少子化對學校教育的影響

人口出生率下降在人口結構上產生一定影響，對當前的社會現象造成部分衝 擊，少子化問題將一一浮現檯面，而學校教育方面更是需要事先做好因應策略，使 少子化帶來衝擊降至最低，本節將依相關文獻資料探討臺灣少子化對學校教育體 制相關的影響。

壹、少子化對學校教育的影響

人口結構的改變，人口出生數大幅地降低，少子化趨勢已衝擊到教育體系的生 態，近年來生員銳減，在幼稚園、國小階段首當其衝，如小班小校的數量增加、偏 遠地區學校的裁併、師資超額與過剩等（陳凱群，2011）。漸漸地相關問題也將會 往上蔓延到國中階段，甚至是高中職，高等教育亦面臨招生不足窘境。少子化的問 題像推「骨牌」一樣，前一張影響後一張，也像會「海嘯」一波接著一波，由近而 遠地影響著整個教育體系，值得我們及早面對與因應（王金國，2012）。如果因應 不及，中小學的減班與裁併校，勢必無可避免，預測會有一批教師被迫離職，而形 成社會問題（蔡銘津，2011）。故依據少子化的相關資料，探討對學校教育所影響 的層面，這股少子化洪流頗有「山雨欲來風滿樓」的態勢。茲歸納影響如下：學生 人數減少、學校減班與併校、師資供需失調、教育資源浪費及虛擲、城鄉差異日益 擴大、不利於學生群性學習等（宋秋儀，2011；林海清，2012；徐明珠，2006；陳 怡婷，2005；蔡銘津，2012）。

一、 學生人數減少

少子化最直接面對的問題就是學生人數短缺，各級學校難以維持現有規模，因 人數的驟減，讓許多偏遠地區小校開始走入減班、併校或廢校的命運（蔡銘津，

2012）。依據內政部戶政司人口統計資料（2015）如下圖 2-8，顯示出臺灣地區在人 口轉型之後，總生育率一直下降並且低於替代水準 2.1。

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圖 2-8 總生育率及嬰兒出生登記數

資料來源：內政部戶政司人口統計資料（2015）

臺 灣 1976 年 的 出 生 數 約 為 42.5 萬 人，同 時 該 年 也 是 龍 年，之 後 家 庭 計 畫 的 成 功 推 廣，新 生 兒 人 數 開 始 遞 減，在 1991 年 後 大 致 維 持 在 1.7 左 右 ， 1998 年 因 適 逢 虎 年 及 孤 鸞 年 的 緣 故 ， 總 生 育 率 更 是 降 至 1.47，

2000 年 因 龍 年 及 千 禧 年 之 故 ， 總 生 育 率 稍 微 回 升 至 1.68 ， 自 此 之 後 逐 年 呈 下 滑 趨 勢，2010 年 再 度 逢 虎 年 總 生 育 率 來 到 最 低 點 0.895，臺 灣 新 生 兒 總 數 僅 剩 約 16.7 萬 人 ， 成 為 全 球 生 育 率 最 低 的 國 家 ， 人 口 結 構 的 警 訊 已 讓 內 政 部 體 認 到 問 題 的 嚴 重 性 。 蔡 銘 津 （ 2012） 指 出 1998 年 出 生 的 人 口 數 快 速 滑 落，之 後 這 些 兒 童 已 在 2004 年 造 成 不 少 國 小 裁 併 或 廢 校， 2010 年 造 成 國 中 大 減 班， 2013 年 將 延 至 高 中，2016 年 將 會 輪 到 大 學 ， 各 級 學 校 皆 會 面 臨 學 生 數 短 缺 的 危 機 。

本 研 究 以 國 中 為 主 要 探 討 ， 據 教 育 部 統 計 處 （ 2015a） 的 資 料 ， 如 圖 2-9 指 出 歷 年 來 國 中 新 生 與 畢 業 生 數 的 變 化，且 推 估 未 來 16 年（ 104

～ 119 學 年 度 ） 學 生 人 數 結 果 。

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圖 2-9 91~119 學年國中新生、畢業生數 資料來源：教育部統計處（2015a）

