制度及非正式制度，正式制度如組織、業務、人事經費，非正式制度如組織文化、內部溝通、社會道德等，應了解整體社會之政治經濟環境及其歷史發展脈絡、相關行為者及制度分別為何，再進一步探討制度與行為者間的交互作用。

為探討政府推動組織改造過程及實施後，行為者與制度之互動，以新制度主義中的「歷史制度主義」為研究途徑，從長期的歷史發展了解改制前行為者如何改變制度，及改制後變遷的制度如何影響行為者等制度依循及變遷情形。

貳、研究架構

本研究從歷史制度主義分析教育部體育署組織改造之成果，制度為中介變數，不僅為靜態規範，亦有其動態過程，且兼具自變項及依變項之特性，爰需掌握組改過程涉及哪些制度、相關行為者為何，再討論其間有何相互作用及改變。

體委會與教育部體育司合併，係行政院人事處、行政院研考會、行政院法規會等機關（單位）組成組織改造小組，在面臨國際競爭及執政者重視的特定歷史脈落下推動，此時制度為依變項，受行為者影響而致變遷。不僅組改推動者歷經不同執政黨，提出不同改造方案，受組改影響的行政機關也有相關主張，企圖改變規劃中的組織架構，體委會及體育界人士在此過程即就改制後的業務合併及組

總體社會結構

個體行為制

度

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織型態表示意見，惟在路徑依賴(path-dependent)效果下，研考會仍研議體育事務應併入教育部主政。

歷經民國 76 年至 99 年約 23 年的時間，組改四法獲立法院三讀通過，確立新的行政院組織架構，體委會面臨裁撤的關鍵時刻(critical junctures)，併入教育部後既有制度受到衝擊，此時制度為影響行為者的自變項。改制為教育部體育署，相關制度配合法規修正，對內而言，改制後因二級機關與三級機關內部單位如何設置及其數量上限之規定不同，由體委會內部 5 個處和教育部體育司 1 個司改為 6 個組；另並重新檢視及調整部分業務，人事因機關層級及組織性質改變也於編制、

員額有所不同，此外，二個不同機關、單位合併後亦對組織文化產生衝擊。

對外關係而言，上級機關由行政院改為教育部，隸屬關係改變使體委會相關制度須配合教育部修正或政策須送教育部決策，另因體育事務須由地方政府、民間體育團體執行，改制可能對對中央與地方、政府與民間的互動有所變化。因此選擇「組織及業務｣、「人事及組織文化｣、「隸屬關係｣、「府際關係｣、「與民間團體關係｣等層面進行探討。這些變遷後的制度在運作一段期間後將重新形成另一個均衡，在路徑依賴中穩定發展，直到下個關鍵時刻衝擊使制度產生變遷，如此不斷循環，為斷續均衡之概念。

綜上，本研究主要希望釐清組織改造過程及改制後，相關行為者與制度的互動情形、正式及非正式制度在此過程有何變遷，其變遷對行為者有何反饋，或在路徑依賴下，相關制度並無產生重大變化及影響（圖 1-5）。

(25)

圖 1-5 研究架構圖

參、研究方法

本研究採以文獻分析法、深度訪談法及參與觀察法等三種研究方法，先彙整以往的研究成果，據此研定深度訪談之題目，透過訪談了解組改前後的運作情形分別為何，並藉由於教育部體育署任職期間所觀察者，增加相關論述之效度。

一、文獻分析法

文獻分析法又稱次級資料分析法或內容分析法，是一種實證科學研究方法（瞿海源等人編，2012：272）。透過文獻的蒐集、分析，取得研究所需資料，並對文獻做客觀而有系統的描述。在方法上，注重客觀、系統、量化；

