第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
幼兒園與托兒所所共同負擔的幼兒教保服務重責，一直以來是各界多 年所關切的問題，隨著社會變遷以及家庭結構的改變，兩者多少涵蓋教育 及保育之功能，無法完全細分。然而，卻因主管機關之不同及招收幼兒年 齡層之部分重疊，使得同樣 4 至 6 歲的幼兒可能接受不同的照顧品質，形 成落差之情形。終於，在民國 100 年幼托整合上路，將這久以來涇渭分明 的兩機構統整合併為幼兒園。本研究以「幼托整合後對公私立幼兒園」影 響為主題進行探究，本章共分為四節，主要說明研究背景與動機、研究目 的與研究問題、名詞釋義，以及研究範圍與限制。
第一節 研究背景與動機
一、 研究背景
幼兒教育是一切教育的基石。幼兒是在保育的過程中逐漸學習成長，
故 在 幼 兒 階 段 教 育 和 保 育 本 來 就 密 不 可 分 。 根 據 聯 合 國 教 科 文 組 織 (UNESCO)和國際經濟合作發展組織(OECD)，在近十年來針對幼兒教育及 照顧政策的目標指出，「兒童教育」及「照顧」兩部分，已經漸漸朝向整 合或協調之路，故未來幼兒教育之「教」及照顧的「保」將朝向整合，教 保合一的情形，可能成為世界各國之趨勢(Haddad，2002)。然而，我國長 期以來幼教制度係屬「幼托分離」的模式，猶如雙頭馬車，即負責幼兒教 育的幼稚園和托兒所分屬兩個不同主管機關，立案設置標準、師資皆不 同，但是服務幼兒年齡層卻重疊，衍生出幼教品質不一，且幼教資源運用 有所落差，因此長久以來幼托整合政策，一直是台灣幼兒照顧與教育制度
改革的重要議題之一。
在實施幼托整合之前，幼稚園為實施幼稚教育的機構，收托 4 足歲至 入國民小學前之幼兒；托兒所為辦理托育服務的一種兒童福利機構，分為 托嬰與托兒兩個部分，托嬰收托出生滿 1 個月至 2 歲，托兒收托 2 足歲至 6 歲之幼兒。但事實上，幼稚園和托兒所在收托孩子的年齡及服務的內涵，
具有相當高的重疊性，但兩者又分屬教育與社會福利兩行政部門管理，幼 稚園依幼稚教育相關法規規範，托兒所則是依照兒童福利相關法規辦理，
這樣造成了『相同年齡的孩子，在兩種不同的機構下，接受不同品質的教 育和照顧』之不合理的現象。因此幼托整合的主要目的，就是在促進相同 教保品質，整合幼托分離的現況，「幼托整合」就這樣成為因應時代需要 的新趨勢(教育部「幼托整合政策規劃結論報告書」，2003a)。
幼托整合始於民國 86 年，當時的行政院長蕭萬長於行政院會中，宣布 台灣幼稚園與托兒所正式提出「幼托整合」政策統合研議的必要性，之後 歷經 14 年的推動，終於在民國 100 年 6 月 10 日完成三讀程序，通過了幼 托整合法案(幼兒教育及照顧法，簡稱幼照法)，並於民國 100 年 6 月 29 日 公布，自民國 101 年 1 月 1 日起施行。幼托整合後，幼稚園及托兒所將走 入歷史，改由「幼兒園」取代，負責 2 歲至入國民小學前幼兒，在幼兒園 接受教保服務事項並由教育部門統一管轄(教育部「101 年教育施政理念與 政策」，2012)。
幼托整合是一個劃時代的新政策，也使得台灣成為亞洲第一個實施幼 托整合的國家。幼托整合的實施不僅是學前教保制度的重大突破，也符合 先進國家學前教育發展的趨勢。推動幼托整合的時代驅策力有三大點(全國 教保資訊網「幼兒教育及照顧法說明」，2012)：
(一) 從國際的發展趨勢而言：幼兒教育為國民教育之基石，世界各國 也都同樣認同『相同年齡之幼兒，應獲得品質一致的教保服務』，
因此紛紛提出幼托整合的政策，換句話說，我國幼托整合的新制 度，能夠確保幼兒在健全的教保環境中學習，也符合提供一致教保 服務之國際潮流。
(二) 從台灣的社會變遷而言：台灣目前低生育率及少子化之情形愈益 惡化，已經成為相當嚴重之社會問題，因此各界非常期待，政府若 提出優質的教保政策，可使國民對於養育幼兒更為放心，進而有助 於出生率之提升。此外，各界非常盼望能藉由法案的催生，健全教 保制度，以支持年輕人結婚生子，緩解少子化問題。
(三) 從政府的教育政策而言：幼托整合政策最早在民國 86 年，由行政 院院會指示辦理，並在民國 97 年納入馬總統競選政策內容中，因 此幼托整合新法的推動，可說是具體履行了中央政府的教育政策推 動。
幼托整合已於民國 101 年 1 月 1 日正式上路，這代表了我國的幼兒教 育從此邁入一個嶄新的時代，而幼托整合政策預期能夠達成「幼托整合推 動委員會」組成之初所設定的政策目標：
「提供幼兒享有同等幼托品質，滿足現代社會與家庭之幼托需求，
