第三章、 巴黎協定下的談判策略分析: 1.5°C 控溫目標
第二節、 策略分析與困難
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第二節、 策略分析與困難
學者 Zartman 和 Rubin 指出談判的成功與策略的選擇有一定的影響，而低 度權力的國家可以透過四個相互影響的策略方式，借用較大的權力作為談判的 籌碼。137 學者 Carola Betzold 在 2010 年將借用權力理論四個策略方式應用在 AOSIS 1990 年至 1997 年 UNFCCC 會議中的談判過程上，分別為情境脈絡的策 略，目標的策略，第三方團體的策略，及程序的策略。138 AOSIS 的談判策略 在各議題中多有重疊，無法明確將某一成就歸功於單一策略，但仍可大致歸類 於上述 4 種。以下筆者將整理 2011 年至 2015 年間，以 4 種策略分析 AOSIS 所 採取的談判策略與所面對的困難。
一、
情境脈絡的策略
小島嶼國家以其所受到不符比例的氣候變遷衝擊呼應公約汙染者付費原則 與公平原則，對具有話語權且要求協定決策應具正當性的締約國施以道德壓 力，要求正視小島國的特別地位與需求。在其立場說明書中，AOSIS 就多次表 達其自身無論落實多少努力對全球暖化都無濟於事的無辜受害者角色與要求已 開發國家提升企圖心制定更完整的減緩目標。139 尤其馬紹爾群島時任外長 Tony A. de Brum 在華沙會議 COP19 的高階會議 (High level segment)中表示:
More than twenty years ago, I first came to the United Nations to fight for my country’s independence. This tiny black placard [holds up ‘MARSHALL ISLANDS’ sign] always reminds me of that fight.
But the gathering climate storm risks committing this placard to the dustbin of history. Even after having endured the horror of some 67 different nuclear tests in the middle of last century, the threat posed by climate change now threatens to wipe us out entirely. … As the poorest
137 I. William Zartman and Jeffrey Z. Rubin, “Symmetry and Asymmetry in Negotiation,” 271–293.
138 Carola Betzold, “‘Borrowing’ Power to Influence International Negotiations: AOSIS in the Climate Change Regime, 1990-1997.(Report),” 136-137.
139 Kieren Keke, “Statement delivered by Nauru on behalf of the The Alliance of Small Island States (AOSIS) Opening of the High Level Segment COP-18/CMP-8 Doha, Qatar- 4 December 2012,” (speech, UNFCCC COP18/ CMP8, Qatar, 4 December 2012).
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and most vulnerable increasingly endure the damage of a warming world, tired excuses are no longer acceptable. Waiting until 2015 or 2020 to upscale our ambition is irresponsible, and gambles with our future and that of the planet.
140以非本國的核彈測試與他國所造成的氣候變遷海平面上升等的影響，Tony A. de Brum 強調小島嶼國家的貧窮與高度脆弱性，無辜的受害者角色無法接受任何拖 延，必須立刻採取行動。模里西斯的代表也提出菲律賓 2013 年海燕颱風 (Typhoon Haiyan)的摧殘已經展現發展中國家應對氣候災害影響的脆弱性。
Mr President, Sir, As a developing Country, We cannot remain insensible and indifferent to the Victims of Cyclone HAIYAN, which has once more shown our vulnerability to climatic disasters. … Mr.
President, the latest UNEP Gap Emission Report is clear. If we are to save the world from the impending climate crisis, the commitments by developed countries party must be scaled up to deliver emission reductions consistent with science and historical responsibility. This is a must and not an option. A real demonstration of leadership from developed countries and solidarity with the most vulnerable states are more than ever required at this critical juncture.
141模里西斯代表認為基於已開發國家的歷史責任與道德義務，已開發國家在減緩 氣候危機與執行減緩行動中有不可或缺展現其領導能力的領頭角色。代表 AOSIS 的諾魯在 2013 年 ADP 2-1 會議中表示新的法律協定應在科學協助下，
以 CBDR-RC 及公平原則為前提，顧及小島嶼發展中國家的特殊情況下，適用
140 Tony A. de Brum, “Marshall Islands’ Opening Statement for High Level Segment of the 19th Conference of Parties to the UNFCCC”, (speech, UNFCCC COP19, Warsaw, 21 November 2013), https://unfccc.int/files/meetings/warsaw_nov_2013/statements/application/pdf/cop19_hls_marshall _islands.pdf, (25 April 2020).