斷續均衡

行為者影響制度變遷

變遷後的制度影響行為者

制度變遷教育部體育司行政院體

育委員會

關鍵時刻

教育部體育署

路徑依賴

與民間團體關係府

際關係隸

屬關係人事

及組織文化組織

及業務

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範圍上，分析文獻內容及整個文獻的學術傳播過程；價值上，除針對文獻內容做敘述性的解說，並推論文獻內容對學術傳播過程的影響（楊國樞等人編，

1989：904-906、朱家榮，2009：41）。

本研究蒐集有關國內推動行政院組織改造、體委會改制及新制度主義之相關專書、碩博士論文、期刊、網路資源等資料（表1-2），以了解我國推動組織改造之背景及歷程、體委會面臨哪些改制方案，這些改制方案的優劣及制度變遷情形為何，均為本研究欲探討者。

表 1-2 相關文獻資料來源列表

類別文獻來源對本研究之啟示

行政院組織改造行政院研考會政策說帖

透過行政院研考會為推動組織改造所作之政策說明，可了解組織改造之背景及具體作為。

行政院研考會委託學者研究組織改造相關報告

研考會針對組織改造所生效果等委託學者進行研究，相關研究成果顯示改制前後之異同，作為分析基礎。

組織改造理論與實務研究之專書、期刊、

碩博士論文

針對組織改造理論及實務運作研究，國內有專書、期刊之發表及碩博士論文，

與前揭政府出版品相輔相成，能更了解組改成效。

體委會改制建議方案

研究我國中央體育組織發展歷程之專書、

期刊、碩博士論文

體委會改制涉及我國中央體育行政組織之態樣，對此有相關文獻探討自教育部體育委員會以來之體育組織架構，可幫助本研究對體育組織變遷之了解。

體委會出版有關國外體育組織之研究報告、國民體育季刊

透過了解國外體育組織及其設置意涵、變遷等，有助於比較、分析我國體育組織之設置，及其優缺分別為何。

體育相關人士透過期刊、智庫發表組改建議方案

改制過程中，有體委會人員、學者或關心體育政策者對改制方案表示意見或提出建議，了解後有助於提供教育部體

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育署現行制度相關建議。

改制為教育部體育署後

1、組織改造四法 2、教育部體育署出版之運動統計

3、教育部主管法規查詢系統

組織改制涉及相關法規、內部單位、業務、人事等異動，在了解組織改造四法、運動統計、體委會及教育部現行法規後，探討改制前後之差異，進而分析組改成果。

新制度主義國內外理論相關期刊、國內期刊、專書及碩博士論文

國外學者對新制度主義理論內涵多有著墨，包括國內相關文獻反思理論內涵及以該理論為個案研究之研究途徑，供本研究參考。

二、深度訪談法

研究者為詳細描述事件發展、整合多重觀點、了解大家對某事件的詮釋等，常採質性訪談的方式(Weiss,1994:9-11; Rubin& Rubin,1995:47-48)。藉由訪談研究主題的代表人物，取得第一手的經驗及觀點，其中受訪者的選擇常採立意抽樣（purposive sampling），即按照研究旨趣，尋求合適的受訪者，並在訪談前事先準備好數個主要問題（瞿海源等人編，2012：38-40）。

為深入了解體委會改制前及體育署成立後之影響，透過設計訪談大綱，

藉由開放式的問答，訪問推動組織改造者及體育界人士等二大類人員，以了解改制前後有何差異、是否達成組改目的，產生哪些正面或負面影響，對於體委會的改制有何建議等。

本研究訪談對象主要為推動行政院組織改造者、中央體育行政機關人員、立法委員、地方體育行政機關人員及民間體育團體等 5 類（訪談對象如表 1-3），擇為受訪者之原因分述如下：

（一）推動行政院組織改造者：行政院組織改造推動者由行政院研考會主政（民國 103 年 1 月改制為國家發展委員會），行政院人事局（101 年 2 月改制為行政院人事行總處）、銓敘部、行政院主計處（102 年 1 月改制為行政院主計總處）、財政部、行政院法規會協助辦理。其中以研考會負責的組織調整及綜合規劃、人事局及銓敘部負責的員額及

