兩岸協議治理研究:以兩岸經濟合作架構協議(ECFA)為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系博士論文. 指導教授：蕭武桐. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學. 兩岸協議治理研究:以兩岸經濟合作架構協議. ‧. (ECFA)為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 博士生：夏道維中華民國 101 年 6 月 28 日.

(2) 國立政治大學公共行政學系博士論文. 指導教授：蕭武桐. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 兩岸協議治理研究:以兩岸經濟合作架構協議 y. sit. io. n. al. er. Nat. (ECFA)為例 Ch. engchi. i Un. v. 博士生：夏道維中華民國 101 年 6 月 28 日.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(4) 謝. 辭. 博士班九年是段蜿蜒崎嶇之路，在工作與家庭的奔波忙碌，「還要唸下去嗎」的念頭常不經意閃過，但思及父親生前對我的期許，我總是鼓勵自己要堅持下去。父親是在我考上博士班的那一年罹患絕症，當初父親一直鼓勵我在碩士畢業後，能繼續攻讀博士，在工作五年後，我毅然決定報考博士班，也幸運錄取，正當欣喜之際，父親的身體卻出現問題，當時聆聽醫生說明檢查結果的感受，事隔多年仍歷歷在目。我一度考慮休學，父親卻總要我不要掛念，還是以學業為重；但每每返家看到父親. 政治大. 衰弱的身軀，我總是徘徊在休學與否的當口，修課期間心中仍是忐忑不. 立. 安，而父親在一年後不幸逝世。這九年來，我心中不時想到，如果當初. ‧ 國. 學. 休學一年，是否會少些遺憾與愧疚；但這一切都已逝去，無法回頭。. ‧. 回首這段歷程，一、二年級修課、參與討論、撰寫報告的時間壓力；「危機管理」學科考未過時所面臨的退學危機，種種往事，彷彿昨日，. y. Nat. sit. 也唯有親身經歷過，才知其中甘苦。最後撰擬論文階段，十分感謝蕭武. a. er. io. 桐老師的指導與關懷，去年在尋覓指導教授的徬徨時刻，我懷著忐忑不. n. v l 安的心情去找老師，心中在想萬一老師婉拒的話，我真的無師可尋了， ni Ch. U i e h n c g 幸好老師應允指導。在這不到一年的過程中，老師的關懷與指導，不僅. 是在學術知識上的啟迪，更重要的是，穩定我焦慮不安的心情；尤其越到後期，越常有能否完成的疑慮及自我否定，這道心理關卡，幸有老師的開導，方能順利地完成論文。在論文審查過程中，楊志誠老師適逢家庭巨變，但仍如期出席會議，並給予許多寶貴意見；孫本初老師針對我論文的學術規格提出嚴格的要求，讓我深感學術論著必須嚴謹，不能大意馬虎；吳秀光老師則基於自身豐富的產、官、學經歷，提出諸多實務觀察的意見，可作為未來論文繼續深研的方向。尤其去年與吳老師的北京行，期間老師對我未來的生涯規劃提出精闢且務實的觀點，對我啟發.