141 Phosun Kallee, “Statement by the Head of the Republic of Mauritius at the High Level Segment of the UNFCCC COP19/CMP9 Warsaw, Poland, 21 November 2013,” (speech, UNFCCC COP19, Warsaw, 21 November 2013),
https://unfccc.int/files/meetings/warsaw_nov_2013/statements/application/pdf/cop19_hls_mauritiu s.pdf, (27 April 2020).
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性的企圖心缺口 (Catastrophic ambition gap)」表示遺憾，但肯定當次 SED 會議 的進展有利增加推動全球 1.5°C 目標的可能性，呼籲國際間的專家領袖共同參 與聯盟在 ADP 中 2020 前提升減緩企圖心 (Enhancing pre-2020 mitigation ambition)的科技轉移與資金機制的加強推動計畫，以實踐 1.5°C 控溫目標。143 聯盟要求必須以具法律約束力的條約使已開發國家承擔歷史責任，並長期要求 議定書的附件一國家應針對減排量做出更有企圖心的承諾以達到控溫目標144， 如在 2014 年 6 月議定書高階部長級圓桌會議 (High-level ministerial roundtable under the Kyoto Protocol) 中，代表聯盟的格瑞那達與馬紹爾群島針對提升企圖 心議題表示對於已開發國家未能依照自身能力設立減緩承諾，目標設定相當保142 IISD, “Summary of the Bonn climate change conference: 29 April -3 May 2013”, 8.
143 IISD, “Summary of the Cancun climate change conference: 29 November-11 December 2010”, Earth Negotiations Bulletin (ENB), 13 December 2010,
https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12498e.pdf, (25 April 2020).
144 IISD, “Summary of the Warsaw climate change conference: 11-23 November 2013,” Earth Negotiations Bulletin (ENB), 26 November 2013, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12594e.pdf, (24 April 2020).
145 IISD, “Summary of the Bonn climate change conference: 4-15 June 2014”, Earth Negotiations Bulletin (ENB),18 June 2014, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12598e.pdf, (24 April 2020).
146 Ibid., 20.
147 IISD, “Summary of the Warsaw climate change conference: 11-23 November 2013,” 10-11.
148 IISD, “Summary of the Bonn climate change conference: 4-15 June 2014,” 25-26.
149 UNFCCC, “Adoption of the Paris Agreement,” FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1 (12 December 2015),
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略的結果與聯盟訴求仍有差距，進展較不顯著。
二、
目標的策略
為了推動 1.5°C 控溫目標在談判場域中的能見度，小島嶼國家致力於聯盟內 部整合資源，並且基於相同的目標，聯盟也與其他聯盟合作。學者 Ourbak 和 Magnan 指出 AOSIS 提出 1.5°C 目標後，受到其他同屬氣候脆弱的國家支持，
合作倡議包含 1.5°C 目標相關的減緩訴求，如非洲集團，LDCs，及其他亞洲國 家等。150 為了加強全球氣候治理的南南合作，2009 年成立並由馬爾地夫擔任 首任主席的氣候變遷脆弱國家論壇整合了各洲的脆弱國家，包含孟加拉、巴貝 多、迦納、越南等。並在論壇宣言中提出:
Desirous of building upon the commitment of leaders at the recent United Nations High-Level Summit on Climate Change in New York in addressing the needs of those countries most vulnerable to the impacts of climate change as well as other political commitments, including the AOSIS Declaration and the African Common Position;
151表達氣候脆弱國家共同對已開發國家的減緩目標與控溫幅度為 1.5°C 的期望，
將以 AOSIS 所提氣候宣言中的高標準作為標的。然而有鑑於脆弱國家多在發展 上有較大的需求，容易受其他誘因影響立場，較難以保證對此一議題的穩定支 持。如在 2009 年哥本哈根會議中，代表非洲集團的衣索比亞首相 Meles Zenawi 與法國總統 Sarkozy 達成共識，以 1.5°C 控溫目標換取對非洲國家的資金協助。
學者 Saleemul Huq, Achala Chandani 和 Simon Anderson 認為此舉分裂了 LDCs 中部分非洲國家的立場，最終會議僅剩 AOSIS 堅持 1.5°C 目標。152
https://undocs.org/FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1.
150 Timothee Ourbak, and Alexandre K. Magnan, “The Paris Agreement and Climate Change Negotiations: Small Islands, Big players.(Editorial)(Report),” 2203.
151 Climate Vulnerable Forum, “Declaration of the Climate Vulnerable Forum,” 1-2.
152 International Institute for Environment and Development (IIED), “COP15 – Review and analysis”, 21 January 2010, https://www.iied.org/cop-15-review-analysis, (20 May 2020).
