幼托整合的意義、目的與推動歷程

本節將針對幼托整合的意義、目標與幼托整合的推動歷程說明如下：

一、幼托整合的意義

在照顧與教育孩子的基本理念上，幼兒教育與保育不可分割或「教保 合一」是幼教學界、幼稚園與托兒所工作者的普遍共識及所秉持的專業信 仰，因此幼兒在幼稚園或托兒所的活動內涵或形式，自然存在著幾乎無可 避免的相似性(邱志鵬，2007)。在實質意義上，幼稚園與托兒所皆提供保 育及教育的內容，保育人員在托兒所必須同時進行「教」、「保」兩項工 作，而幼稚園教師在教育幼兒的同時，也需處理幼兒保育的工作，兩者息 息相關，無法截然分離。簡楚瑛、廖鳳瑞、林佩蓉(1996)指出幼兒在保育 的過程中慢慢學習成長，可能會因年齡不同，教育及保育的比例有所不

同，但無法將教育的部分完全從保育中抽離出來。Caldwell(1989)希望為了 能落實教保合一的概念，將教育(education)和保育(care)兩者結合為教保育 (educare) ， 提 倡 把 所 有 的 幼 托 機 構 都 結 合 教 保 合 一 的 服 務 。 而 Katz&Goffin(1990)則是表示幼托分歧只是名稱上的差異，事實上幼兒教育 和保育應該是相輔相成、密不可分的。

綜合上述，我們明白教保合一的重要性，但在過去不同的時代背景 下，設立幼稚園與托兒所各有其不同的目的，早期托兒所強調保育功能，

收托幼兒年齡為0~6歲，為了解決農忙的生活其幼兒照顧的問題；而幼稚 園則是依據「幼稚教育法」之規定，招收4~6歲的幼兒，其屬於教育機構。

但隨著社會型態的改變與社會大眾對於幼兒托育品質的期待，托兒所與幼 稚園除了收托年齡有重疊外(4~6歲)，兩者也漸漸產生功能融合之情形(游美 貴、李文懿，2012)。

幼稚園與托兒所，不論其法源、主管機關、設備標準、師生比例、班 級規模等均不盡相同，兩者體系之教保服務人員亦無法相互流通，且依實 際運作情形而言，幼稚園與托兒所在收托孩子的年齡及其服務的內涵，有 極高的重疊性及相似性。然而，在制度面上，幼稚園與托兒所又分屬於教 育與社會福利兩個行政部門管理，幼稚園依幼稚教育相關法規規範，托兒 所則依照兒童福利相關法規辦理。隨著社會變遷，在「幼稚園托兒所化」

及「托兒所幼稚園化」的發展現況下，兩個主管機關、兩種人員資格與兩 套設施辦法，更凸顯了「相同年齡孩子，在兩種不同機構中，接受不同品 質的教育與照顧」之不合理現象。因此，「幼托整合」乃為因應時代背景 需要與幼教發展趨勢之規劃(教育部「幼托整合規劃結論報告書」，2003a)。

幼稚園與托兒所遵循不同法規，造成了一些困擾，例如：民國86年5 月所發生的腸病毒疫情，因為在托兒所與幼稚園不同的停課標準下，造成 民眾相當大的不便(游美貴、李文懿，2012)。由此可知，幼托整合是有其 必要性、迫切性，而這樣兩個機構分分合合談論了十餘年後，終於在民國

100年完成整合工作，為幼教史上開起嶄新的一頁。

以下為研究者將幼托整合前後，托兒所及幼稚園所依據之法令、主管 機關、設備標準等項目所整理之比較表(教育部，2003a；林佩蓉、陳淑琦，

2007；林錦蓮，2011)：

表 2-1-1

二、幼托整合政策之目標

為了解決上述「相同年齡層幼兒受教品質趨於一致」之情況，並解決 主管機關不同、年齡重疊及立案標準不一等問題，教育部與內政部，經過 多次協調與溝通、廣納各界專業、學者的意見與學理後，規劃「幼托整合」

方案(草案)，並提出「幼托整合四大目標」做為幼托整合方案擬定之預期 效益(教育部，2003b；張翠娥，2012)：

「讓幼兒享有相同的幼托品質；因應現代社會與家庭之托育需 求；確保立案幼稚園托兒所暨合格幼托人員基本合法權益；整合 運用國家資源，整合運用國家資源，健全學前教保機構」

研究者將上述幼托整合四大目標在以下逐一說明：

(一) 讓幼兒享有同等的幼托品質

幼托整合後將幼稚園與托兒所兩者整併，稱為「幼兒園」，解決了幼 兒因為上兩種不同機構而造成的差別待遇問題。另外，整合後「公共托教 體系」的規劃，目的是希望藉著社區化、價格合理化及托教專業自主化，

有效提昇幼兒的托教比例及服務品質。同時，私立機構良莠不齊的品質，

甚至是未立案者，也將交由自由市場機制來運作，淘汰品質差、沒有競爭 力者，如此一來有助於提升幼教機構之教保品質。

(二) 因應現代社會與家庭之托育需求

由於社會貧富懸殊之情形，公立托兒所的數量與收托時間無法完全滿 足雙薪或單薪家庭之需求，許多弱勢家庭兒童由於接送不易或父母上班時 間無法配合，造成品質較高之公立機構多為優勢家庭兒童之福利，以及品 質較低之公立機構乏人問津之情形，也因此造成浪費國家資源之現象產 生。幼托整合後，公共托教體系將結合社區、除了使價格更合理化、更便 利性外，將會大幅度提升弱勢兒童享受良好教保品質服務的機會。如此一