(5) 甚多。立一不僅是在論文口試時仔細審查，在論文寫作的過程中，也給予我許多協助，尤其是他對理論思考的熟稔，提供我論文鋪陳架構的基礎，節省了許多摸索的時間。在這段辛苦的過程中，最要感謝的還是家人。尤其是以一個有工作，又有小孩的人來寫論文，家人的支持無疑是論文能完成的最大動力。特別要感謝太太若伶的支持，因為有她，才能完成這篇論文，這段寫作的過程，她肩負照顧小孩及家庭的責任，每天下班回來後，為了讓我能專心寫作，她不顧上班一天的疲憊，持續料理家事及準備小孩每天上學的書包，每晚早早就把小孩帶進房間睡覺，讓我能安靜寫論文。假日時，. 政治大. 則是帶小孩回南部娘家，穿梭於南北之間，十分辛苦。這篇論文的完成. 立. 及博士班的漫漫長路，沒有她默默的支持，是無法順利走到終點。在此. ‧ 國. 學. 要說，老婆，這九年來辛苦了，感謝有你。同時謝謝台南的丈母娘及大姊全家的幫忙與照顧，有你們的幫忙讓我可以專心寫論文。至於夏昌楷. ‧. 雖然只有五歲，卻也知道爸爸趕論文的壓力，所以常跟媽媽說，不要吵. Nat. sit. y. 爸爸，因為他在寫功課。他的懂事與乖巧，讓我頗感欣慰。. a. er. io. 母親多年來對我念博士的支持，也是我完成學業的重要動力，尤其. n. iv 是這幾年為了課業，很少回家看望，母親也是要我以學業為重，加緊努 l. n U i e h ngc 力，不要掛念。還有大哥、大嫂、姊對我課業的關懷與支持，也鼓勵著. Ch. 我繼續向前。連同博士班及碩士班的修業歷程，我在公行系前後待了十三年，這段求學的歷程，從師友當中獲得許多學習。吳瓊恩老師多年來以哲學的高度觀察事務，以及在做人做事上的真切叮嚀，令我受益頗多；施能傑老師的實務與理論兼具，邏輯推理清晰的治學風格，值得學習。博士班的同學-洲棚早我一年畢業，在論文寫作期間，我經常電話熱線與他討論，他對論文寫作的邏輯鋪陳及方法論的熟稔，有助我釐清寫作時所遇到的難題；碩士班同學—芳如，以及學弟宗憲也提供不少經驗談，讓我. II.

(6) 感到論文的寫作並非如此孤單。在陸委會方面，則要感謝愛玲副處長多年的提攜，以及在論文撰寫期間的鼓勵與支持；鳴瑞對兩岸事務的實務經驗，提供我許多靈感，尤其是與他的幾次深談，使我決定研究協議治理的議題；還有許多同事在這段期間對我論文進度的關懷及鼓勵，也一併致謝了。另外，也感謝接受我訪談的學者，提供我非常豐富的資訊及觀點。九年的漫長歷程終於暫時告一段落，博士結業後的人生會如何發展，仍掌握在自己的手上，相信這不會是我學術生涯的終點，無論未來人生路會如何走，此時此刻，我還是想說，我終於畢業了。. 立. 政治大. 夏道維. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i Un. v.

(7) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(8) 摘. 要. 二十餘年來，兩岸之間經貿、社會與文教交流頻繁，雙方關係已呈現密不可分的趨勢。然而，由於兩岸的特殊情勢，導致政治與經濟、社會發展方向背道而馳，而在某種程度上呈現「制度缺失」的現象，無法將雙方交流互動所產生的合作或問題，以制度化方式予以規範及解決。 2008 年 6 月兩會重啟協商，迄今已簽署 18 項協議，所涉事務範圍廣泛，涵蓋經貿、金融、農漁業、社會、食品安全、核能安全等領域，均與台灣民眾之權益及福祉息息相關。然而，簽署協議並不意謂所規範之事項. 政治大容，方能確實達成協議創立之目的。立. 或欲解決之問題即能完善運作，重要的是，必須由治理層面看待協議內. ‧ 國. 學. 然而，迄今探討 18 項協議之多著重於協議內容之簡述及分析為主，較少由治理層面予以系統性分析。有鑒於此，本文將透過以制度主. ‧. 義探討國際關係之首要理論：國際建制論（International regime）作. y. Nat. 為理論基礎，探討兩岸協議治理議題。在研究案例上，則選擇 18 項協. er. io. sit. 議中，涵蓋層面最廣，影響最為深遠的兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework Agreement），希望在建制治理的相關概念與理. n. al. iv. 論的基礎上，透過深度訪談及過程追蹤等研究方法，探討 ECFA 的治理 C Un. hengchi. 成效。為達成此一目的，本研究建立一研究架構，就各項可能變數進行描述與分析，論述 ECFA 制度性治理內容，及建立評估治理成效指標等，以利對兩岸協議治理研究有初步貢獻，並可作為評估協議成效之實務參考。. Since June, 2008, Taiwan’s Straits Exchange Foundation (SEF) and PRC’s Association for Relations Across the Taiwan Straits (ARATS) have reactivated the cross-strait negotiation. To date, they have held eight Chiang-Chen Talks, signed 18 agreements, and reached two consensuses. These agreements have established important framework and blueprint for cross-strait exchanges and aimed at the well-being of the people on both sides. However, those agreements signed do not V.