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2012 年 ADP-1 會議起，AOSIS 每年採用國際能源署(International Energy Agency, IEA)的年度報告，如「世界能源展望 (World Energy Outlook)」等的資 料強調不作為的經濟成本。154 如在 2013 年 ADP2-2 會議中諾魯引用 IEA 該年 度的 Redrawing the Energy-Climate Map 報告，表示自 2013 年起，每延遲 1 美 金的減緩行動投資，將使 2020 年後須平均投入 5 美金以補償延遲所增加的排放153 Carola Betzold, “‘Borrowing’ Power to Influence International Negotiations: AOSIS in the Climate Change Regime, 1990-1997.(Report),” 139-140.
154 Alliance of Small Island States, “Ad-hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action:Submission by the Alliance of Small Island States (AOSIS),” Submission to the ADP1-2, Workstream 1 and 2, Doha, 14 November 2012,
https://unfccc.int/files/documentation/submissions_from_parties/adp/application/pdf/adp_aosis_wo rkstream1and2_14112012.pdf, (8 January 2021).
155 Alliance of Small Island States, “Implementation of all of the elements of decision 1/CP.17, (b) Matters related to paragraphs 7 and 8 (ADP): submission by the Alliance of Small Island States (AOSIS),” Submission to the ADP, Workstream 2, Bonn, 1 September 2013,
https://unfccc.int/files/documentation/submissions_from_parties/adp/application/pdf/adp_aosis_wo rkstream_2_20130911.pdf, (8 January 2021).
156 IISD, “Summary of the Bonn climate change conference: 3-14 June 2013,” Earth Negotiations Bulletin (ENB),17 June 2013, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12580e.pdf, (24 April 2020), 14.
157 UNFCCC, “The third meeting of the structured expert dialogue on the 2013-2015 review (SED3),”
(Bonn: UNFCCC, 2014), https://unfccc.int/files/science/workstreams/the_2013-2015_review/application/pdf/sed3_summary_report.pdf, (30 April 2020).
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要由小島嶼國家與歐盟所推動組成的高企圖心聯盟 (High Ambition Coalition, HAC)在巴黎會議中扮演重要的角色。160主要 4 項訴求包含在 2015 年設立具法 關係，學者 Michael Schneider 認為高企圖心聯盟有助於已開發與開發中國家的 合作。除了結構性的經濟影響力外，在針對特定議題時，部分發展中國家，如 巴西，也因其溫室氣體排放量而在解決方案中具有話語權。並且指出各國部長 透過多次部長級會議所建立的私交，對成立與維持高企圖心聯盟至關重要。163158 Ibid., 5-6.
159 Petra Tschakert, “1.5°C or 2°C: a conduit’s view from the science-policy interface at COP20 in Lima, Peru,” Climate Chang Responses 2, no. 3 (March 2015): 7-8, https://doi.org/10.1186/s40665-015-0010-z, (30 April 2020).
160 Lisa Benjamin and Adelle Thomas, “1.5°C To Stay Alive?: AOSIS and the Long Term Temperature Goal in the Paris Agreement,” SSRN 3392503, (January 2016),
https://www.researchgate.net/publication/317972517_15C_To_Stay_Alive_AOSIS_and_the_Long_Ter m_Temperature_Goal_in_the_Paris_Agreement, (28 April 2020).
161 Karl Mathiesen and Fiona Harvey, “Climate coalition breaks cover in Paris to push for binding and ambitious deal,” The Guardian on the Web, 8 December 2015,
https://www.theguardian.com/environment/2015/dec/08/coalition-paris-push-for-binding-ambitious-climate-change-deal, (28 April 2020).
162 Ibid.
163 Michael J. Schneider, An Assessment of the Past Performance and the Future Role of the High Ambition Coalition (Venice: International Center for Climate Governance, 2017), 3-4.
