第五章 結論
第二節 政策建議
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職、分工合作、共同協調與達成共識，以利因應協議的談判與執行。
其次，任何協議條文要能在簽署國的內部實現，就不可能是在真空的環境下進 行，它必然需要一個或數個權責機關予以推動執行。Simmons （1998）透過分析 大量國際環境協議的執行研究發現後指出，許多環境協議的執行成效不佳係源自於 簽署國內部的行政或技術能力不足，使得渠等對於協議條文的執行是有心無力。
Jacobson與Weiss (1995, 1997)在比較九個國家在十年間對五項國際環境協議的遵約 成效後指出，行政能力是一項關鍵變數。一國的行政能力包括權責部門是由學有專 精的人所組成，擁有充足的財政資源，合宜的國內法令規則/權威，具備相對應的 政策調適作為，以及建立充分知曉相關訊息的途徑（access）。一旦缺乏這些行政能 力，簽署國落實協議條文的工作必然無法達到當初簽署協議的目的。在配合因應的 法規/條文層面，如在協議簽署前後，就其內容所涉之事務而進行的法規修正範圍 頗為廣泛，例如雙方為實踐雙方投資保障，政府機關就兩岸人民關係條例相關條文 進行大幅度修正，包括第69條「大陸地區人民在台灣地區取得社地或移轉不動產物 權許可辦法」、73條「大陸地區人民來台投資許可辦法」、「大陸地區投資人來台從 事證券投資與期貨交易管理辦法」、「大陸地區投資人得委任證券投資信託事業、證 券投資顧問事業、信託業與證券經紀商辦理證券投資，並應遵守相關規範」。尤其 第73條係98年7月由經濟部制定，完全是這四年來兩岸互動方式轉變之後，針對開 放陸資來台所訂定的新法律規範等。
第二節 政策建議
本研究試圖檢驗所建立之研究架構的適用性與解釋性，是一種以檢驗為導的
「政策研究」取向，在檢驗架構的適用性後，本研究將就政策面向提出若干建議。
事實上，根據前述的研究結論與分析討論結果，兩岸治理實係台灣未來所需面對的 新興公共管理議題，它所涉及層面之廣，對台灣未來發展的重要性，以及過程的複 雜性（包括政治面、利益多元化層面與意識形態面），都需要理論與政策實務的結 合。是以，兩岸治理本身並非目的，而是為了因應環境的變化，以達到提昇國家競
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爭力，促進民眾權益的，維護兩岸關係穩定發展的目標。再者，兩岸治理的過程也 是台灣內部民主治理的具體實踐與補充機制，如能透過此一內部頗具分歧議題的治 理過程，而使行政、立法與公民社會三者之間的關係更為緊密，並透過學習使這三 者能尋求更有效的互動，各自利益與偏好的調整，以及在規範層面的制度化遵循 等，均有助於提昇台灣民主機制運作的效能。以下就本研究之發現提出幾點實務建 議：
壹、 推動後續協議建議
一、強化相關策略操作，有效轉變問題結構之性質。
前述研究發現與討論中，提出ECFA的問題結構雙層次現象，主要還是在於國內 層次對協商議題的兩極化觀點與利益偏好的分岐，使該協議所涉問題成為惡性問 題，並導致推動署協議的過程主要在處理與因應內部的反對意見，而無法在與對岸 協商過程中更靈活運用相關策略。誠然，透過研究者的實際參與觀察，內部的利益 與偏好的分歧，或許在一定程度上可以成為談判者的籌碼，在協商過程中創造某些 優勢210；但長期以往，並非提昇兩岸治理的有效途徑。是以，政府行政部門在推動 簽署兩岸協議過程中，應採取相關策略來轉化問題結構性質，使惡性問題可以朝良 性問題發展。以2011年10月所簽署的兩岸核能安全協議為例，該協議從我方提出到 兩岸正式簽署，僅歷經半年左右時間。該議題能迅速在國內達成共識，主要癥結在 於政府有效將此議題與2011年3月日本地震所引發的核能安全危機議題連結，顯示 政府部門為強化該協商議題的正當性與急迫性，而改變問題結構性質，將所欲解決 之議題與更惡性之問題連結，形成「兩害相權取其輕」的效果，以利爭取支持。因 此，雖然簽署過程中，仍有部份雜音，但基本上國內在兩簽署核能安全議題上有頗 高的共識；也促成兩岸在此議題上迅速完成協議之簽署。至於政府部門在推動ECFA 的過程中，主軸亦採取此種策略，將ECFA與台灣進入區域經濟整合予以連結，並訴 諸若無ECFA，台灣將被邊緣化的方式，爭取內部支持。未來政府在推動ECFA的後續
210以研究者親身參與協商過程的觀察，我方談判人員在面對雙方利益衝突的情況時，多運用我國內 因素作為談判策略，例如農產品開放問題，我方談判人員以台灣內部政治形勢對此議題的高度敏 感性與衝突性作為不向陸方開放市場的理由。但陸方逐漸無法接受此一理由，認為各國對農產品