(9) guarantee the smooth implementation of policy born out of the talks. It is imperative that we should make a detailed analysis of the content of those agreements from the perspective of governance to help realize the goal of the agreements. Yet most research papers fail to develop a systematic analysis from the perspective of governance by merely emphasizing on the literal description and analysis of articles of individual agreement. Therefore, this research will employ international regime theory, which argues that international institutions or regimes affect the behavior of states and act as the main theoretical underpinning for investigating the issues concerning the governance aspect of those agreements. This research chooses ECFA (Economic Cooperation Framework Agreement) as the object of research, because it is the most important, comprehensive and influential agreement among the 18 agreements. In order to assess the effectiveness of governance element in ECFA, this research establishes a research framework which is capable of describing and analyzing relevant variables and set up evaluation indicators. Information was obtained through in-depth interview and process-tracing to evaluate the accuracy and applicability of above-mentioned research framework, and through study and analysis it has proven that this research framework can act as a reference for evaluating effectiveness of governance in agreements when put in practice.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i Un. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i Un. v.

(11) 目. 錄. 第一章緒論第一節研究背景----------------------------------------------. 1. 第二節研究動機----------------------------------------------. 4. 第三節研究目的與問題------------------------------------. 6. 第四節研究途徑、方法與流程--------------------------. 8. 第五節研究範圍與限制------------------------------------ 13. 第二章協議治理之理論探討. 治政大第二節協議與治理之關係-------------------------------立第三節國際建制理論學說-------------------------------第一節兩岸治理的意涵-----------------------------------. 15 19 20. 第四節建制成效理論---------------------------------------. ‧ 國. 學. 29. 第五節兩岸協議與國際建制論的關聯性------------- 48. ‧. 第三章研究設計與實施. sit. y. Nat. 第一節研究設計模式---------------------------------------. io. a. er. 第二節研究分析架構---------------------------------------. n. 第三節資料蒐集方法及實施過程---------------------iv l. Ch. n engchi U. 52 56 69. 第四章 ECFA 個案分析與討論第一節 ECFA 的創立及產出----------------------------. 79. 第二節執行情況及效益----------------------------------. 107. 第三節深度訪談分析-------------------------------------. 113. 第四節綜合分析-------------------------------------------- 128. 第五章結論第一節研究發現-------------------------------------------. 143. 第二節政策建議-------------------------------------------. 155. 第三節未來研究之建議---------------------------------. 160. VIII.

(12) 圖目次. 圖 1-1 本研究流程圖------------------------------------------------. 13. 圖 2-1 建制目標層次與發展過程之關聯性-------------------. 36. 圖 3-1 本研究分析架構----------------------------------------------. 59. 圖 4-1 兩岸在 ECFA 之目標及共同利益----------------------. 130. 圖 4-2 國內對 ECFA 之立場光譜--------------------------------. 131. 圖 4-3 兩岸權力結構的主客觀面向----------------------------. 132. 圖 4-4 認同因素對合作之影響-----------------------------------. 133. 政治大協議形式與拘束力之關連性---------------------------立. 圖 4-5 行動者權力對比與規則分歧程度之關連性---------. 134. 圖 4-6. 137. 表目次. 137. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 圖 4-7 政府部門處理兩岸協議之流程-------------------------. iv 表 2-2 Easton 理論模式與建制理論之對照-----------------l. 35. 表 2-3. n U i e h ngc 三種學說對建制產出的觀點-----------------------------. 43. 表 2-4 三種學說對建制影響之觀點-----------------------------. 45. 表 2-5 三種學說對建制成效的觀點-----------------------------. 48. 表 2-6 國際建制與兩岸協議之比較及對照--------------------. 51. 表 3-1 研究目的、問題及訪談題目之關連性----------------. 71. 表 3-2 受訪者一覽表-------------------------------------------------. 75. 表 4-1 ECFA 重要事件表-------------------------------------------. 96. n. a. er. 29. io. 表 2-1 國際建制研究學派之差異-------------------------------. Ch. 表 4-2 ECFA 條文重點內容---------------------------------------- 100 表 4-3 協議的實質及程序特性--------------------------------- 101 表 5-1 訪談問題、訪談資料及研究發現對照表-------------- --145 IX.