確保立案幼稚園、托兒所暨合格幼托人員之基本合法權益，整合運 用國家資源，健全學前幼兒幼托機構」(教育部「幼托整合政策規 劃結論報告書」，2003a)。
另外，政府為了促使幼托整合政策順利上路，並實施完善，相關配 套措施與法案也在研擬中，政府部門也召集專家學者、民間業者及公私 立幼兒園教保服務人員，舉辦公聽會、說明會，介紹幼托整合、幼照法 及其施行細則…等，以提供目前在幼教現場的教保服務人員們(幼教師、
教保員與助理教保員)了解自己的權利及應盡的義務。
二、 研究動機及重要性
一個政策的實施，其影響是深遠的，尤其幼托整合從涇渭分明的管轄 單位(教育部、內政部)，及雙軌的幼教制度，歷經十幾年能夠統整合併，
實在是件不容易的事情。但在這相關配套措施尚未建立完善的「過渡時 期」，可能會產生一些問題，因為幼托整合所牽涉的範圍相當廣泛，必須 跨部會、跨局處、跨層級，若是再加上縣市之間的協調與整合，例如人事、
經費、溝通的問題…等，勢必使得主管單位或承辦幼托整合業務知承辦人 員產生許多執行上的困難與問題，尤其在幼教現場工作的第一線教師也會 面臨諸多問題，這些都將為幼托整合政策的實施更增添了許多複雜的變數 (楊永年，2012)。
舉例而言，依幼兒教育及照顧法第 2 條規定，教保服務人員包含，園 長、幼教師、教保員及助理教保員，因此民國 101 年公立國小附設幼兒園 增置一名教保員，因此在民國 101 年首度舉辦公立幼兒園教保員甄選，全 台一共招考了一千多位教保員(1111 教職網，2012)。但實際分發後，有些 學校有配置教保員、有些學校卻沒分配到。
某一公幼園主任如此反應(2012.7.26)：
「幼托整合後，我們依規定往下收至 3 歲幼兒，卻沒有配給我們一名教 保員協助，園所設施設備也並沒有因應收托年紀小的幼兒，而改善為適 合的環境，幼托整合根本是趕鴨子上架！」
另一位幼兒園有配給教保員的園主任則說(2012.8.1)：
「教保員的工作執掌由各園自行訂定，主管機關並沒有一個統一規範讓 幼兒園能依循，是不是也會造成每個幼兒園訂定標準不同，領相同薪水 的教保員卻有不同的工作內容，是否有不公平待遇之考量與問題，另 外，教保員不同的工作內容，是否間接會造成幼兒容易處在分配不平均 的幼教資源環境中？」
再者站在幼兒園的角度，教保員進入班級中是多了一位支援人力，理 應是要增加行政效率及使教學品質更高，但因主管機關目前無針對教保員 工作職責有統一規範，以至於各學校作法不一，教保員之間領相同薪水卻 可能承擔不同的工作內容，這些問題將隨著幼托整合政策實施後一一浮 現。而這些有分配到教保員的公立幼兒園，因班級數的不同，配給1-2位教 保員(150以上的幼兒園，園主任為專任主任)，以至於教保人員比例不同、
工作內容也不同，是否產生不公平現象？
另外，幼托整合之下相關配套措施，也造成幼教生態的大洗牌，造成 一股私立幼兒園教師大流動的現象。根據中天新聞一篇報導(2012.08.16)：
『錢少操翻沒人做！全國私幼鬧教保員荒』中，一位私幼教保人員如此表 示：
「在幼稚園薪水低、工作時數長，常常都忙到沒時間吃飯，假日還必須 不斷進修，這樣一來如何兼顧家庭？」
可想而知，當民國102年因應幼托整合而大量招考公立幼兒園教保員 時，這些私幼教師面臨薪水較高、待遇較佳的環境時，怎會不心動？當她 們能夠幸運地考進公幼擔任教保員時，雖然福利比不上正式幼教師，但相 對於在私幼的環境及待遇而言，實在是天差地別，私幼教師必然樂於選擇 公幼當教保員，這些不僅造成了私立幼兒園面臨師資流失的問題，使得這 些園長、負責人也面臨前所未有的師資不足之嚴重困境之外，是否也間接 影響了私幼幼生的受教權。
前二者是站在公私立幼兒園立場而言，若站在幼兒園家長的角度來 看，原本就讀公立托兒所的幼兒，因幼托整合後，有些公立托兒所必須與 幼兒園整併，使得家長必須帶孩子至更遠的幼兒園上課，到私幼面臨更高 的學費，至公幼又怕排隊排不到或面臨沒有交通車的問題，隔代教養的孩 子又無法由行動不方便的爺爺奶奶接送，以上這些種種問題，亦是影響幼
兒的受教權。
綜合以上所述，幼托整合政策的推行，可能延伸出許多問題，包括主 管單位承辦人員面臨整合的困境、公立幼兒園教保員配置比例不同與教保 員工作內容分配不均、私立幼兒園園長面臨師資流失問題、家長無法解決 幼兒接送以至於影響幼兒受教權等等，是目前可能已經漸漸浮現的問題，
但未來在建立幼托整合配套措施的過程中，亦有可能隨之產生許多尚未發 現的問題，公私立幼兒園面臨困難與考驗，有待主管機關一一面對與解決。
但未來在建立幼托整合配套措施的過程中，亦有可能隨之產生許多尚未發 現的問題，公私立幼兒園面臨困難與考驗，有待主管機關一一面對與解決。