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第五節 研究範圍與限制
壹、 研究範圍
在研究對象範圍方面，兩岸雖自 1992 年以來，即開啟兩岸兩會協商並簽署若 干協議，惟早期協議之深度、廣度、類型與所涉議題之複雜性，以及對兩岸行政部 門之運作和互動的影響，均無法與 2008 年以來兩岸簽署協議相比，因此為能彰顯
理論探討
研究架構
個案研究探討 與資料分析
深度訪談法
研究發現
結 論 過程追蹤法 參與觀察法
圖 1-1 研究流程 資料來源：本研究
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本研究之意義及旨趣，將以馬英九 2008 年上任以來重啟兩會協商所簽署之協議為 研究範圍。在案例選擇上，則以涉及範圍最廣泛，影響最為深遠的 ECFA 為主。
在時間範圍方面，由於 ECFA 本身僅是一架構性協議，其所涉及的爭端解決機 制、貨品貿易與服務貿易仍在進行後續協商，其最終結果與成效仍需時間累積方能 有較客觀的評估21。惟考量本研究之規劃期程，原則上各協議之成效評估時間仍以 2012 年上半年為研究時間範圍。
貳、 研究限制
在訪談對象的選擇上，因本研究個案—ECFA 目前尚在進行後續包括貨品貿易、
服務貿易、爭端解決等協商，預計未來兩年內方能全部完成。在相關協商仍持續進 行的過程中，政府部門人員因慮及可能觸及敏感內容，因此多不願接受訪談。例如，
本研究在訪談對象的選擇上，原規劃訪問工業局及國貿局人員，因在 ECFA 協商過 程中，渠等扮演關鍵角色，國貿局負責主談，工業局則是在早收清單的項目上扮演 資訊息提供者、交換者（主要與陸方對口單位交換技術資訊），以及評估者的角色
（主要是評估國內產業利益）。惟經初步探詢，相關人員均以 ECFA 後續協商尚在進 行中為由，拒絕接受訪談。是以，本研究在訪談官方具代表性之單位與人員上難如 預期，相關對象人數十分有限；而此對於兩岸在協商過程中的實際互動、雙方對利 益的計算考量，以及最後決策的轉折點等無法得到第一手資料，是為研究限制之一。
在研究層次方面，本研究重點在於兩岸治理，理應涵蓋兩岸與雙方各自內部運 作情況，惟基於陸方內部資料難以取得，且相關人員不便也不宜訪談，因此將以兩 岸層次與台灣相應兩岸治理的行為為主，原則不涉及大陸內部的治理情況，是為研 究限制之二。
21經建會主委尹啟銘表示，ECFA 只是一個框架，不應當成是全部經濟政策，ECFA 實施至今，未產 生重大效益是應該的，因為談判並未結束，目前 539 項產品有貿易優惠，要全面免關稅須等到明
年 。 聯 合 新 聞 網 ， 2012 年 5 月 27 日
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 協議治理之理論探討
隨著2008年兩岸情勢和緩，雙方展開制度化協商以來，兩岸協議所產生之相關 治理模式與運作是兩岸邁向新互動時代所必須面臨之挑戰及機遇，如能運作完善，
將有助於增進兩岸互信與人民福祉，解決因交流所衍生之諸多問題，進而使兩岸交 流制度化和正常化。惟協議治理兼具正面促進兩岸良性發展，以及構成雙方交流互 動之障礙的兩面性，能否達成預計之目標，具體呈現治理成效，將是探討協議治理 的核心焦點。為能更深入協議治理的內涵，以及其與實務之間的聯結，本研究將透 過對國際建制理論的意涵與不同學說的闡釋，理解該理論的內涵，已作為在論述安 排上，本章將先探討兩岸治理之內涵與特性，接著，闡述國際建制理論(international regime)的意涵和不同學派之觀點，以及國際建制論與兩岸協議治理的關聯性，最 後，則就建制理論有關治理成效之意涵與目標的構成、。
第一節 兩岸治理的意涵
自 1989 年世界銀行首次使用「治理危機」（crisis in governance）來概括當時非 洲的發展情形以來，「治理」（governance）一詞在經濟學、政治科學、管理學、公 共行政理論與政府運作等領域中就成為十分流行的術語，其涵蓋公私部門之組織領 域，以及全球與地方之不同層次，而成為引人矚目的全球性趨勢。作為一種分析和 解釋途徑，治理企圖解釋當代國家與社會間關係出現的新結構型態；以期促進傳統 政治、行政制度的變革。誠如 Biermann（2006:238）指出，治理意謂「社會行動者 的自我規制行為（self-regulation），或公私部門合作解決社會問題，以及新型態的 多層次政策」。學界雖對治理概念的探討頗多，但未形成一致的定義，不同的研究 旨趣所著重的面向亦有所差異。世界銀行（1991）將治理界定為「運用政治權威，
與使用制度資源來管理社會的問題及事務」，聯合國計畫開發總署（1997）則界定 治理為「運用經濟、政治與行政權為來管理國家所有層級的事務。它涵蓋了公民與 團體闡述自身利益的機制、過程與制度，運用他們的合法權力以符合自身的義務與