藉由長期數據觀察我國之出生人口，如逢龍年出生人口數會有正向變動；反之，

逢虎年出生人口數會驟降。103 學年國中新生數 24 萬 3 千人，較 102 學年減少 3 萬 2 千人；全體在校學生總數 80 萬 3 千人，減 2 萬 9 千人。推計 104 學年後至 111 學年國中新生將大幅減少 5 萬 4 千人，平均年減 8 千人；全體在校學生總數大幅 減少趨勢亦將延續至 112 學年，8 年間累計減少 19 萬 6 千人，平均年減逾 2 萬 4 千人。預測至 119 學年新生入學數減為 19 萬 5,456 人，全體在校學生總數減為 59 萬 5,701 人，103 學年至 119 學年國中畢業生數將由 28 萬 3,195 人降至 20 萬 140 人。因少子化的衝擊造成學校招生不足的窘境，促使多數學校減班、併校或廢校，

也影響到師資的供需失調，及教育資源未能充分有效運用。

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二、 學校減班與併校

幼年人口數減少，最直接問題就是招生不足，被減班只是第一步，接下來是併 校或以分校方式處裡，最後不得已是採取廢校手段。因此林海清（2012）指出自 2010 年受少子化衝擊，國中小新生驟減近五萬人，教育部統計全國已有 104 所學 校廢校，至少有 28 所學校閒置，迷你小校為求自保，無不使出渾身解數發展自有 特色進行轉型。

就經濟效益考量而言，教育是有必要衡量的經濟規模，學校經整併後，教育經 費可以節省支出（林海清，2012）。裁併小校的目的無異是要節省教育經費，讓教 育經費發揮績效。教育部的作法是將人數不到標準的小學校合併到比較大的學校 或將幾所小學校合併起來變成一所學校，旨在節省教育經費的開支與讓學生得到 更好的教育環境與教育品質，將節省下來的教育經費與資源平均分配到其他學校

（劉世閔，2012）。林孟儀（2006）指出，每裁併一所學校，其中所節省的人事費 用就約可以省下 600 萬至 1000 萬元。其學校發展最適合的經營規模大小，在吳政 達（2006）的研究中指出，國民中學人數在 300 人以下、班級數在 12 班以下；國 民小學人數在 100 人以下、班級數在 6 班以下，此經營規模均不符合經濟效益。故 在整體經濟環境不佳之下，加上學生人數遞減，少子化對學校經營的衝擊，使得教 育財政為了縮減開支，進而對小規模學校進行裁併成。

學校是社區的「文化中心」，社區是學校的「資源教室」，學校如被裁併廢校，

教育文化須重新安排、規劃設計，使之地方教育與文化能永續傳承（林進山，2005）。 學校如被裁撤，社區將缺乏可凝聚居民的活動場所，如果一鄉仍保留一校，倖存的 迷你小校不符合經濟成本考量。另外，學校因為班級數減少而減少行政工作人員的 編制，國中小的行政工作幾乎是由教師兼任，當教師在教學課務之外，還須兼任行 政工作，其工作壓力與倦怠感自然增加，這也是教師不願意擔任行政工作原因之一

（潘道仁，2004）。陳啟榮（2006）的研究指出裁併校有三項的負面問題，負面問 題為導致地方社區的凋零、閒置校區成治安死角、降低教職員士氣。因此在整併與 廢校時都需要仔細審慎考慮，「小校整併」政策並非不可被討論及執行，有些學校

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的確有整併的必要，只是政府必須詳加考量做整體性的策劃，並研擬出長久之計的 配套措施，如學生的安置、教師的轉介、閒置校園的再利用、社區文化的傳承等問 題都應妥善規劃，不能為了「整併學校而整併學校」，才是以學生權益為出發點的 教育政策（楊淙富，2012）。

