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兩岸協議治理研究：以兩岸經濟合作架構協議 (ECFA)為例
藉由制度化過程，兩岸建立起諸多明確或潛在的原則、標準、規範、以及程序，也讓雙方的 期望能有所交集。正由於這樣的交集在兩岸關係中產生了可預測性與信任感，因此促成了臺海及區 域的穩定局勢。
馬英九，CSIS 視訊會議，2011 年 5 月 12 日
第一章 緒論
第一節 研究背景
自 1949 年中華民國政府因國共內戰失利而遷台以來，台海兩岸關係除了成 為影響台灣內外政策的首要課題之外，亦直接牽涉到美「中」兩個冷戰與後冷戰 時期的強權，因此它對中國大陸、東亞區域、乃至整個國際格局的重要性，不言 可喻；而其局勢的和緩與緊張亦具有重大的現實意義。回顧歷史，冷戰時期，兩 岸處於對峙僵局，大陸對台政策採取「解放台灣」，台灣則是「反攻大陸」，雙方 關係相互敵對，爭議焦點集中在主權議題，而無任何經濟、社會、文化之交流。
1987 年，台灣宣佈解嚴，並開放大陸探親，兩岸經貿及社會交流正式展開；兩岸 關係由軍事對峙與政治隔離的狀態進入了交流與互動的階段。兩岸之間的經貿、
社會及文教交流以驚人的速度成長，兩岸內部各自的政治、經濟與社會也經歷許 多變化。在經貿交流方面，80 年代初期的間接對陸貿易及 1990 年代開始的台資 登陸，帶動兩岸經貿之間的密切往來，增長十分快速，從 1987 年至 2011 年 12 月 。2011 年 1 至 12 月兩岸貿易總額達 1600 億 3000 萬美元，比 2010 年增加 10.1%1。目前大陸為台灣第 1 大貿易伙伴及出超地區、是我國最大出口及第二大 進口來源。在社會交流方面，2012 年 1 月底，大陸地區人民進入臺灣地區計有 萬 餘人次，來臺定居、居留者計有餘萬人次（其中兩岸通婚，經海峽交流基金會文
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灣（1999-2008 年）與全面軟化（2008 年迄今）四個階段。國際、兩岸總體情勢與國家安全，馬英 九執政後的兩岸新局：論兩岸關係新路向：台北市：財團法人兩岸交流遠景基金會，2009 年。‧ 國
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穩定兩岸關係發展的進程(周志懷, 2006)，並進一步透過經濟整合逐步外溢至政治整 合。以大陸於2005年所正式啟動之「海西區建設」為例，其目標即在於促進兩岸經 濟技術交流與合作，具有特殊的政經內涵（蕭武桐，2009）；而近期大陸中央與福 建省所力推的平潭綜合實驗區，亦有透過邀集我方人員參與政策制定及管理工作的 模式，測試兩岸共同治理的可能性。
2008年5月，馬英九就任後，揚棄過去扁政府時期與大陸對抗的路線，採取開 放的大陸政策，恢復中斷10年兩岸兩會制度化協商機制，突顯該機制對處理兩岸的 事務的重要性和急迫性6，以及兩岸雙方對既有衝突結構的改善形成了利益共識的 基礎，也順勢營造兩岸協商的氛圍（楊志誠，2011），加速兩岸互動交流的速度、
深度及廣度；如「大三通」的實現，兩岸「一日生活圈」逐步形成，兩岸人員往來，
社會交流更加密切。2008年6月至2011年底，兩岸共舉行七次「江陳會談」，簽署十 六項協議與一項共識，是兩岸互動的重大成果，亦對台灣整體發展產生關鍵性影響。
由前述對兩岸關係發展及雙方制度化互動之沿革的描述可以發現，兩岸協商過 程可發現是一「由形式到實質，再趨向機制化」的過程，雙方協商議題及領域日益 廣泛，逐步落實到攸關民眾實質權益之事務，尤其2008年以來所簽署之協議，涵蓋 海、空運直航、開放陸客來台觀光、共同打擊犯罪與司法互助、金融合作、經貿合 作、食品安全、農產品檢驗檢疫、標準認證檢驗等，對台灣經濟社會各層面影響頗 鉅。從宏觀面而言，它是兩岸交流互動制度化的具體呈現與運作；就微觀層面而言，
相關協議的形成、執行及成效與民眾生活息息相關。換言之，兩岸關係已是一種治 理關係，逐步進入制度化互動交流領域的階段；而治理成效的優劣與否，不僅影響 民眾對政府大陸政策的合法性與正當性的認知，亦對兩岸關係發展的進程有舉足輕
務。功能主義認為追求和平除了要降低國與國之間的衝突之外，更要求能夠創造公共福利以滿足 人民基本的需求，而為了實現治理的能力，技術官僚更有需要進行功能性的合作，所以功能主義 首重經濟合作，透過經濟合作來達成和平的實現。新功能主義則是修正功能主義而來，因為功能 合作雖然可以強化共同利益，卻也可能引發利益的衝突，在缺乏有限的機構制約以及精英的眼見 之下，功能主義的合作可能最後會流於空談。所以新功能主義更重視擴散的效應，主張經濟整合 應該由簡入繁，利用擴散效應由經濟合作向政治事務邁進，最後並達到政治統合的目標。王崑 義，馬英九的新功能主義，中國評論，2009 年 10 月號。
6馬英九總統於 2008 年當選後，即曾表示「早在十多年前就提出兩岸應該建立制度化協商管道，建 立海基會與海協會制度性協商機制後，再確立雙方要協商甚麼，當兩岸以「九二共識」為基礎後，
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重的影響力7。有鑒於此，吾人必須跳脫以往由純政治與意識形態層面看待兩岸關 係的模式，而著重於治理層面的思考及運作。事實上，兩岸協議涉及兩個政治實體 之間不同法規與政治體制的運作，各自內部實際執行狀況，多元化的參與者，以及 意識型態因素的交互作用等，已逐漸成為公共事務治理的一種新型態與研究課題；
而協議在其所涉及之議題領域方面，也在治理層面上產生了「拉動」(pull)的功能。