(13) 兩岸協議治理研究：以兩岸經濟合作架構協議 (ECFA)為例藉由制度化過程，兩岸建立起諸多明確或潛在的原則、標準、規範、以及程序，也讓雙方的期望能有所交集。正由於這樣的交集在兩岸關係中產生了可預測性與信任感，因此促成了臺海及區域的穩定局勢。馬英九，CSIS 視訊會議，2011 年 5 月 12 日. 第一章緒論. 立. 政治大第一節研究背景. ‧ 國. 學. 自 1949 年中華民國政府因國共內戰失利而遷台以來，台海兩岸關係除了成為影響台灣內外政策的首要課題之外，亦直接牽涉到美「中」兩個冷戰與後冷戰. ‧. 時期的強權，因此它對中國大陸、東亞區域、乃至整個國際格局的重要性，不言. sit. y. Nat. 可喻；而其局勢的和緩與緊張亦具有重大的現實意義。回顧歷史，冷戰時期，兩. er. io. 岸處於對峙僵局，大陸對台政策採取「解放台灣」，台灣則是「反攻大陸」，雙方. al. iv n C 1987 年，台灣宣佈解嚴，並開放大陸探親，兩岸經貿及社會交流正式展開；兩岸 hengchi U n. 關係相互敵對，爭議焦點集中在主權議題，而無任何經濟、社會、文化之交流。. 關係由軍事對峙與政治隔離的狀態進入了交流與互動的階段。兩岸之間的經貿、社會及文教交流以驚人的速度成長，兩岸內部各自的政治、經濟與社會也經歷許多變化。在經貿交流方面，80 年代初期的間接對陸貿易及 1990 年代開始的台資登陸，帶動兩岸經貿之間的密切往來，增長十分快速，從 1987 年至 2011 年 12 月。2011 年 1 至 12 月兩岸貿易總額達 1600 億 3000 萬美元，比 2010 年增加 1. 10.1% 。目前大陸為台灣第 1 大貿易伙伴及出超地區、是我國最大出口及第二大進口來源。在社會交流方面，2012 年 1 月底，大陸地區人民進入臺灣地區計有萬餘人次，來臺定居、居留者計有餘萬人次（其中兩岸通婚，經海峽交流基金會文 1. 大陸商務部台港澳司網站，2012 年 2 月 6 日。2012 年 2 月 6 日檢索 1.

