第三章、 巴黎協定下的談判策略分析: 1.5°C 控溫目標
第一節、 小島嶼國家聯盟立場與談判歷程
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第三章、 巴黎協定下的談判策略分析:1.5°C 控溫 目標
第一節、 小島嶼國家聯盟立場與談判歷程
研究單位 Climate Action Tracker 2019 年的報導111指出現階段若無任何控溫 目標政策限制，本世紀前全球較工業化前水平的升溫幅度將接近 4.1°C 至 4.8°C。而現有政策對升溫幅度的影響則至多控制於 3°C。面對全球升溫幅度日 益加劇的趨勢，AOSIS 自 2008 年開始推動 1.5°C 控溫目標，2009 年起主要與 G77+China、LDCs、非洲集團 (African Group)合作，試圖將控溫目標納入具法 律效力的條約中，以利各國接納並設置符合其需求的減緩與調適計畫。本節蒐 集整理 AOSIS 自 2009 年至 2015 年 UNFCCC 締約國會議的高級別會議、立場 聲明、以及各學者、研究單位針對聯盟談判代表的訪問內容及談判會議紀錄，
歸納出其所強調的核心訴求。
AOSIS 於 2008 年委託波茲坦氣候影響研究所 (Potsdam Institute for Climate Impact Research, PIK) 提出針對升溫幅度 2°C 的影響報告。結果指出 2°C 的控 溫目標將至小島嶼國家於相當大的風險中，必須以更嚴格的標準才能確保脆弱 島國的生存權利112，故聯盟自 2008 年波茲南會議 COP14 起堅持全球升溫幅度 必須以 1.5°C 為目標，並控制在 1.5°C 以內。為了強調身處氣候變遷影響前線 的困難與永續發展的需求，聯盟成員與迦納、尼泊爾、越南等支持 1.5°C 相關 控溫目標的國家於哥本哈根會議 (COP15) 前共同組成氣候變遷脆弱國家論壇 (Climate Vulnerable Forum)。由馬爾地夫擔任首任主席國，呼籲已開發國家正視 歷史責任，並以綠色經濟、碳中和為目標，採取積極的作為。113
111Climate Action Tracker, “Temperatures”, 10 December 2019, https://climateactiontracker.org/global/temperatures/,(6 April 2020).
112 CICERO Center for International Climate Research, “Understanding One Point Five The story of 1.5°C,” September 2018, https://cicero.oslo.no/en/understanding-one-point-five/the-story-of-15, (7 April 2020).
113 Climate Vulnerable Forum, “Declaration of the Climate Vulnerable Forum,” (Malé, Maldives, 2009), https://daraint.org/wp-content/uploads/2010/12/Declaration-of-the-CVF-FINAL2.pdf,(10 April, 2020).
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2009 年由格瑞那達所代表聯盟，在 SBSTA 會議中與 LDCs 代表賴索托共 同強調 1.5°C 控溫目標114，並在 AWG-KP 三月底所舉行的第七屆會議中指出 2007 年 IPCC AR4 中充分說明氣候變遷的影響與速度遠超出原本的預期，舊有 的科學研究低估了不採取作為的代價，各國需要與時俱進，隨時調整控溫目 標。115更在聯合國氣候峰會 (UN Climate Change Summit)前召開小島嶼國家聯 盟氣候高峰會 (AOSIS Summit on Climate Change) 提出小島嶼國家聯盟氣候宣 言 (Alliance of Small Island States (AOSIS) Declaration on Climate Change 2009)116 強調身為深受氣候變遷影響的群體，AOSIS 要求各國應遵守預防原則 (the precautionary principle) ，對日益嚴重的氣候變遷問題採取應對措施，包含穩定 大氣中溫室氣體濃度低於 350ppm.，全球升溫幅度低於工業化前水平 1.5°C，溫 室氣體排放量於 2015 年達到高峰，並於 2050 年減少工業化前水平 85%的溫室 氣體總排放量。除了聯盟成員自身積極減緩外，還需排放大國積極參與能源轉 型才可能達成溫室氣體濃度控制低於 350ppm.及升溫幅度 1. 5°C 的目標。而在 多數會員國的支持與IPCC AR4 的科學佐證下，哥本哈根協議 (Copenhagen Accord) 以 2°C 目標定為重要政策指標，並預期在後續具法律條文中能有實質 約束力。117
2010 及 2011 年間聯盟強調以國際間現有的減排承諾與實際執行狀況，僅 能達成 1-7%的減量目標，以及減少全球溫室氣體排放量對縮短現階段與實踐 1.5°C 控溫目標的重要關聯。並在附屬科技諮詢機構 SBSTA 中要求以現有科學 知識判定 1. 5°C 控溫目標是否較為合宜，並計算實施 1. 5°C 控溫目標的所需費
114 IISD, “Summary of the Fifth Session of the Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action and the Seventh Session of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol: 20 March -8 April, 2009,” Earth Negotiations Bulletin (ENB), 10 April 2009, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12407e.pdf, (8 April 2020).