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權益保障對機關及人員影響最大。因此選擇以研考會和人事局時期推動組織改造者為訪談對象，使訪談結果涵蓋體育界人士以外，非本位主義之論述。另因規劃體委會併入文化部或教育部的相關討論、決定多屬內部作業，尚難就現有資料獲得，在了解主政單位的想法後，從外部觀點客觀說明。

（二）中央體育行政機關人員：此部分擇定曾參與或任職體委會及體育署組織改造期間人員，包括參與組改決策過程、確立併入教育部後逐步推動組改的主管，其中不乏於體委會、教育部體育司及教育部體育署均曾任職者。此外，對受組改影響的職員，無論是任職體委會到教育部體育署，或教育部體育司到教育部體育署者，透過訪談了解組改前後，制度有何變遷及造成何種影響等。

（三）立法委員：推動組改過程中，立委曾提出若干組織改造方案，亦於質詢過程表示對組織改造的看法及提出改善組改負面效應的建議。另立委常兼任民間體育團體理事長等要職，對體育行政機關運作有一定的參與程度。藉由訪問長期關心體育發展及參與運作的立委，從行政部門以外的觀點，能增加意見的多元性及完整性。

（四）地方體育行政機關人員：為了解改隸教育部後，府際關係是否如學者所述獲得改善，透過訪問現任或曾任直轄市政府體育局（處）及縣市政府教育局（處）官員予以了解。因地方體育事務於直轄市為體育局（處）負責，縣市政府為教育局（處）負責，直轄市及縣（市）在體育事務的分工不同，均曾任職的受訪者能有更深刻的回復。另受訪者除具地方政府體育或教育局（處）經歷，並擇以曾於教育部體育司或體委會之中央體育行政機關任職者，俾使訪問更具深度。

（五）民間體育團體：我國體育事務須由民間體育團體協助推動，體委會或教育部體育署每年均補助或委託中華奧林匹克委員會、中華民國體育運動總會、亞奧運或非亞奧運單項運動協會等單位執行各項體育政策。改隸教育部對民間體育團體的行政運作及與中央體育行政機關之互動有何差異，應一併了解。惟民間體育團體的種類、數量繁多，涵蓋亞奧運或非亞奧運、國際或非國際窗口、協會或學會等差別，本研究擇以中華民國棒球協會及中華民國大專院校體育運動總會人員作為

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受訪者，二者於國內均具重要地位及代表性。棒球為我國國球，中華棒協為我國棒球運動對外聯繫相關事宜的國際窗口，長期以來協助棒球運動之發展；大專體總一直以來與體委會、教育部體育司及教育部體育署均有業務接觸，且為國際大學運動總會之會員，對我國於大專體育之國際交流及發展不遺餘力。

表 1-3 訪談對象表

代碼身分日期地點

A1 前研考會主委、學者 105 年 4 月 15 日學校 A2 國家發展委員會非主管 105 年 4 月 27 日國家發展委員會 A3 人事行政總處主管 105 年 4 月 11 日人事行政總處 B1 前教育部體育司、體委會主管 105 年 4 月 1 日教育部體育署 B2 前體委會、教育部體育署主管 105 年 3 月 30 日教育部體育署 B3 前教育部體育司、體委會、教育部體育

