第四章 ECFA 個案分析與討論
第四節 綜合分析
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動事件，大陸方面彈性處理的空間十分有限。另一方面，各國洽簽FTA都涉及經貿 利益取捨之間的衡量，這是硬碰硬的現實情況，會使內部壓力升高。未來台灣與其 他相關國家協商FTA，如涉及相對籌碼不足而被迫讓步的情況，國內民意是否能夠 接受，這些都是在提升台灣經濟自主性所必須考量的問題。單靠一個ECFA難以達成 提升經濟自主性的目標（A02）。
ECFA對於台灣內部的經濟影響成效，並不只是侷限於北部，南部也同樣受到 ECFA所衍生事務之影響，而有正面的效益。
ECFA 之後影響南部經濟的主要因素，並非是早收清單項目，而是大陸觀光客與直 航所產生的商機。以及因 ECFA 早收清單對台灣電影配額未予以限制，所產生的影 視投資與衍生的都市行銷商機。簡單來說，ECFA 實施以來，對南部經濟有重大正 面影響，但屬於建構在 ECFA 下的兩岸經合會組織，以繼續開放大陸觀光客與自由 行範圍、增加直航班機、化解非關稅貿易障礙、建立兩岸貿易檢驗加速通關的標準
（C01）。
至於ECFA的簽署與推動，是否會真正改變台灣內部對大陸的觀點，甚至進一 步增加台灣對大陸的認同；達成大陸方面所期待促進台灣對大陸認同的目標，仍充 滿不確定性。換言之，亦即由利益轉化為認同，是否具有必然性，仍有待觀察。事 實上，越多的互動，或許越可能凸顯彼此的差異。
近年來兩岸交流互動越多，雙方感性認知越多，但不一定都是朝正面方向發展。以 近期中港之間的蝗蟲與螞蟻事件，就可以看出來即使香港回歸多年，兩地民眾之間 的隔閡仍深。再者，從社會學的角度來看，互動反而會突顯認同的差異(例如許多 台灣人是在出國或與其他國家的人接觸時才會發現認同的問題)，進而促使群體積 極實現自我認同。因此，大陸當然希望透過 ECFA 更緊密的經貿聯結，進而促使台 灣的認同朝向大陸所期待的方向；但如果屆時香港的經驗在台灣出現，或是大陸無 法維持過去四年所營造的善意氛圍，ECFA 的成效就很難說（A02）。
南部人對大陸的觀點逐漸有積極正面的改變，隨著兩岸資訊的正常流通，各種接觸 的頻繁增加，以及政黨競爭惡意抹黑的次數與抹黑程度的緩和，在兩岸經濟水準的 逐漸拉近的狀況下，蔑視、仇視與抵制的態度會逐漸轉變（C01）。
第四節 綜合分析
本研究目的在於透過ECFA此一個案，進一步探討影響治理的變數，並深入瞭 解兩岸協議之制度治理層面的運作，以嘗試結合理論與政策實務。本章在前述一至
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三節部份，分別以所蒐集有關ECFA之大量文件、報導、官方（包括台灣與大陸）
談話、重要事件動態等資料，以過程追蹤法的方式，依照時序發展，深度描述ECFA 的創立過程。另一方面，也以深度訪談法就研究分析架構所提出影響協議治理之變 數提出分析與探討。由於前述資料篇幅頗多，為能更清楚呈現本章之論述要旨，以 下將整合前述兩種研究方法所蒐整之資料，以及本研究問題與分析架構之變數，提 出如次分析。
壹、 影響變數
一、 問題因素方面
（一）問題結構
綜合上述資料顯示，兩岸層次方面，雙方對於創立ECFA所欲解決之經貿問題本 身，並未有重大歧異。換言之，問題結構因素對於雙方進行合作並未形成負面效應，
且建立ECFA對雙方都有一定程度，但不見得相等的利益200，所差異者主要還是在於 經濟利益與政治利益之間的區隔。我方著眼於長期的經濟利益考量，大陸方面則多 訴求情感層面的「讓利」，以期藉由實質利益轉化台灣內部對大陸的觀感，最終目 標則是增進認同。兩者在此議題的目標，大致呈現如圖所示現象
200大陸商務部副部長姜增偉表示，隨著兩岸實踐雙向三通，兩岸交流合作不斷深入，兩岸經貿依存 度越來越強，在這種情況下，雙方有必要建立制度化經濟合作機制，而且迫在眉睫。台灣需要 ECFA，
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圖4-1 兩岸在ECFA之目標與共同利益 資料來源：作者自繪
然而，在國內層次，該問題結構則顯複雜且惡性，以ECFA所涉之主要行動者而
言，包括執政黨、在野黨、企業等三方，其利益歧異程度不同。在執政黨方面，希 望透過此一協議達成促進經濟成長，加入區域經濟組織，擴展大陸市場的目標。在 野黨方面，則是透過各種政治動員，包括強化ECFA政治矮化，經濟崩潰的負面效應，
並訴諸公投、遊行、抗議等活動，希望達到政治利益201。企業界方面，因中國大陸 是台灣最大最重要之出口國，能與大陸簽署類似FTA之經濟合作協議，除可協助台 灣產品在大陸市場面對主要對手，如韓國、東協等國家之競爭壓力外，亦可吸引外 資來台投資，以及讓台灣與區域經濟接軌，擴大產業發展空間。但另一方面，不同 產業，如農業與傳統產業，卻極易受到衝擊。因此，不同行動者對ECFA有不同利益。
以光譜而言，大致呈現下列立場。
201民進黨主席蔡英文 2010 年 11 月競選新北市市長時表示，五都選舉若贏，一定廢除 ECFA。聯合
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執政黨 在野黨 推動簽署 反對簽署