(14) 書驗證者即多達 32 萬對，居外來婚姻的首位），臺灣地區人民進入大陸地區者，自 1987 年至 2011 年 12 月累計共達 4,471,741 萬餘人次（大陸旅遊局統計資料為 66,718,859 人次）；單就 2011 年一年，即達 58 萬人次。然而，由於兩岸的特殊情勢，即使雙方交流互動如此密切，但長期以來卻呈現「經濟趨合，政治趨離」的矛盾情勢，雙方常因政治因素考量，而使彼此交流產生「官方敵對、民間互動頻繁」的現象，政治明顯與經濟及社會交流背道而馳，而在某種程度上導致「制度缺失」的困境(信強，2008)2，而無法將雙方交流互動所產生的合作或問題，以制度化方式予以規範與解決。以兩岸兩會制度化協商管道而言，歷經近四十年的分離與對峙，1987年台灣開放民眾赴大陸探親，兩岸交流正式展. 政治大「中」、雙方政治定位）、軍事（大陸對台軍事威脅）、政治體制（如台灣的選舉因立. 開，雙方關係歷經不同階段的演變3。雖然開放迄今20餘年來，雙方關係因政治（一. ‧ 國. 學. 素）、社會及文化差異等因素的交互影響，使得雙方關係歷經激盪起伏，但兩岸協議的產生與制度化應是兩岸走向彼此降低敵意，緩和交流，相互合作的具體象徵。. ‧. 但自1992年以來，雙方制度化協商管道即因政治因素時有延宕，致使雙方正式關係. y. Nat. 停滯不前4。惟大陸自2005年後，在對台政策上逐漸改變以往強硬的壓制政策，努. n. al. er. io. 2. sit. 力將兩岸關係納入制度主義、功能主義5的發展軌道，以求透過制度化框架的方式，. i Un. v. 該文指出，兩岸經貿交流層面，長期缺乏制度化管理機制，以實現彼此經濟關係的正常化、規範化與穩定化。 3 蘇起指出，以兩岸軍事、外交為「硬關係」，經濟、文化的「軟關係」為軸，總結 20 餘年來兩岸關係的變化，基本上可將其劃分為全面軟化（1988-1995 年）、全面硬化（1995-1999）、撕裂的台灣（1999-2008 年）與全面軟化（2008 年迄今）四個階段。國際、兩岸總體情勢與國家安全，馬英九執政後的兩岸新局：論兩岸關係新路向：台北市：財團法人兩岸交流遠景基金會，2009 年。 4 兩岸首次協議肇始於 1986 年因「華航貨機事件」與 1990 年「偷渡犯遣返事件」，陸續開啟個別 4 議題之接觸與談判，並於 1990 年 9 月 12 日由兩岸紅十字會在金門簽署「金門協議」。1991 年，海基會與海協會相繼成立後，在各自主管機關的授權下，針對兩岸交流所衍生之諸多事務進行磋商。同年 11 月，兩岸首先就共同打擊海上犯罪問題進行磋商，1993 年 4 月，兩岸在新加坡展開首次「準官方」的制度化協商機制-「辜汪會談」，雙方簽署了「辜汪會談共同協議」、「兩岸公證書使用查證協議」、「兩岸公證書使用查證協議」、「兩岸掛號函件查詢、補償事宜協議」與「兩會聯繫與會談制度協議」等 4 項協議。同年 8 月底，兩岸雙方依據「辜汪會談共同協議」與「兩會聯繫與會談制度協議」，進一步就「違反有關規定進入對方地區人員遣返與相關事宜協議」、「兩岸劫機犯等遣返事宜協議」、「協商處理兩岸海上漁事糾紛協議」等議題進行多次事務性協商。惟最後均因雙方基本認知差距過大，關切焦點不同，而無法達成具體成果。之後，兩會協商機制隨著兩岸關係起伏震盪，一直無法重啟。1995 年，李登輝訪美後，兩岸兩會協商中斷；1999 年李前總統所提出的「兩國論」，使原先有復談跡象之兩會協商再度中斷。民進黨 2000-2008 年執政期間，因雙方對復談條件-「九二共識」的根本歧見，兩岸協商進持續進入中斷期。 5 國際關係中的功能主義，原是聯合國尋求和平一種創新的途徑，它是希望透過國與國之間的合作，共同解決社會、經濟問題，聯合國並為此特別創設「經濟暨社會理事會」，專門處理這些事. Ch. engchi. 2.

