建制成效理論

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強認知主義主張規範既規制行動者行為，亦構建行動者的認同；這意謂規範對於行 動 是 既 限 制 但 也 附 加 某 種 意 義 。 因 此 ， 對 於 合 作 的 規 範 與 互 惠 予 以 普 遍 化

（generalization），將會創造出一意義網絡（web of meaning），在此之間，行動者 的行為將被系絡化、詮釋與評估。綜合而言，強認知主義強調制度化合作對於行為 體認同的影響。

綜合而言，認知途徑是有別於新現實主義與新自由主義所立基的理性途徑，而 是社會學途徑的，其所採取的是後實證論的方法論，並假定行動者與社會制度必須 納入其生存的社會-政治系絡。因此，對認知主義者而言，不僅利益與權力有其重 要性，認知與環境也同樣重要。至於弱認知主義與強認知主義的區別在於前者關注 理性行動者行為的根源，後者則關注行動者對自身與他者之理解的根源。以上三種 學說之理論內涵與差異，可綜整如次：

表 2-1 國際建制研究學派之差異

新現實主義 新自由制度主義 認知主義

核心變數 權力 利益 知識

制度主義 弱 中等 強

後攝理論的方向 理性主義 理性主義 社會學 行為模式 關注相對利益 極大化絕對利益 角色扮演

資料來源：改寫自Andreas Hasenclever、Peter Mayer、Volker Rittberger：Theories of International Regimes，1997:6

第四節 建制成效理論

承上所述有關研究目的與問題之說明，本研究主要在探討兩岸簽署ECFA協議之 治理成效，因此檢閱相關文獻主要著重於該領域之研究的特質與問題，可增進對本 研究對協議內容、成效與影響變數之理解，並提出本研究所欲達成之系統性與理論 性的研究架構。以下就建制成效理論探討提出說明如次。

近年來隨著國際形勢發生的變化，以及全球化所帶來的影響，國際制度的合法 性、制度設計與制度的執行與成效性等均擴散並納入國際制度研究的範疇。誠如

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Frantzi(2009)等人所主張，學界的研究已聚焦於制度的形成與強化；而 Michael Zurn(1998) 亦 指 出 ， 制 度 成 效 性 研 究 已 成 為 分 析 國 際 關 係 的 驅 動 力 量 (driving force)；Ronald Mitchell（2008）更認為，成效問題已成為制度治理研究者與實務者 關注的核心所在，藉由對制度成效的探討可以深化對國際事務本質的理解，因此制 度成效是制度理論的核心。檢視有關制度成效之研究，學者對於成效的相關概念、

影響因素、成效的來源、評估標準等，有達成一致之觀點，亦有歧異之處，由此亦 呈現出制度成效性研究的豐富與多元面向。另一方面，對於建制成效的研究日益重 視自變數（影響成效之因素）與依變數（成效）之間的因果關係（Stokke,2002）。

以下將就這幾個面向提出討論，綜整該領域之研究成果，並作為下一章建立研究架 構的基礎。

壹、 建制成效的基本概念

研究國際治理的學者經常會面臨一種現象，為何在國際社會中有些問題會較其 他問題更容易解決，對此問題的進一步探究就會觸與相關國家之間為何進行合作，

是基於何種條件而進行合作，以及什麼條件下的安排是有效的。在研究過程中，基 於對問題解決的關注與對有效制度的建構，自然視制度成效為重要研究旨趣。然 而，對於何謂有效性（Effectiveness），各家說法不一，Haas 等人(1993)認為成效意 指制度對改善所欲達成之目標做出何種貢獻；Underdal 等人(2004)則認為，一般對 成效的普遍概念就是制度有效執行其建立來運作之功能或需解決之問題的程度。誠 如 Birine 與 Boyle（2002）所言，制度成效的研究是根植於價值判斷，自然會使成 效有多重意涵。Oran Young 與 Levy（1999）也指出，成效是一難以捉摸(elusive)的 概念，它可以指涉許多不同的事物，而某些意義需要規範性、科學性與歷史性判斷。

渠等提出解釋有效性意涵的不同途徑，包括：

一、 問題解決途徑

該途徑之成效測量的優點在於客觀與容易運用，研究者只要關注制度設立前後 之問題解決成敗與否，即可知曉制度的成效。如問題在制度設立後立即減緩或消失

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的話，該制度即可視為具有成效。另一方面，該途徑專注於證據與事實，因此較符 合測量過程中所需的客觀性。惟該途徑的缺點在於嚴重的問題常會導致國家與其他 團體以任何方式共同參與解決問題，因此，有時難以將問題的解決或舒緩直接歸因 於制度。

二、 法律途徑

該途徑迄今依舊為分析與測量協議成效之主流模式，該觀點的好處在於可以相 對客觀地進行分析，因為它專注於法律標準，亦即協議本身的原則、規定與規範等。

這種標準測量的關鍵在於協議主體是否遵守協議、爭議解決的功能、以及未來的適 應與明文化等。但該途徑近來已開始試圖探究國家權威透過已建立之協議而被轉移 至更高層級的過程。在法律分析途徑中，其成效是依據協議主體之行為改變程度來 加以測量，並認為是兩者之間具有因果關係。