署主管

105 年 4 月 1 日教育部體育署

B4 前體委會、教育部體育署主管 105 年 3 月 31 日教育部體育署 B5 前體委會、教育部體育署職員 105 年 4 月 13 日教育部體育署 B6-1

B6-2 B6-3

前教育部體育司、教育部體育署職員 105 年 4 月 6 日教育部體育署

C1 前立法委員、民間體育團體主管 105 年 3 月 31 日中華奧會 D1 直轄市政府體育（教育）局主管、

前縣市政府教育處、教育部體育司主管

105 年 4 月 7 日地方政府辦公室

D2 直轄市政府體育局主管前直轄市政府體育處、體委會主管

105 年 4 月 21 日地方政府辦公室

E1 中華民國棒球協會主管 105 年 4 月 7 日連鎖咖啡店 E2 中華民國大專院校體育總會主管 105 年 4 月 25 日體育團體辦公室

為了解組改過程行為者如何影響制度變遷，及改制後變遷的制度對行為者有何影響，將前述訪談對象分為二大類，分為規劃推動組織改造者及體育

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界人士，組改推動者包括行政院研考會（現為國家發展委員會）、行政院人事總處人員，體育界人士有曾任或現任中央體育行政機關人員、立法院教育及文化委員會之立委、地方體育行政機關人員及民間體育團體。

對此二類訪談對象分別研定不同的訪談大綱，訪談問題及探討重點主要分為三個部分（訪談大綱內容及探討重點如表 1-4）：

（一）行為者如何影響制度變遷：民國 77 年至 99 年間行政院研考會、人事局等組織改造小組，依我國政策重點、執政者意見規劃、研擬新的行政院組織架構，在此過程各行政機關及相關的利害關係人分別表示意見，即不同的行為者相互角力、企圖影響制度，對此欲了解組改規劃者與體育界人士對體委會的改制有何看法及其過程。

（二）制度變遷後如何影響行為者：體委會改制為教育部體育署後，機關層級由中央二級機關改為中央三級機關、上級機關由行政院改為教育部、業務部分納入教育部體育司權管的學校體育事務，於組織、業務、

人事、隸屬關係、府際關係、與民間體育團體關係等制度均有變遷，

其變遷情形為何、對行為者有何影響，透過訪談深入釐清。

（三）組改成果與其目的是否相符：組改後相關制度變遷，是否達成｢精實、

彈性、效能｣之組改目的應予分析，在了解目前尚有哪些部分須調整或改善後，始能提出可行、適合的建議供未來參考運用。

表 1-4 本研究訪談大綱一、訪談前言

我國中央體育行政機關在民國 87 年以前由教育部權管全國體育業務，87 年以後體委會成立，在政府推動組織改造下，體委會由行政院所屬二級機關改制為教育部所屬三級機關後，於 102 年成立教育部體育署，對此，我想請教您的看法。

二、訪談規劃推動組織改造人員之問題及探討重點

項次訪談問題探討重點

1 請問您了解組織改造過程中，體委會在行政院組織架構中的定位嗎？體委會的裁併是否表示我國沒有成立一個專責中央體育行政機關之必要？為什麼？

1、組織改造過程，推動及決策者對體委會改制提有相關建議，新的組織型態及業務分工之規劃情形為何。

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2 體委會的改造歷經文化體育部、教育及體育部、教育及運動部、教育部等提案，或以設置內部單位（司）、下設三級機關等型態，您可以說明這些過程嗎？當時如此規劃的原因為何？體委會及其他政策利害關係人之意見為何？

2、行為者如何影響制度變遷。

3 體委會於組改後以三級機關型態存在，是否符合組織改造之精減、效能目的？

體委會與體育司合併改制為教育部體育署是否與組改目的相符。

4 體委會與教育部體育司合併後將影響隸屬關係、人事編制及員額、組織文化、府際關係等層面，請問當時研考會或人事局相關配套措施或建議改進作為為何？

1、組織改造推動者是否了解體委會改制為教育部體育署之制度（機關層級、組織型態、

業務分工、人事配置、組織文化、隸屬關係、府際關係等）

變遷情形，對此研擬之配套措施及處理方式為何。

2、改制後制度如何影響行為者。

5 組織改造後，體育署員額及其職等下降，

請問您了解其為改制後員額配置的相關問題及處理方式嗎？

三、訪談體育界人士之問題及目的

項次問題探討重點

1 參考國內外中央體育行政組織，多數國家採與其他業務結合的綜合型組織型態且非二級機關出現，請問您了解組改過程中的體育組織定位嗎？我國有無成立一個專責的中央體育行政機關之必要？為什麼？其優缺分別為何？