來，公共托教體系可以普及性地發揮以下功用，如：支持弱勢家庭、使得 雙薪父母得以安心就業、增強弱勢幼兒能力、提供相同品質的托教服務予 一般家庭。

(三) 確保立案幼稚園、托兒所暨合格幼托人員之基本合法權益

幼托整合確保立案幼稚園、托兒所暨合格幼托人員的基本權益，這是 幼托整合擬定、研議過程中最大的突破。我國眾多幼教或幼保培訓機構，

每年培育龐大的合格教保人員數量，使得幼教就業市場中，在長期以來一 直處於「供過於求」之現象，而幼托整合政策針對上述問題所提出的解決 之道是，讓「公共托教體系」與「私立托教機構」同時並立，「公共托教 體系」將能容納數量較多的合格專業人員，讓他們發揮專業自主性，至於 私立托教機構面臨少子化、失業人口高及貧富差距大之問題，且有能力負 擔私立高收費的家庭愈來愈少，這些情形將造成私立機構需求減少但成本 增加，面臨被淘汰的命運。而針對這些可能被淘汰的幼兒園，多位學者專 家也提出鼓勵現有績優的私立機構，尤其是托教專業人員自營之社區化園 所能承辦公共化幼兒園，讓他們能轉化成為社區自治幼兒園及其工作人 員，也就是讓這些私立機構得經由一定方式轉型進入「公共托教體系」，

使其薪資、工時、職訓等，得到合理的保障(教育部，2003b；台灣立報，

2012/1/19)。

(四) 整合運用國家資源，健全學前教保機構

幼托整合政策實施以後，原本收托2至6歲幼兒的托兒所，其主管機關 已從內政部轉為教育部管理，而不論幼稚園還是托兒所，全部將統一改名 為「幼兒園」，因此幼托整合政策使得長久以來分屬於不同部門的業務，

包含行政組織與管理制度的調整與變革、相關人員的轉換或權益改變，以 及跨機構的協調與溝通等，都將一併統整與合併。幼托整合之規劃目的在 於使事權統一，不至產生雙頭馬車之亂象，有助提昇行政效能引導各類托 教機構依法規行事。

三、幼托整合的推動歷程

我國幼稚園與托兒所之整合議題，始於民國86年行政院蕭前院長在12 月4日在第2256次院會中提示，並請內政部與教育部兩部審慎研究其統合問 題。以下將幼托整合政策發展之歷程分為建構期、初步討論期、共識形成 期、準備期、磨合期與實施期等六個時期，研究者分別說明如下(程祺，

2006；陳玉芳，2007；林錦蓮，2011) (一)幼教政策建構期

1. 民國83年6月召開「第七次全國教育會議」

民國82年4月，由將近萬人組成的「 410教改行動聯盟」為提出教育改 革之訴求紛紛付諸行動、走上街頭，而當時教育部郭部長為藩為回應各界 對教改之期望召開第七次全國教育會議，以「推動多元教育、提昇教育品 質並開創美好教育遠景」為主題，期盼能凝聚共識，成為國家教育政策制 定和教育發展改進之依據，並於會議正式召開前，訂定幼兒教育、國民教 育、高中教育等十項主題，總共辦理全國五十三場分區座談會，期望藉此 蒐集各界意見，以著手推動教育改革(教育部，1994)。

民國83年6月召開「第七次全國教育會議」，其主要目的是期望政府建 立完善之幼稚教育制度，促使「教」、「保」品質並重，並且讓公私立並 存。此外，幼稚園與托兒所之設立標準與師資任用應該有統一的規定。此 次教育會議之結論明確指出，學前教育應有更清楚的政策導向，以促進其 健全發展(教育部，1994)。在此背景下政府展現對教育改革之決心，也順 利凝聚許多共識，彙整成為「中華民國教育報告書─邁向二十一世紀的教 育願景」。

2. 民國83年成立「行政院教育改革審議委員會」

為使各項教育改革順利地進行，在「第七次全國教育會議」後，行政 院又於同年9月成立「行政院教育改革審議委員會」，由中央研究院李院

長遠哲任召集人，廣納專家學者意見，並於隔年後提出四次教育改革諮議 報告書。當時專家學者針對我國的幼兒教育問題提出三點，分別為幼教定 位不明、幼兒教育在國內形成專門性學問，以及社會大眾對幼兒教育認知 不正確或不重視。而在上述問題中又衍生出「政策及師資培育不周延」之 狀況，為了解決這些情形，正式提出「幼托整合」之建議，以解決幼教界 長期存在的種種問題(引自程祺，2006)。

在第三期諮議報告書中，以「追求高品質的幼兒教育、強化身心障礙 教育及落實兩性平等教育」為主旨，並認為「追求高品質的幼兒教育是未 來滿足個人成長及社會發展需要的重要工作，在現階段尤其應該確保五足

在第三期諮議報告書中，以「追求高品質的幼兒教育、強化身心障礙 教育及落實兩性平等教育」為主旨，並認為「追求高品質的幼兒教育是未 來滿足個人成長及社會發展需要的重要工作，在現階段尤其應該確保五足