幼托整合相關研究之探討

幼托整合之核心法案─「幼兒教育及照顧法」實施至今不過短短一年 多，然而各界對於幼照法的質疑與疑惑相當多，國內也不乏學者對幼照法 提出相關評論。為了更了解幼托整合政策影響公私幼生態環境的影響，研 究者在此章節中探討各界對幼照法的評論，以及針對國內幼托整合政策相 關研究做深入探究。最後研究者針對國內相關文獻進行整理及論述。

一、幼兒教育及照顧法之相關評論

從民國86年蕭前院長在行政院院會中提示幼托整合的實施必要性，至 民國100年6月通過法案，一共歷經14年的推動，使得幼托整合核心法案─

「幼兒教育及照顧法」(以下簡稱幼照法)終於在民國101年1月1日將正式上 路，過程中雖經歷風風雨雨、各方角力，甚至造成激烈對立，讓台灣成為 亞洲第一個完成幼托整合立法的國家，其將原本分屬教育、內政兩部門的 幼稚園與托兒所整合為統一由教育部主管的「幼兒園」，成為提供2-6歲幼 兒教保服務的機構。「幼兒教育及照顧法」全案計8章共60條，內容包含 第一章總則、第二章幼兒園設立及其教保服務、第三章幼兒園組織與人員 資格及權益、第四章幼兒權益保障、第五章家長之權利及義務、第六章幼 兒園管理、輔導及獎助、第七章罰則與第八章附則。顏士程(2011)認為此 法案促使幼兒園的組織編制朝向整合、幼兒及家長之權益更為保障，且明 示政府為更積極管理幼兒園採取各項措施，但此法的頒布施行，卻也對於 幼兒教育發展產生重大的變革，不論在園所、教師、家長甚至幼兒本身皆 有重要的影響。研究者在整理幼托整合的相關文獻時，發現有不少人學者 針對幼托整合的核心法案─「幼兒教育及照顧法」提出自己的評論與看法。

顏士程(2011)在「幼兒教育及照顧法評析」之文章中提及，在幼兒園

行政組織及員額編制標準中規定，幼兒園除了依照收托幼兒之年齡應置合 乎規定的教保服務人員(包含園長、幼教師、教保員、助理教保員)和廚工 外，尚須根據全園及其分班合計招收幼兒總數來按比例設置護理人員，甚 至為了避免幼兒園經營者欲節省教師成本而大量聘用助理教保員，規定幼 兒園助理教保員人數不得超過園內教保服務人員總人數之三分之ㄧ，顏士 程認為為達到幼兒之健康、注重幼兒營養、安全及衛生保健等目標，這項 編制規定有其必要性，但卻增加許多幼兒園機構之經營成本。在師資取得 上，幼照法第21條第二項規定今後之幼兒園教保員資格必須具備以下資 格：

「專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校幼兒教育、幼兒保 育相關科系(所)、學位學程(科)畢業；國內專科以上學校或經教育部認 可之國外專科以上學校非幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、

科畢業，並修畢幼兒教育、幼兒保育輔系或學分學程。」

此規定除了明示教保員取得資格外，也可能將形成一股幼托老師的進 修潮，普遍地提升教保員的水平、素質，如此一來有助於提升我國的幼兒 教育品質。

然而，顏士程也提及「幼照法」有別於過去的「幼稚教育法」，其 首度針對家長之權利和義務作規定，在條文中第五章第 36 條就家長的權 利上有此規定「幼兒園應公開教保服務人員及其他人員之學(經)歷、證照」，

顏士程認為此法條雖然保障家長之權利，但也恐造成幼兒園品質與競爭 之挑戰，對經營者形成強大壓力，也因此幼托團體在立法公聽會上，針 對這條規範提出質疑，強烈抗議教育部這無疑是讓家長的權力無限上 綱。另外，幼照法第 41 條規定幼兒園受託照顧幼兒，應與其父母或監護 人訂定書面契約，此行為將幼教商品化，幼教團體認為幼兒並非「商品」， 而家長也不是「消費者」，儘管如此，但顏士程則認為幼兒園與家長訂定

書面契約能避免園方與家長之糾紛(顏士程，2011)。

徐于婷、洪福財(2011)提出幼照法18條中規定：

「三至入國民小學前幼兒之班級，每班招收幼兒十五人以下者，應置教 保服務人員一人，十六人以上者，應置教保服務人員二人，若幼兒園有 五歲以上置入國民小學前幼兒之班級才強迫設置一位以上幼兒園教 師。」

此與舊法「幼稚教育法」4歲以上每班配置2位教師不同，可能造成幼 兒園選擇在4歲至5歲的班級中配置2名教保員，在5歲至入國民小學前的班 級配置1名幼兒園教師與1名教保員，因此每1班至少會超出1名教師員額。

我國目前又面臨出生率逐年降低的人口結構問題，恐造成教師員額過剩之 問題。而一個班當中的教保服務人員皆以照顧幼兒為己任，其工作負荷量 無太大差異，卻適用不同的法令(幼教師適用教師法、教保員適用勞基法)，