115 Ibid.
116 Alliance of Small Island States, “Alliance of Small Island States (AOSIS) Declaration on Climate Change 2009” (New York, 2009),
https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/1566AOSISSummitDeclarationSept21FIN AL.pdf, (30 March, 2020).
117 Inés Águeda Corneloup and Arthur Mol, “Small Island Developing States and International Climate Change Negotiations: The Power of Moral ‘leadership,’” 286.
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用和若無法達成，全球將額外支付的代價。118然而在沙烏地阿拉伯、阿曼、科 威特、與卡達等產油國家反對下，2010 坎昆協議 (Cancun Agreements) 最終維 持哥本哈根協議的 2°C 目標，但增加在 2015 年回顧時，應以涵蓋 1. 5°C 控溫 目標的最新科學資訊來適時調整此長期全球目標 (Long-Term Global Goal, LTGG)。119120
2011 在面對美國等已開發國家對聯盟 1.5°C 訴求所產生的質疑，認為以極 端的數據設立過嚴的目標並不符合集體最大利益時，聯盟則回應現有海平面上 升相關研究已顯示出預警原則與提升企圖心的重要性。121 在德班會議激烈討論 京都議定書第二承諾期的安排後，最終通過設立 ADP，以兩個工作流
(Workstreams)自 2012 年開始制定適用於所有締約國並具法律效力的 2015 新協 定，發展 2020 年前達成 2°C 目標所需行動，以及需透過整合 2014 年將發表的 IPCC AR5 及其他附屬科學諮詢機構的資訊提升控溫行動的企圖心。122
2012 年 ADP 首次會議開幕時 UNEP 表示現有國家承諾仍遠不及 2°C 控溫 目標，可能達成的途徑包含全球排放量須在 2020 年前達到高峰；若要達成 1.5°C 目標則需在 2020 達到峰值後透過長期且更顯著的減緩策略，包含提升能 源效率及制定低排放量混合型能源供給等方式。諾魯代表聯盟在 ADP 圓桌會議 (Roundtable on ADP workstream 2) 中強調強化各國地方性行動以實踐已開發國 家的承諾與非附件一的國家適當減緩行動(Nationally Appropriate Mitigation Actions, NAMAs)。在 12 月的杜哈會議(COP18)中，締約國代表針對 ADP 審查 回顧 (Review)上達成協議，建立結構性專家對話 (Structured Expert Dialogue,
118 IISD, “Summary of the Bonn Climate Talks: 2-6 August 2010,” Earth Negotiations Bulletin (ENB), 9 August 2010, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12478e.pdf, (9 April 2020).
119 UNFCCC, “Report of the Conference of the Parties on its sixteenth session, held in Cancun from 29 November to 10 December 2010”, FCCC/CP/2010/7/Add.1 (15 March 2011),
https://unfccc.int/resource/docs/2010/cop16/eng/07a01.pdf, (12 April 2020).
120 IISD, “Summary of the Bonn climate talks: 2-6 August 2010.”
121 IISD, “Summary of the Bangkok Climate Talks: 3-8 April 2011,” Earth Negotiations Bulletin (ENB), 11 April 2011, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12499e.pdf, (24 April 2020).
122 IISD, “Summary of the Durban climate change conference: 28 November -11 December 2011,”
Earth Negotiations Bulletin (ENB),13 December 2011,
https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12534e.pdf, (13 April 2020).
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SED)協助 SBSTA 與大會附屬執行機構 (Subsidiary Body for Implementation, SBI) 的審查工作。123
下圖為 COP20 SBI 會議整理的 SED 2013-2015 資訊整理階段圖，說明為綜 合審查為設立有效且具正當性的應對氣候變遷長期目標，SED 2013-2015 審查 報告將為定期評估長期全球目標適當性、以此目標的整體進展、及公約各項承 諾的實踐情形等確保審查回顧的科學整體性建立範本。其工作進程從 COP18 杜 哈會議起著手來自各國自主提供、IPCC、聯合國與其他國際組織的科學報告、
來自區域與次區域性的相關影響科學資訊的蒐集與彙編，到 2013 年前以現有資 訊展開技術性評估、觀察氣候變遷影響、整體性評估各締約國已採取的步驟效 果、考慮強化長期全球目標為 1.5°C 的可能性。最終在 COP19 華沙會議前制定 整體性審查報告，包含制定適切長期全球目標與為達成此目標的整體步驟。
圖 3-1 SED 2013-2015 資訊整理階段圖
資料來源: UNFCCC, “National information available for consideration by the structured expert dialogue,” FCCC/SB/2014/INF.3 (29 September 2014), 13,
http://unfccc.int/resource/docs/2014/sb/eng/inf03.pdf, (29 April 2020)
123 IISD, “Summary of the Doha climate change conference: 26 November -8 December 2012,” Earth Negotiations Bulletin (ENB),11 December 2012, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12567e.pdf, (15 April 2020).