業界
面板、塑化、汽車、電子 農業、傳統產業
圖4-2 國內對ECFA之立場光譜 資料來源：作者自繪
（二）公共關注
民眾的關注程度決定問題的能見度，以及對政府採取因應作為的壓力。由上述 ECFA的過程描述，以及訪談資料顯示，ECFA是一個「由上而下」的政策議題，亦即 它是由政府部門，尤其領導人所發動的政策議題，因此社會大眾初始對其關注程度 並不高。這由前述創立過程所引用的民調數字大致可看出此現象，但隨著反對黨的 政治動員後，該議題逐漸受到關注，惟民眾多是關注，而非理解該議題，顯示相關 訊息傳播管道紛雜，且清晰程度不足，常流於「信者恆信，不信者恆不信」的極端 二分現象，使得ECFA支持與反對程度，始終相距不大。因此，政府部門處理該議題 之壓力主要是來自於行政領導階層，而非公眾的關注。但為爭取社會大眾的支持，
政府部門還是透過「政策行銷」的方式密切向民眾溝通，希望爭取多數民意的支持，
建立ECFA的合法性。
二、 行動者之間的關係
（一） 權力關係
兩岸物質權力的巨大差距，是兩岸關係長期發展後所形成的結構，依新現實論 者的觀點，權力大者在國際合作過程中居於主導地位，分配整體利益外，甚至會透 過提供公共財，來促使合作進行。惟依據前述資料顯示，台灣在ECFA議題的提出、
協商過程，以及實質內容方面都掌握了主導權。在一定程度上，馬英九把握了兩岸 長期呈現衝突、對峙態勢後的緩和期，以及大陸亟欲在兩岸關係上「求穩」的心態，
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而使其在兩岸關係的進程上擁有頗大的主導權。因此，權力在兩岸之間呈現某種程 度的相互建構，而非純然的客觀對比。事實上，權力變項對國際合作理論的影響存 在其複雜性，從早期Robert Dahl所界定的，由一個行為體控制另一行為體做他不想 做的事的單一類型，再到Susan Strange提出包括安全、生產、金融與知識等四種結 構面向的權力，說明權力直接作用（ power to）結構性的不足，必須從權力施加 影響（ power over ）的關係角度予以補充說明國家權力的多重面向。另一方面，
近來有些學者嘗試更進一步由相互建構的角度來探討權力運用方式，從一種透過權 力運作的方式，「是特定行為的互動或社會的建構關係（interactions of specific actors or social relations of constitution）」的維度；和另一種社會關係特性 的「直接或擴散（direct or diffuse ）」的維度進行分類，意圖由物質因素以外，探 討權力的相互建構面向。這種兩岸之間的物質與建構權力，可粗略圖示如次
圖4-3 兩岸權力結構的主客觀面向 資料來源：作者自繪
這種相互建構的權力認知，以及客觀的「權力不對稱」現象，成為推動ECFA過 程的權力因素特色，大陸方面企圖以優勢的經濟實力，凸顯對台的善意：我方則認 清此結構情勢，有意透過承認此一現實狀況，逐步轉化此種結構劣勢202。
（二）認同關係
202陸委會主委賴幸媛表示，ECFA 的簽署是會具有「兩岸特色」，而這「兩岸特色」就是兩岸經濟
大陸
臺 灣 V.S 大陸 台灣
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物質權力
領土、人口、經濟規模、客觀對比
建構權力
理念、制度、相互主觀認知
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策略的運用，也是對內政策論述的基礎。此種現象可圖示如次：
圖4-5 行動者權力對比與規則分歧程度之關連性 資料來源：作者自繪
至於協商成本部份，則是指創立建制所需耗費的成本。對政府部門而言，主要 來自國內政府部門之間，以及與大陸相關業務部的協調溝通；對於社會而言，主要 是相關因應措施之成本。依據前述資料顯示，ECFA是兩岸開啟協商以來（由1992 年辜汪會談開始），涉及部門最多，內容最複雜的協議。以兩岸業務部門層級的溝 通而言，除了四次正式協商外，雙方業務溝通共達22次之多，尤其在短短9個月的 時間進行如此密集的溝通，自然十分耗費成本。另一方面，在國內業務部門之間的 溝通而言，ECFA涉及接近16個部門的業務，而部門之間各有自身利益考量，以及面 對利益團體的壓力，因此在協商過程中，如何取得內部共識的協調溝通成本亦十分 高昂。在對外協調溝通方面，ECFA涉及的是產業的利益重分配，因此政府在推動的
至於協商成本部份，則是指創立建制所需耗費的成本。對政府部門而言，主要 來自國內政府部門之間，以及與大陸相關業務部的協調溝通；對於社會而言，主要 是相關因應措施之成本。依據前述資料顯示，ECFA是兩岸開啟協商以來（由1992 年辜汪會談開始），涉及部門最多，內容最複雜的協議。以兩岸業務部門層級的溝 通而言，除了四次正式協商外，雙方業務溝通共達22次之多，尤其在短短9個月的 時間進行如此密集的溝通，自然十分耗費成本。另一方面，在國內業務部門之間的 溝通而言，ECFA涉及接近16個部門的業務，而部門之間各有自身利益考量，以及面 對利益團體的壓力，因此在協商過程中，如何取得內部共識的協調溝通成本亦十分 高昂。在對外協調溝通方面，ECFA涉及的是產業的利益重分配，因此政府在推動的