長期下來恐對教保服務人員的心理層面與教學活動表現產生變化，也可能 會影響教保服務人員對幼兒園與自我角色的認同感。徐于婷、洪福財(2011) 也指出本法規定幼兒園規模達200人以上者，應聘用專任護理人員，並依其 規模及需要聘任社工師、學前特殊教育教師、廚工與專任職員，會不會造 成園所將聘任相關人員的費用轉嫁至幼兒的學費上，這無形中又增加家長 壓力。而針對幼兒園與家長或監護人訂定書面契約之規定，徐于婷、洪福 財也認為，若家長與幼兒園訂立書面契約，似乎意味著教學活動與成果為 商品或行銷活動，長久以來，親師關係藉由互動而彼此相互了解，此屬於 無形互動，若透過書面契約規範互動內容與方式，恐因此影響親師關係，

也會對幼托機構造成影響。

宋明君(2012)提出個人對於「幼兒教育及照顧法」的反思，他認為在 幼照法中對於師資統稱為「教保服務人員」(幼照法第2條)，並將其分為園 長、教師、教保員、助理教保員四類，雖然這樣統一了過去公幼、私幼、

公托、私托四種幼教機構的教保人員名稱，其工作內容並無太大差異。然 而，在資格和權益方面，依然是勞歸勞、教歸教、公歸公，並沒有統一，

擁有同樣的名稱(教保服務人員)卻享受著不同的待遇，其待遇仍是視該人 員過去是公幼、公托還是私幼、私托而定，可能造成「同工不同酬」之爭 議。但幼照法第23條有如下規定：

「幼兒園教保服務人員的資格、權益、管理及申訴評議等事項，於本法 施行之日起三年內，另以法律規定並施行之。」

意即關於教保服務人員同工不同酬的問題，在法律尚未規定以前，未 來還有可能繼續會繼續爭議下去。

事實上，研究者參加民國101年8月25日「臺灣競爭力論壇學會」在臺 中教育大學舉辦「研擬教保服務人員條例(草案)計畫」分區座談會，座談 會廣邀各界專家學者、幼教業者、教保團體參加，座談會的目的是針對幼 照法第23條，希望透過大家的討論，建立一套統整性的教保服務人員法制，

但是在整場座談會中，不乏各界對於此條文的質疑與異議，可見要建立可 長可久的制度，並非如此容易。

另外，宋明君認為幼兒教育及照顧法的實施對師資衝擊很大，如在幼 照法第18條中，規範了班級幼兒的人數及教保服務人員的配置，將此法條 的規範其整理成表2-3-1，她預測未來不同幼兒園的人力配置情形恐朝向公 立幼兒園因經費來自公部門而採「資格最優化」，私立幼兒園可能因為了 撙節開支而採「資格最低標準」來聘任教保服務人員。例如雖然幼照法18 條中規定，幼兒園有5歲以上至入國民小學前幼兒之班級才須設置1位以上 幼兒園教師，但若私立幼兒園的大班班級數不足，經營者有可能將幼兒園 中具有幼教師證者只以教保員身分聘任，或是幼兒園內的幼教師皆符合格 資格，卻被輪流當成教保員來聘用，如此恐造成師資運用之紊亂情形，及 造成幼兒園教師心裡不平衡。再者，這一群任職於私幼機構的教師，若幸

運地考取公立國小附設幼兒園之教保員工作，雖然仍是適用勞基法，但相

陳淑琴(2012)認為決定學校課程和教學品質的重要影響因素為教師專 業素質與穩定度，而學齡前幼兒正處於生理、心理的關鍵發展階段，尤其 是生長在文化弱勢偏鄉離島地區的孩子，更是需要優質而穩定的學前教保 服務。然而，某些縣市政府考量財政預算及少子化問題，已採取保留一定 正式教師缺額，改以一年一聘的代理代課教師來取代，以至於在其輔導離 島的國幼班及新課綱實驗幼兒園時，經常須處理年年人員替換所產生的銜 接問題，甚至現在幼照法第18條又規定大班幼兒只需要配置1名幼教師。陳 淑琴(2012)也憂心，是否部分縣市政府會索性改以教保員或助理教保員來 擔任中、小班的教保服務人員。

另外，幼照法第18條有關於離島、偏鄉及原住民地區之幼兒園班級，

有如此規定：

「因區域內二歲以上未滿三歲幼兒之人數稀少，致其招收人數無法單獨 成班者，得報直轄市、縣(市)主管機關同意後，以二歲以上至入國民小 學前幼兒進行混齡編班，每班以十五人為限。」

此也讓研究者思考對於這些招收2歲以上至入國民小學前幼兒的班 級，這樣幼兒的年齡分布在2-6歲的幼兒集中在1個班，程度拉距過大，若 要教師規劃適宜的教學活動，符合各個年齡與發展不同的每個幼兒，實在 是件相當不容易的事情。事實上研究者的學校正是屬於此類型的幼兒園，

目前因人數未滿30人因此必須往下招收3歲足幼兒，在班級中往往因為須顧

目前因人數未滿30人因此必須往下招收3歲足幼兒，在班級中往往因為須顧