1、體育界人士對組改過程，研考會所提併入文化部或教育部之歷程（含組織定位、型態及業務分工）是否了解、有無提出相關意見影響制度變遷。

2、行為者面臨外部危機如何因應，使制度變遷與歷史發展脈絡相符等。

2 請問您認為體育組織的型態是影響體育業務推動的關鍵因素嗎？體委會於 87 年成立，91 年即有裁併之呼聲，歷經文化體育部、教育及體育部、教育及運動部、教育部等提案，或以設置內部單位（司）、下

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設三級機關等型態，請問您了解這些過程嗎？對這些方案有何看法？贊成或反對，

原因為何？

3 請問您了解體委會在組織改造過程中面臨的問題嗎？回歸教育部（上級機關由行政院改隸為教育部）有何優缺？對我國體育發展有何影響？

1、改制後「隸屬關係」改變及影響情形為何。

4 請問您了解改制前後組織及業務配置或運作有何改變，相關業務是否順利接軌？其改變對體育業務的推動有何影響？

1、體委會與教育部體育司合併改制，於「組織型態」、「業務配置」有何改變及影響。

5 體委會與教育部體育司合併改制後，關鍵性人員（如政務副主任委員、參事等）、

機關員額及職等的減列或下降對於業務推動有何影響？改制後是否有員額配置的問題及其處理方式為何？

1、改制後「人事配置」有何改變及影響。

6 請問您了解體委會與教育部體育司的合併對組織文化有何影響？其影響有無影響業務推動？

有人認為無論中央體育組織改制為何，重要的是組織變革後的組織文化是否具有共識，及組織績效能否展現，請問你同意嗎？

為什麼？

1、改制後「組織文化」有何改變及影響。

7 請問您認為體委會與教育部體育司合併改制為教育部體育署，對體育團體及地方政府之運作或業務推動（如核銷作業、行政效率、政策溝通）等方面有何影響？

1、改制後，中央體育行政機關對外與「體育團體」、「地方政府」互動有何改變及影響。

8 有人認為，改隸教育部後可指揮監督地方教育局（處）推動體育業務，改善體委會

1、改制後「府際關係」有何改變及影響。

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與地方教育局（處）無直接隸屬關係之問題，請問您同意嗎？為什麼？

9 教育部體育署已改制 3 年，請問您認為整體而言，改制效益是否良好？是否達到組織改造「精減、彈性、效能」之目的？

體委會與體育司合併改制為教育部體育署是否與組改目的相符。

10 請問您對目前教育部體育署的建制有何建議？未來應如何調整或改善較為合適？

綜合上述了解組改後有哪些需要再調整、改善者，相關建議為何。

四、基本資料

服務單位 □中央行政機關 □地方行政機關 □立法院

□學校 □民間體育團體職務 □主管 □非主管

三、參與觀察法

參與觀察是田野調查的一種形式，其中研究者實際參與所研究的事件而為行為者（Earl Babbie,李美華譯，1998：442），是從「局內人」的角度來看，

而非遠距離觀察，局內人可看到被觀察者的日常互動，甚至顯示其內心態度

（蔡佳泓，2007）。此研究方法應特別注意「研究倫理」，包括尊重個人的意願、確保個人隱私、不危害研究對象的身心、遵守誠信原則及客觀分析（林天佑，1996）。

教育部為配合組織改造，民國 100 年時設置「教育部籌備小組」，負責規劃、推動教育部組織改造相關工作，其中教育部體育署於 102 年 1 月 1 日正式成立，與作者自 102 年 6 月起於教育部體育署任職期間多有重疊。改制前相關歷程及作業雖未參與，惟改制後組織、業務、人事等異動，透過相關規定配合教育部修正後之公告、機關內部召開會議時，與會人員提及部分業務處理情形與體委會時期之差異、與體育署同仁業務接觸時，詢問改制後與體委會或教育部體育司時期之運作有何不同或本身承辦部分業務時，均能正面或側面了解若干制度之變遷，且不影響組織運作或造成其他負面作用，而符合研究倫理之原則。