(15) 穩定兩岸關係發展的進程(周志懷, 2006)，並進一步透過經濟整合逐步外溢至政治整合。以大陸於2005年所正式啟動之「海西區建設」為例，其目標即在於促進兩岸經濟技術交流與合作，具有特殊的政經內涵（蕭武桐，2009）；而近期大陸中央與福建省所力推的平潭綜合實驗區，亦有透過邀集我方人員參與政策制定及管理工作的模式，測試兩岸共同治理的可能性。 2008年5月，馬英九就任後，揚棄過去扁政府時期與大陸對抗的路線，採取開放的大陸政策，恢復中斷10年兩岸兩會制度化協商機制，突顯該機制對處理兩岸的事務的重要性和急迫性6，以及兩岸雙方對既有衝突結構的改善形成了利益共識的基礎，也順勢營造兩岸協商的氛圍（楊志誠，2011），加速兩岸互動交流的速度、. 政治大社會交流更加密切。2008年6月至2011年底，兩岸共舉行七次「江陳會談」，簽署十立. 深度及廣度；如「大三通」的實現，兩岸「一日生活圈」逐步形成，兩岸人員往來，. ‧ 國. 學. 六項協議與一項共識，是兩岸互動的重大成果，亦對台灣整體發展產生關鍵性影響。由前述對兩岸關係發展及雙方制度化互動之沿革的描述可以發現，兩岸協商過. ‧. 程可發現是一「由形式到實質，再趨向機制化」的過程，雙方協商議題及領域日益. sit. y. Nat. 廣泛，逐步落實到攸關民眾實質權益之事務，尤其2008年以來所簽署之協議，涵蓋. io. er. 海、空運直航、開放陸客來台觀光、共同打擊犯罪與司法互助、金融合作、經貿合作、食品安全、農產品檢驗檢疫、標準認證檢驗等，對台灣經濟社會各層面影響頗. n. al. Ch. i Un. v. 鉅。從宏觀面而言，它是兩岸交流互動制度化的具體呈現與運作；就微觀層面而言，. engchi. 相關協議的形成、執行及成效與民眾生活息息相關。換言之，兩岸關係已是一種治理關係，逐步進入制度化互動交流領域的階段；而治理成效的優劣與否，不僅影響民眾對政府大陸政策的合法性與正當性的認知，亦對兩岸關係發展的進程有舉足輕. 務。功能主義認為追求和平除了要降低國與國之間的衝突之外，更要求能夠創造公共福利以滿足人民基本的需求，而為了實現治理的能力，技術官僚更有需要進行功能性的合作，所以功能主義首重經濟合作，透過經濟合作來達成和平的實現。新功能主義則是修正功能主義而來，因為功能合作雖然可以強化共同利益，卻也可能引發利益的衝突，在缺乏有限的機構制約以及精英的眼見之下，功能主義的合作可能最後會流於空談。所以新功能主義更重視擴散的效應，主張經濟整合應該由簡入繁，利用擴散效應由經濟合作向政治事務邁進，最後並達到政治統合的目標。王崑義，馬英九的新功能主義，中國評論，2009 年 10 月號。 6 馬英九總統於 2008 年當選後，即曾表示「早在十多年前就提出兩岸應該建立制度化協商管道，建立海基會與海協會制度性協商機制後，再確立雙方要協商甚麼，當兩岸以「九二共識」為基礎後，大家甚麼都可以談」。亞洲週刊，2008 年 4 月 17 日。 3.

(16) 重的影響力7。有鑒於此，吾人必須跳脫以往由純政治與意識形態層面看待兩岸關係的模式，而著重於治理層面的思考及運作。事實上，兩岸協議涉及兩個政治實體之間不同法規與政治體制的運作，各自內部實際執行狀況，多元化的參與者，以及意識型態因素的交互作用等，已逐漸成為公共事務治理的一種新型態與研究課題；而協議在其所涉及之議題領域方面，也在治理層面上產生了「拉動」(pull)的功能。. 第二節研究動機政府對於近年來所簽署之協議，積極進行政策宣導與落實執行等相關作為，一. 政治大兩岸協議的具體成效，以爭取民意的支持。例如，協議所涉相關政府部門，定期舉立. 方面除了是對兩岸協議相關執行事項進行管控之外，一方面也讓民眾瞭解政府推動. ‧ 國. 學. 行「兩岸協議執行成效檢討」會議，而兩岸在歷次協商過程中均曾就相關協議之成效進行檢討8；雙方亦在則於2011年6月首次舉辦正式與制度化之檢討會議9。