三、 經濟途徑

該途徑對於成效的界定會納入法律途徑的定義，並加上效率的標準。經濟學家 總是希望建制不只是產生結果而已，還要以最小的成本完成之。因此，成本花費越 低，就表示成效越高。然而，該途徑的缺點與問題解決途徑相同，在實務運作上常 會面臨困難，因為測量效率必須要對替代性建制(alternative regime)有實證性觀察，

並且具備理論模式來計算效率。就前者而言，常缺乏此類觀察，就後者而言，其過 於嚴苛亦難以實現。

四、 規範途徑

該途徑依據規範原則來界定成效，如公平、正義、開放參與等等，但極少分析 者能以這種規範性構念來界定成效意涵。另一方面，將成效等同於價值的實踐，亦 將造成測量上的困難，使吾人難以理解成效與建制之間的因果關係。

五、 政治途徑

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該途徑將建制視為特定問題的導向，並認為這些問題是行動者、利益與制度結 合的函數，亦即有效的建制可以透過管理標的問題而改變行動者的行為與利益，以 及制度的績效等。該途徑對於成效的定義並未排除問題是否解決、遵約的程度，以 及規範目標是否達成等面向，但其主要聚焦於建制運作所導致的行為改變。如此一 來，該途徑定義的明顯結果就是不將遵約與否及程度高低，視為優先考量，而是關 注使制度朝向正確方向的行動，即使該行動並非達成完全遵約，政治途徑仍認為具 有成效。由於國際建制多為政治制度，在研究制度成效時有必要將政治途徑的定義 納入，而一個在政治途徑具有成效的建制，也會在問題解決途徑中被視為有效；但 與法律途徑及經濟途徑卻沒有必然的關聯性。

由上述學者及 Young 與 Levy 對不同途徑對成效意涵的闡釋，吾人可知界定成效 意涵的複雜性與困難性，但就最基本的形式而言，所謂建制成效的研究就是評量建 制運作良善的程度；這種有效性的概念就意謂建制作為一種執行特定任務的工具，

其目的在於能否解決所欲因應之問題。因此，Young 與 Levy 在探討上述不同途徑的 意涵後，主張由政治途徑來界定成效的意涵，渠等認為成效就是制度對於問題解決 與激勵行動者投入建立制度所必須之時間與精力，並運用來衡量制度塑造或影響制 度所涉及之行動者行為的程度或尺度。換言之，所謂有效的制度將引起參與行動者 的行為、利益追求和互動關係發生變化，以及行動者遵守制度約束的程度；而這些 變化與成效之間有直接的因果關係，因此有效性是一程度大小的問題，而不是一個 全有全無的問題。本研究採納 Young 等人的觀點，將建制成效界定為可引發參與行 動者的行為、利益追求和互動關係發生變化，有效解決促使其設立之初始問題的程 度，進而達成預期之目標。

貳、目標的構成層次

吾人在研究與評估建制成效時，必須先具備相關問題意識：(1)評估的標的為 何，以及(2)應當如何研究建制成效。這兩個問題對於吾人建立評估成效的有效指 標，以及蒐集正確資料十分重要。然而，這兩項要件有時並不容易予以融合，因此 本研究沿用多位學者由公共政策理論所擷取之概念輸出、結果與影響三個層次來界

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定成效，並建立相關評估指標。輸出通常是指建制創立，結果則指建制執行，影響 則指建制的整體結果(Underdall, 2002:7)。以下將就三層次的成效作更清楚的說明。

在評估建制成效之前，必需先決定所關注的焦點是只在於協議本身，亦或是所 耗費的成本，與建立與維繫制度所產生的正面效應等。前者是評估體制本身的合宜 基礎，後者則提供評估問題解決的努力或過程之基礎。一般而言，制度的建立與運 作通常需要不同項目的成本花費，而理性的行動者被假定會以實際利益所得之評量 作為選擇的基礎，並期望所耗之資源能得到正面效應。是以，建立制度或協議的過 程通常是一種大規模的學習歷程，透過各方或某些行為者修正對問題、備選方案與 誘因的認知來達成目標。如此一來，這種歷程將使政府與非政府之行為者在即使沒 有任何法律義務的情況下，依舊會單方面調整自身行為；而這種副作用的聚合影響 (aggregate impact)或許遠較任何正式條文的影響來得重要。

有鑒於此，Underdal(1992)認為David Easton所提出的政策分類層次，包括輸出 (決策)、結果(行為)及影響(政策目標)可做為成效評估目標構成的重要基礎，使吾人 可以清楚地區分決策或是制度形成過程(亦即構成制度本身的規範、原則與規則)的

有鑒於此，Underdal(1992)認為David Easton所提出的政策分類層次，包括輸出 (決策)、結果(行為)及影響(政策目標)可做為成效評估目標構成的重要基礎，使吾人 可以清楚地區分決策或是制度形成過程(亦即構成制度本身的規範、原則與規則)的