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第五節論文結構重點說明

本研究分為「緒論」、「本論」和「結論」三大部分。緒論部分首先說明推動組織改造時，國內外環境背景、體委會在組織改造過程中及改制後面臨之角色定位等變化，順勢帶出了解組織改造應以歷史制度主義為研究途徑，再闡述選擇此題目作為研究的動機及目的為何，以釐清本研究的問題意識，及描繪研究架構及研究方法，最後，指出本研究的預期成果及面臨的研究限制。

本論部分分為「文獻回顧與理論探討」、「組織改造對機關內部的影響」及

「組織改造對機關對外關係的影響」三部分。文獻回顧部分，探討行政院推動組織改造相關成果，包括對國內外政府再造興起之背景、理論依據、實務作法；其次，對本研究主角─中央體育行政機關變遷情形進行了解，主要為國外中央體育行政組織型態、我國中央體育行政組織態樣歷來變遷、體委會改制為教育部體育署過程，相關行為者對組織型態的不同主張，以釐清各種改制方案之優缺；最後，

回顧新制度主義之理論內涵，該理論在 1980 年代後盛興之原因、為何適合作為本研究之分析途徑、國內如何運用該理論分析相關的公共政策等。

在文獻回顧的基礎，接續了解改制後機關內部和對外關係的變化，機關內部變化包括體委會與教育部體育司合併改制過程、改制前後於組織及業務、人事及組織文化之制度變遷及影響，機關對外關係則為隸屬關係、府際關係、與民間體育團體的關係之差異。此外，對內及對外關係變化是息息相關且相互影響的，例如機關層級及隸屬關係改變，同時影響內部組織、人事配置及對外行政運作。另亦探究正式制度與非正式制度變遷情形為何，是否達到組織改造的目的，或有其他問題產生等。

最後，總結以上研究內容後提出研究發現，並就改制後相關缺失提出研究建議，以為後續體育組織調整方案，使體育業務能在更好的組織型態中推動。

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第六節研究限制

本研究之研究限制主要包括組織改造的資料蒐集、改制後的制度效果、研究對象之限定等三個部分，以下分別說明。

一、資料蒐集方面：

組織改造過程涉及政治考量或協商，此部分的資料難以透過官方資料直接取得。國內雖有許多組織改造相關研究及建議，尤其部分建議強調應合併原民會、客委會改以民族委員會，或將僑委會併入外交部等，惟這些更具組改成效的意見未受決策者採納。可見組改並非全然的行政作為，仍隱含政治因素，透過官方資料僅能了解何時提出哪些方案，至各組織為何如此規劃之真正原因往往無法從中得知。

二、改制成效方面：

教育部體育署於民國 102 年 1 月 1 日成立迄今（105 年 7 月）僅約 3 年半，

部分改制事項仍在進行中，係因法制作業涉及教育部、行政院、立法院等部門，從規劃到發布面臨許多溝通協調及公文往返，致部分制度仍未完成改制作業。例如 103 年 1 月才廢止體委會組織條例、涉及人事員額的「組織編制表」，自 101 年 12 月 30 日訂定發布至今，分於 102 年、103 年及 104 年修正過。從法規的持續修正可知，體育署的組織尚有相當彈性調整空間，因而對其改制成效未能驟下定論。

三、研究對象方面：

本次組改與體育組織有關者包含二部分，一為體委會與教育部體育司合併改制為教育部體育署，二為原為體委會所管之國家運動選手訓練中心改制為教育部主管之行政法人國家運動訓練中心，本研究僅就第一部分進行探討。