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從與具相通脆弱度的發展中國家合作，到以經濟效益吸引已開發國家的策 略，AOSIS 的目標策略希望以不同的出發點、共同的目標吸引更多國家支持 1.5°C 控溫目標。有鑑於前節所述，美國在 2011 年 AWG-KP 的會前問題研討會 中質疑 1.5°C 控溫目標不符合多數國家利益164，沒有必要擴大約束範圍，學者 Benjamin 和 Thomas 認為在美國與歐盟為首的已開發國家參與下，有更多國家 接受此目標，顯示出高企圖心聯盟在新協定協商後期推動 1.5°C 控溫目標納入 巴黎協定內文有相當的影響力165，及 AOSIS 以此策略將 1.5°C 控溫目標納入談 判場域中。
三、 第三方團體的策略
除了氣候變遷相關資訊權威來源 IPCC、IEA 外，AOSIS 透過 NGOs 及智庫 取得最新的有利科學資訊與法律諮詢，使聯盟得以在談判場域中提出具說服力 且可行的草案。學者 Ourbak 和 Magnan 認為在巴黎會議前的 SED 會議及 2014 年 IPCC 諮詢會議中，AOSIS 積極推動將 1.5°C 控溫目標納入會議報告與 AR5 中。166 除上節所述 2014 年 IPCC 會議中，對於全球升溫幅度可能帶來的影響 圖的呈現方式爭議外，該會議的大幅升溫所可能帶來的廣泛性嚴重影響 (Larger magnitudes of warming increase the likelihood of severe, pervasive and challenging impacts)議題中，聖露西亞與德國、比利時、盧森堡等歐盟國家指出報告中以 4°C 作為升溫幅度的關鍵門檻將會給人 4°C 以下都是尚可控制管理的誤導，要 求個別說明各升溫幅度的影響，而非僅說明單一的 4°C。然而沙烏地阿拉伯、
中國、英國等國家持反對意見，認為說明極值即可。最終在不更動原有的 4°C 門檻上，將特定升溫幅度至 1-2°C 時就有所影響的風險新增入內文中。167 在制
164 IISD, “Summary of the Bangkok Climate Talks: 3-8 April 2011,” 3.
165 Lisa Benjamin and Adelle Thomas, “1.5°C To Stay Alive?: AOSIS and the Long Term Temperature Goal in the Paris Agreement.”
166 UNFCCC,“Final report of the structured expert dialogue on the 2013−2015 review,”
FCCC/SB/2015/INF.1, (4 May 2015),
https://unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/2015/sb/eng/inf01.pdf, (11 January 2021).
167 IISD, “Summary of the 10th session of the working group II of the International Panel on Climate Change (IPCC) and 38th session of the IPCC: 25-29 March 2014.”
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2013-2015 審查報告時，AOSIS 積極推動將 1.5°C 納入報告中，並強調即便目標 為 1.5°C，仍會對聯盟會員國的生存權利產生威脅。168 合作，包含 FIELD、AVAAZ、350.Org173等。174學者 Manuel Adolphsen 指出從 2009 哥本哈根會議開始，許多 NGO 團體以小島嶼國家在氣候變遷上的脆弱性 作為焦點，強調國際社會的道德壓力，推行 1.5°C 控溫目標。為爭取談判場域 中的曝光度，NGO 團體積極與 AOSIS 合作，在 COP 會議時進行多樣的線上與168 Marlene Moses, “AOSIS Opening for 20th Conference of Parties to the UNFCCC,” (speech, UNFCCC SB41, Lima, December 2014).
169 Thoriq Ibrahim, “AOSIS Opening Statement for 21st Conference of Parties to the UNFCCC,”
(speech, UNFCCC COP21, Paris, 30 November 2015).
170 Karl Mathiesen and Fiona Harvey, “Climate coalition breaks cover in Paris to push for binding and ambitious deal.”
171 IISD, “Summary of the Bonn climate change conference: 1-11 June 2015”, Earth Negotiations Bulletin (ENB), 14 June 2015, https://enb.iisd.org/download/pdf/enb12638e.pdf, (4 May 2020).
172 IISD, “Summary of the Paris climate change conference: 29 November-13 December 2015.”
173 350.Org, “AOSIS Support Forward on Climate Rally for Climate Action”, 30 January 2013, https://350.org/aosis-support-forward-climate-rally-climate-action/ (8 May 2020).
174 Lauren E. Eastwood, Negotiating the Environment Civil Society, Globalisation and the UN (New York and Oxon: Routledge, 2019), 58-80.
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現場倡議活動，增加雙邊的曝光度。175 學者 George Carter 指出在談判場域 中，AOSIS 自 2009 年開始與由多國律師、國際關係專家、前外交官所組成的 顧問公司—獨立外交組織 (Independent Diplomat) 合作。此單位透過提供針對 後 2012 氣候建制的科技、外交、與法律上的建議，協助 AOSIS 擬定其後京都 到 2015 氣候建制的策略安排。176 有鑑於獨立外交組織致力協助 AOSIS 以善用
現場倡議活動，增加雙邊的曝光度。175 學者 George Carter 指出在談判場域 中，AOSIS 自 2009 年開始與由多國律師、國際關係專家、前外交官所組成的 顧問公司—獨立外交組織 (Independent Diplomat) 合作。此單位透過提供針對 後 2012 氣候建制的科技、外交、與法律上的建議，協助 AOSIS 擬定其後京都 到 2015 氣候建制的策略安排。176 有鑑於獨立外交組織致力協助 AOSIS 以善用