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調和歧見」。學者之間見解不同。有學者則認為治理的理念是與網絡的分析概念與 相關理念密切相關，例如 Rod Rhodes 主張，治理是自我組織與組際網絡；Linn 等 人（1999）認為就廣義而言，治理的研究關注政府績效與治理之間的關係，在公共 政策與執行的經驗分析中，治理可以被界定為「法律的建制、規則、司法決策，以 及限制、規定與實現公共財物與服務的提供」。Guy Peters（2001）則認為治理是一 種需要付出代價的必要配置，而政府被賦予責任創建一個龐大的制度配置，並運用 其行政控制與效力來支配社會和經濟。Stoker(1987)則認為治理的意涵較政府為廣 泛，治理途徑被視為是「新的統治過程，既存規則的改變情境，亦或治理社會的新 方法」。他更進一步指出，治理的核心在於它關注於政府權威與制裁的機制，就某 方面來說，治理是關於契約、採購與新型態的管制。它不只是新的管理工具而已，
更重要的是它關注公共服務生產的效率。一般而言，「治理」概念的出現意謂政府 部門從事改革思維的一種轉變，拋開完全師法企業的狹隘觀念，轉向公民社會，並 結合政治網絡的概念（孫本初，2005）。在國際關係領域方面，治理的概念著重於
「沒有政府的治理」（governance without government, Rosenau & Czempiel , 1992)，
其源自於新自由制度主義的概念，意即國際社會處於無政府狀態，沒有層級節制的 統治體系，而國家之間的合作多是透過國際組織或制度來加以達成。是以，國際建 制與協議被視為因應跨國家之間問題的新形式國際治理，如 Rosenau(2000: 171) 將 治理界定為「規則系統、集體有目的去維繫確保安全、財產、穩定、持續發展之機 制的行動」，而這些機制是政府的核心功能，亦逐漸成為國際社會中的普遍現象。
那麼治理的概念應用在兩岸關係與互動上呈現何種意涵及特質呢？張亞中
（2003）指出，隨著全球化的快速發展，一個全球化風險社會已然形成，而兩岸從 1990 年代中期後，隨著人員、經貿的快速交流，亦已進入風險社會。任何一個風 險社會都需要管理，兩岸風險社會也不例外，在全球治理無法介入，而兩岸單獨一 方又無法完全處理的情況下，「兩岸治理」實有其必要性，兩岸人民透過共同的參 與治理，而建構彼此的認同，亦為兩岸關係走向奠定良好基礎的需要性。張亞中並 以現實主義、新自由主義和建構主義三種途徑，探討對兩岸治理的意義與啟示22。
22該文認為以現實主義解決兩岸爭議是方法不足，但涵蓋諸如主權、國家利益與權力等概念重要；
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李英明（2001，2011）則認為，兩岸關係結構本身是一種不完全治理結構，一方面 雖然兩岸國家機器的政治力量，均企圖建構由上而下的掌握管理兩岸互動的權威，
以及由此權威所衍生出的秩序，但雙方又不能或不願直接接觸；於是在另一方面又 必須透過半官方的代理者或民間社會的力量作為槓桿或中介，這提供民間社會由下 而上的參與兩岸的交流及互動。換言之，兩岸關係是一種國家和民間社會一起參與 的多行動主體的結構。
2008 年以來，兩岸關係發展迅速，有論點即指出，兩岸之間當前要面對的是 如何進行共同治理，實現「兩岸善治」，並擷取公共行政與公共管理理論，提出「兩 岸共同治理」概念，達到各利益攸關者之間利益平衡，實現各方利益最大化的目標。
再者，以公共治理理論來說，治理的主體涵蓋政府、民間或非政府組織，因此民間 社會也是兩岸事務的治理主體之一(劉國深，2009)。
基於兩岸關係的特殊性，有論點指出兩岸治理是一種國家內部的特殊治理模 式，其驅動力在於全球化的發展，以及兩岸經貿互動與社會各層面交流的擴大與深 化，促成雙方必須對相關議題進行協商。該模式採取多軌治理模式，從而使兩岸關 係構成網絡式(network)的治理結構；但其困境在於兩岸主權認知與治理的衝突，兩 岸公民社會的不平衡與政府在兩岸治理中的比例失調，而形成結構式困境（艾明江 等人，2008）。另一方面，兩岸治理本身就是基於區域內多元事務的共同應對而產 生，只是在參與主體上相應更加多元。在參與目標方面，不僅是一種制度建構，更 在於一種制度化的持久性規範互動(康仙鵬，2010)。至於兩岸制度化互動，則是透 過與公權力有著密切關係的民間團體（海基會與海協會）進行溝通和對話，而決定 了兩岸治理是介於公與私之間的一種結構。是以，兩岸治理是一種法治型的治理結 構，而主要治理工具即為規範化的兩會協議。
上述對兩岸治理研究之論點，初步可發現在兩岸彼此主權與認同歧異的現實
上述對兩岸治理研究之論點，初步可發現在兩岸彼此主權與認同歧異的現實