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協商，或是其他協議的創立過程中，可以靈活運用相關策略，並透過社會學習的方 式，有效轉變問題的性質，以提昇治理的成效。尤其在大陸經濟發展日益強大，以 及產業技術的持續提昇的情況下，兩岸經濟關係可能會由現有「既合作又競爭」的 格局逐漸朝向「競爭大於合作」的情勢；如再加上國內民意對此種情勢產生負面認 知時211，將使兩岸經貿議題之問題結構越顯複雜及難解，政府有必要對此種情勢即 早規劃及因應。
二、充分運用我方優勢，爭取談判優勢。
前述研究發現與討論指出，「在權力不對稱的情況下，規則的分岐有助於協議 創立」的假設基本上符合ECFA的協商過程的實際情況。以綜合國力來看，兩岸之間 的差距在可預見的未來將會持續擴大，如依新現實主義論的觀點，霸權國家將會主 導協議的創立與運作，以及實質利益的分配。但證諸兩岸2008年6月所簽署的16項 協議，此種現象並不明顯，因為台灣掌握許多「軟實力」，例如核能安全協議方面，
台灣由於在核能安全管理上有較大陸更為完善的技術與實際運作經驗，因此在協商 過程中，可以作為談判的籌碼，力求主導協商過程與條文之擬訂。另一方面，兩岸 長期互動交流過程中，在環境、經濟、金融、貿易、資訊、科技、運輸與文化變遷 上所形成的軟權力，均可作為台灣在與大陸協商之優勢。依據研究者參與ECFA後續 貨品貿易協商過程並觀察雙方互動之情形來看，我方在若干關鍵產業，如面板、汽 車零件等，擁有較大陸方面更為進步的技術與管理實力，使得陸方在決定貨品市場 開放項目方面，的確將此因素納入重要考量因素。是以，未來我方在協商策略擬定 上，仍需仰賴「非對稱關係」下我方所能掌握之優勢，以利爭取更佳利益。
三、建構兩岸整合機制212
211依據聯合報 2012 年 9 月 23 日所公佈之民意調查資料顯示，民眾對於兩岸經貿關係的看法逆轉，
感覺兩岸經貿處於「競爭」局面的比率首次超越「互利」或「既競爭又互利」，三成八認為台灣 與大陸呈現競爭狀態，二成九認為兩岸既競爭又互利，二成五認為兩岸經濟關係互利居多。這是 該報自 2010 年以來進行「兩岸關係年度大調查」，每年定期追蹤台灣民眾對於兩岸關係之看法以 來，首次出現此種現象，且相較於 2011 年所作之調查，民眾對兩岸經貿互動趨向競爭的增幅最明 顯。http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NAT3/7382000.shtml#ixzz27pEIbyU3。
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依據談判理論，談判可以分為競爭賽局的分配型談判與合作賽局的整合型談 判。兩岸當局所主張的ECFA政策，儘管動機有所不同，但為達成政策目標所採取的 方案都必須透過雙方的合作，建立穩定的關係架構，才符合雙方雙贏的局面。在此 前提下，如何建立兩岸整合機制的談判就成為ECFA成敗的關鍵。整合型談判首要步 驟在於透過交流，確認情境以建立彼此互信；接著則是基於互信，而提供各自的正 確資料，以進一步探討相關議題的功能整合與資源互補。然後，雙方在根據整合功 能將個別調整後的功能與定位，進行明確的任務分配與責任分攤；最後則依該功能 與工作的配置結構，對預期的利益協商設定分配原則與準則。目前兩岸在ECFA協商 中，已能作到雙方正確交換相關訊息213，並且有意透過我方所擬定的「搭橋專案」，
透過雙方產業的特性與功能進行整合。未來在整合任務的分配與責任分攤，以及相 關配置結構方面，仍端賴雙方的互信程度。
四、落實「多層治理」運作，擴大非政府行為者的參與，提昇政策合法性
前述對於兩岸治理意涵與特質的探討中即明確指出，由於兩岸長期以來的「政 冷經熱」的互動現象，反而使非政府行動者，包括企業、非政府組織，甚至一般民 眾更易涉入兩岸交流，也使得參與治理的行動者更為多元化。袁鶴齡（2010）認為，
兩岸治理同全球治理一樣，都缺乏一最高權威的「無政府狀態」，因此要有效達成 兩岸治理的目標，就無法如國內治理一般能夠完全依靠政府的強制力來加以管制與 執行。因此，在這樣的情勢背景下，兩岸治理已超越兩岸政府的能力範圍，需要由 公、私部門之間的合作與協調來治理。另一方面，前述研究結果亦顯示，參與程度 提昇與合法性的建立，是推動建制創立的正面因素。參與是在創立過程中的透明化
兩岸治理同全球治理一樣，都缺乏一最高權威的「無政府狀態」，因此要有效達成 兩岸治理的目標，就無法如國內治理一般能夠完全依靠政府的強制力來加以管制與 執行。因此，在這樣的情勢背景下，兩岸治理已超越兩岸政府的能力範圍，需要由 公、私部門之間的合作與協調來治理。另一方面，前述研究結果亦顯示，參與程度 提昇與合法性的建立，是推動建制創立的正面因素。參與是在創立過程中的透明化