國家運動訓練中心於改制前未如一般行政機關有組織法的規範，而有「黑機關」之稱。改制後雖由教育部決議由教育部體育署代管，但於組織架構及組織法，已非隸屬教育部體育署。且依體委會、體育署的組織條例，該二者為全國體育業務之主管機關，有其政策制定之特別地位，與國家運動訓練中心聚焦於運動選手之訓練有別。

此外，行政機關組織整併與行政法人的性質與目的並不相同，本研究基於研究聚焦之考量，僅就體委會改制為教育部體育署的部分探討。

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第二章文獻回顧與理論探討

第一節我國推動行政院組織改造

本節檢視民國 76 年以來我國推動政府再造，政府部門、專家學者從學理理論、

法制規範、實務經驗，對歷來行政院組織架構、機關員額、精簡幅度、配套措施等調整方案之說明、主張、批評、建議，以了解組改過程行為者與制度有何互動，

及分析改制成果的優缺。

壹、組織改造推動歷程

行政院組織雖自民國 38 年以來因應環境變遷或民眾需求而有增加、轉型，惟政府再造並非組織精簡或組織重組，應在思考組織任務後進行整體建置的安排（詹中原，1999：45-69）。正式的組織改造始於民國 76 年行政院院長俞國華指示修正

「行政院組織法」及成立「行政院組織法研究修正專案小組」（蕭全政，2012：12）。

相關文獻分為李登輝、陳水扁、馬英九政府時期，探討組改歷程及不同面向之研究成果、相關研究有哪些缺失。

一、李登輝政府時期（民國 79 年至 89 年）

1980 年代世界各國面臨財政赤字危機，為提升政府行政效率、減省公共支出，紛紛推動政府再造。此時國內社會環境於民國 76 年後歷經解嚴、終止動員戡亂，被壓抑的民意逐漸釋放，政治由威權轉型民主，1990 年代資訊科技與網際網路的發展，促使電子化政府相關措施，均對我國行政組織相繼成立及改造有所影響。

民國 85 年舉辦首次總統直選，李登輝總統當選後於同年年底召開國家發展會議，決議將省虛級化、調整行政區劃、取消鄉鎮市自治等，其中精省為我國早期最大的組織調整工程，88 年 7 月至 89 年 6 月間計裁併 58 個機關，

另有近 500 個機構、單位改隸中央，其成效包括精省後行政行政流程縮短、人事精簡、促進中央與縣市人力交流、法規鬆綁等（魏啟林，2000）⁶。

6有關魏啟林所述內容出自於行政院研究發展考核委員會編纂（2000）。《政府再造運動》。臺北市：

行政院研究發展考核委員會。

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惟精省過程面臨中央與地方的權限劃分、人事安置不妥、中部辦公室定位不明等問題，如縣市政府只願承受有利的部分，省府的業務、人員、財產及負債等最後多由中央以成立中部辦公室的方式概括承受，中部辦公室人員則認為中央決策者不了解其業務（翁興利，2003）。

另時任行政院長蕭萬長於民國 86 年 9 月組閣後強調將積極推動政府改造，使政府成為企業導向組織。行政院於 87 年 1 月即頒布「政府再造綱領」，

著重流程、組織、文化等層面，同年 6 月並成立「政府再造推動委員會」，下設「組織再造」、「人力及服務再造」及「法制再造」三個工作小組，分由行政院研考會、行政院人事局及行政院經建會主政，其工作項目除精省工作外，