依據教育部統計處（2015c）的資料如下表 2-6，自 95 學年度至 103 學年度以 來，公立國中的班級數有逐年下降的趨勢，總共減少了 267 個班級數。教育部於 98 學年度起實施《國民中學階段精緻國教發展方案》，國中七年級新生自 98 學年度 起以 34 人編班，逐年降低 1 人，至 103 學年度已降至平均每班 30 人以下。若不 是《國民中學階段精緻國教發展方案》的推動，逐年降低每班學生人數，否則減班 的狀況會更為嚴重，造成併校與廢校的情形將更加難以想像，學校人員及師資人數 的需求降低也是理所當然。

表 2-6

國中平均每班學生人數及生師比

學年別 公立國中班級數 平均每班學生人數 生師比 95 學年度 25,264 34.83 15.70 96 學年度 25,775 34.18 15.23 97 學年度 25,970 33.85 15.08 98 學年度 26,154 33.48 14.90 99 學年度 25,957 32.68 14.31 100 學年度 25,471 31.59 13.74 101 學年度 25,281 30.76 13.00 102 學年度 25,415 30.10 12.50 103 學年度 24,997 29.48 12.07 資料來源：教育部統計處（2015c）。

三、 師資供需失調

在學校減班下，教師需求人數將減少，不少教師將面臨超額窘境，教師流動低，

代理代課教師比例高。同時準教師求職無門情況將更為惡化，流浪教師問題更形嚴 重，若師資培育及教育政策不能順應調整，不僅影響教師流動和新陳代謝，更將造 成師資培育資源的浪費（紀金山，2012；徐明珠，2006）。因減班讓教師超額陸續 增多，必須介聘到他校服務，由於在新學校服務年資最淺，其內規是「後進先出」

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的原則，讓晚進到學校的老師，幾年後可能又必須面臨教師超額問題，因此逼得中 小學老師不敢隨意申調，造成教育人力流動性偏低，學校無法注入活力與新血（蔡 銘津，2012）。

若以各縣市政府觀點為考量，為因應少子化不可避免的衝擊，學校很少甄選新 進教師，不聘用正式教師，而是改聘代理教師，補足目前學校對教師的需求，並增 加教師員額的彈性，代理教師的任期通常為一年，聘約有起迄期限，萬一未來學校 減班時，教師編制人數下降，學校可不續聘代理教師，也不會產生師資員額過剩問 題，而造成行政方面處理的困擾，甚至部分學校是採按實際鐘點上課節數來計算的 兼課教師。根據 Huitt（1995）的教學流程模式，教師的教學行為受到教育政策的 影響，而教師的教學行為直接影響到學生的學習成就。如果不穩定的工作使代理教 師無法全心投入教學，加上任課教師經常的異動，學生每隔一段時間，就需重新適 應新老師，對學習方面也會有一定程度的影響，需要被當局重視與解決。

據教育部統計 2011 年全國中小學約有 17,000 名代理代課教師，意即每九位教 師中即有一名是代理代課教師，張瀞文（2011）指出為了因應少子化帶來的減班、

超額，許多縣市已經多年不招正式教師，而以代理代課教師取代。教師員額的管控 是以縣市為單位，多數縣市政府以「代課老師」做為處理超額教師的「解藥」，處 理的原則就是「報多核少」，以管控員額。代課浮濫的現象已經讓教育發生「質變」， 改變了學校的生態，因此帶來五大困境，困境分別為學生學習難永續；學校老師難 有專業成長；行政斷層，影響校務發展；代課老師領最少錢做最多事；師資無法流 動，校園新陳代謝停滯。事實上，聘用代理代課教師，在缺乏長期穩定性的情況下，

超額，許多縣市已經多年不招正式教師，而以代理代課教師取代。教師員額的管控 是以縣市為單位，多數縣市政府以「代課老師」做為處理超額教師的「解藥」，處 理的原則就是「報多核少」，以管控員額。代課浮濫的現象已經讓教育發生「質變」， 改變了學校的生態，因此帶來五大困境，困境分別為學生學習難永續；學校老師難 有專業成長；行政斷層，影響校務發展；代課老師領最少錢做最多事；師資無法流 動，校園新陳代謝停滯。事實上，聘用代理代課教師，在缺乏長期穩定性的情況下，