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2013 年 ADP 2-1 會議中，諾魯代表聯盟強調基於氣候變遷的急迫影響，
ADP 的第二工作流 (Workstream 2)所針對提升減量目標、企圖心與實踐方法的 決策應立即執行。124聯盟也在結構性專家對話會議中提出以 1.5°C 控溫目標為 前提下，應該優先著手不同升溫幅度的影響與風險評估，大氣中不同二氧化碳 濃度的影響與風險評估，與自然生態與人類系統內不可逆變化的風險。125
由於各國對於 ADP 會議討論的擴大企圖心、 審查回顧機制、各議題資金 來源等議題尚無共識，談判進度停滯不前。在 2014 年 IPCC 發表 AR5 的決策 者摘要 (Summary for Policymakers, SPM)126 時，針對全球升溫幅度可能帶來的 影響圖的呈現方式，各國已有相當的歧見。沙烏地阿拉伯、中國與英國等認為 僅須說明 4°C 以上的極端狀況，以適用於各國的多樣環境條件，且不需要在圖 表中有任何溫度標示線，以維持 IPCC 的科學中立性；比利時、德國、聖露西 亞、菲律賓等國則認為應詳細說明各情況下的風險，包含升溫幅度 1.5-2°C 之 間的模型，並且在圖表中標示 1.5°C 以作為後續 2015 新制度的參考資料。127對 此膠著的情況，諾魯在 ADP 會議中代表聯盟強調若再不採取行動將會錯失扭轉 局面的機會，面對不成比例的氣候風險，小島嶼國家需要各國立即評估達成 1.5°C 控溫目標的可能性並制定出檢視國家貢獻的機制。並且要求 SED 會議中 專家必須就 1.5°C 與 2°C 之間的氣候變遷影響差異做詳細說明。128
124 IISD, “Summary of the Bonn climate change conference: 29 April -3 May 2013”, Earth Negotiations Bulletin (ENB), 6 May 2013, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12568e.pdf, (15 April 2020).
125 IISD, “Bonn climate change conference: Wednesday, 5 June 2013”, 6 June 2013, https://enb.iisd.org/vol12/enb12572e.html, 15 April 2020.
126 IPCC, Climate Change 2014: synthesis report. Summary for Policymakers, (Geneva, IPCC, 2014), 1-32.
126 Tompkins et al., ed., Surviving Climate Change in Small Islands. A Guidebook, (Norwich: Tyndall Centre for Climate Change Research, School of Environmental Sciences, 2005). 41-95.
127 IISD, “Summary of the 10 session of working group II of the Intergovernmental panel on climate change (IPCC) and thirty-eight session of the IPCC: 25-29 March 2014”, Earth Negotiations Bulletin (ENB),1 April 2014, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12596e.pdf, (16 April 2020).
128 IISD, “Summary of the Bonn climate change conference: 4-15 June 2014”, Earth Negotiations Bulletin (ENB),18 June 2014, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12598e.pdf, (16 April 2020).
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2015 年則由馬爾地夫代表，重申結構性專家對話 2013 年至 2015 年審查報 告 (2013-2015 Review)129提出目前全球升溫幅度為 0.85°C，現有政策所能達成 的控溫幅度與 2°C 控溫目標差距甚遠。並且 2°C 控溫目標只能稱為是所有地區 的所能承受的平均最大限度，屆時脆弱性較高的地區將會面臨極大的風險。故 在最新具有法律效力的條約中，應重視小島嶼國家的特殊地位與需求，並將具 企圖心的 1.5°C 控溫目標定為長期全球目標。130 並積極提出減緩相關草案，包 含要求達到溫室氣體排放高峰值的時間越快越好、2050 年前需較 2010 年的溫 室氣體排放量降低 70-95%、要求在 2060-2080 年達到溫室氣體淨零排放(Net zero emission) 並邀請邀請 IPCC 在 2018 年發表針對較工業化前全球升溫幅度 1.5°C 的氣候變遷影響及相關全球溫室氣體減緩途徑做特別報告。131 2015 年初 期的 ADP 會議中，為了使新協定能有效拉近現階段與 2°C 控溫目標的距離，日 內瓦談判本文 (Geneva negotiating text ,GNT)132中包含了各式促進減緩的手段，
如 REDD+、LULUCF、排放交易市場機制 (Emission trading market
mechanisms)及改良 CMD (CDM+)等。各國意見相去甚遠，該文本篇幅無可避免 地冗長。133在全球控溫目標議題中分為三個主題，包含控溫目標資訊來源與實 踐方式，減排總量量化目標，控溫目標相關規定撰寫。為了精簡與加快談判本 文共識的形成，會議採取分拆式小組的模式將各議題分組談判，再透過開放式
mechanisms)及改良 CMD (CDM+)等。各國意見相去甚遠，該文本篇幅無可避免 地冗長。133在全球控溫目標議題中分為三個主題，包含控溫目標資訊來源與實 踐方式，減排總量量化目標，控溫目標相關規定撰寫。為了精簡與加快談判本 文共識的形成，會議採取分拆式小組的模式將各議題分組談判，再透過開放式