尚包括改造中央及地方政府、檢討及鬆綁人事法規、推動單一窗口、公營事業民營化、獎勵民間參與公共建設、政府業務委外辦理等。

其中與行政院組織改造最具直接關聯為研擬「中央政府機關組織基準法草案」、「中央政府機關總員額法草案」，從「小而能」的新觀點及「彈性」、

「鬆綁」、「精簡」原則，規範機關職權、層級簡化、員額減少及彈性調整等內容，並曾分別於民國 87 年 5 月及 88 年 5 月由行政院送立法院審議。

此外，行政院組織架構草案自民國 79 年至 87 年有若干差異，惟因相關建議仍存疑義、未獲共識，又面臨總統選舉在即遲未定案，例如 79 年行政院送

「行政院組織法草案」於立法院審查時，修正衛生福利部為社會福利暨衛生部、修正法制局為法規委員會，及增設陸委會及體委會（行政院研考會，2000：

72），另研擬「14 部 2 總署 6 委員會」⁷等方案，可見此階段已有農業部、勞動部、衛生及社會福利部、文化部等部會之規劃。此外，民國 80 年至 86 年間先後成立陸委會、公平會、工程會、原民會等機關，明顯與行政院研議之組織精簡相違。

針對前述改制措施，黃朝盟等人（2012）認為有幾項特徵：（一）執政者召開體制外的國發會，雖充滿權力鬥爭，仍獲朝野共識，使我國民主政治得以深化，被譽為「寧靜革命」，（二）此階段的行政改革重點為簡化行政層級，

7 14 部為內政部、外交部、國防部、財政部、教育部、法務部、經濟部、交通部、農業部、文化部、勞動部、環境資源部、建設部、科技部（或維持國科會）；2 總署為人事行政總署、主計暨統計總署（或併入財政部）；6 委員會為民族事務委員會、僑務委員會（或併入外交部）、國家發展委員會、大陸委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、公平交易暨消費者保護委員會（黃朝盟等人：2012：

59）。

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台灣省政府已名存實亡，（三）蕭內閣推動的政府再造綱領援引「新政府運動」、

「企業型政府」等理念，是具完整架構的政府改造計畫，（四）行政院在此完成「中央政府機關組織基準法草案」及「中央政府機關總員額法草案」草案送立法院審議，其採完全主導的方式，考試院與執政黨立委參與空間少，恐為導致立法院延宕該草案的原因之一，連帶影響行政院組織法修正案之進度。

另葉俊榮（2002：5-6）則認為仍存相關問題，如水平政府組織過多、政策統合組織機制薄弱、組織未能適切對應政府核心職能的轉變、合議制組織過多，混淆部與會的功能分際、獨立機關的設計原理不彰等。

二、陳水扁政府時期（民國 90 年至 97 年）

民進黨執政後開始推動組織改造，其精神為「民間可以做的，政府不做；

地方政府可以做的，中央政府不做」，即去任務化、地方化、法人化及委外化之四化策略。

民國 90 年 8 月召開經發會，決議應於新國會第一會期，將行政院組織法修正草案等相關法規送立法院審議通過，並組成「推動政府改造委員會」，改變政府運作模式、組織型態、預算及人才運用方式。為擴大決策基礎、代表性並能集思廣益，同年 10 月總統府成立「政府改造委員會」，由陳水扁總統擔任主任委員親自主持，其他委員由政府、專家學者及企業精英等代表組成（黃朝盟等人，2012： 64-65、蕭全政，2012：17）。

民國 93 年 6 月總統公布「中央行政機關組織基準法」，明定中央行政機關層級及數量，一級機關為院、二級機關及等同於二級機關之獨立機關為部或委員會、三級機關為局或署、四級機關為分局或分署，二級部會、二級委員會及二級獨立機關分別以 13、4 及 5 個為限，行政院據此提出組織法修正草案，

惟未獲立法院通過。

針對「中央行政機關組織基準法」，孫本初（2013）表示該法改進我國行政組織及運作缺失，有助改善水平組織龐大之控制幅度、機關林立且未切需求、冗員過多、事權不夠明確、獨立機關受政治干擾等問題，如統一機關名稱與體例、明定組織數目及組織設立標準、明確劃分部與委員會及業務單位與輔助單位之功能職掌、明定獨立機關法源與任命程序、依時代趨勢設置行政法人。

2005 年任行政院研考會主委、副主委的葉俊榮及施能傑，從世界經濟論壇 (World Economic Forum, WEF)的國家競爭力評比說明，我國政府若強化治理效