這些. ‧. 作為均顯示政府在政治面及治理面均十分重視協議成效的展現，希望透過此類政策. sit. y. Nat. 管理機制，有助於政府部門執行兩岸協議與掌握交流互動的實際情形，進而轉化為政府宣導協議執行成效的基礎。由陸委會的民調資料顯示，兩岸協議多獲得民眾由. io. n. al. er. 五成到八成的支持滿意度，而政府機關亦曾陸續推出協議成效之政策說明10。惟不. 7. Ch. engchi. i Un. v. 以 2008 年 9 月所爆發的大陸奶粉含三聚氰胺事件為例，事件爆發後，隨著輿論關注與事態的不斷擴大，當時諸多民意調查資料顯示，多數台灣民眾對於兩岸關係發展存在疑慮。與 2008 年 6 月第一次「江陳會」後對兩岸關係發展之民調資料相比較，民眾受該事件影響，對兩岸關係發展的負面印象明顯浮現。 8 如 2008 年 11 月所舉辦之第二次「江陳會談」，即曾對第一次「江陳會談」所簽署之協議與共識的執行情形進行檢討，雙方對於大陸居民赴台旅遊協議之成效感到距離預期目標太遠，皆表達改善之意願。陸委會網站「兩岸協商」專區「第二次『江陳會談』成果說明」。 9. 該會議之舉行是政府為回應民眾關切，主動提出而成為兩岸制度化協商機制的一環，在第六次「江陳會談」達成共識適時召開；其目的是希望透過對已簽署協議的檢視，達到「實質檢討、落實改進」的目標，進而成為制度化協商重要的一環。會議期間除檢討協議成效外，亦針對各項協議執行問題進行討論，根據委會 6 月 7 日公布最新民調顯示，多數民眾對兩岸制度化協商給予正向評價，有 7 成以上民眾支持透過兩岸制度化協商處理兩岸交流問題。對於兩岸簽署 15 項協議的協商成果，有 6 成 2 的民眾表示滿意，且有過半數民眾認為政府有維護台灣的利益。陸委會新聞稿， 2011 年 6 月 13 日。陸委會網站：http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=95676&ctNode. 10. 如陸委會出版「大陸政策推動成果」報告，2010 年 5 月；「開放與把關：15 項協議效益宣導」， 2011 年月；觀光局出版「開放大陸居民赴台旅遊屆滿兩周年實施成效說帖」，2010 年 11 月。 4.

(17) 可諱言，政府對外相關說明，常流於形式與枝節，缺乏對於協議執行成效的系統性及全面性評估11；而社會對於兩岸協議成效亦出現兩極化意見，究其癥結除了協議本身實際執行情況的問題之外，但不容否認，其中亦充斥黨派之見，與意識形態之爭12，使得協議成效常陷入眾說紛紜的困境，無法真正瞭解協議治理與解決相關可能衍生的問題。綜觀此種困境頗需理論與實務的結合，惟檢視國內長期以來對於兩岸關係的探討，雖衍生出諸多相關理論，企圖由兩岸關係、國內政治與國際環境三種不同層次進行探討與建構13，但對於涉及兩岸治理層面的理論探討並不多見。另一方面，迄今有關兩岸協議治理之研究，常因研究所涉及之協議簽署生效期間尚屬短暫，以及協議內容所涉領域廣泛，且動態時事不斷推陳出現的情況下，多數有關. 政治大響，使得大部分研究多侷限於單一或少數協議項目內容的介紹和分析立. 協議成效之研究雖曾涉及本研究之相關問題及目的，但由於上述結構性因素的影 14. 。另一方. ‧ 國. 學. 面，在各次協商後，多有相關研究針對每次會談結果的意義、協商成果(即所簽署協議與具體內容)、會談後的效應(即所簽署協議的效應)、對國政、經、社會等情勢，. ‧. 以及兩岸關係發展的影響等議題進行分析。這類研究相對於前述僅針對單一協議之. sit. y. Nat. 分析，已進一步能從每次會談簽署之二至四項涉及不同議題領域之協議進行研究，. io. er. 惟仍缺乏對協議系統性、理論性分析的架構，從而使該領域呈現理論與實務脫離的情況。正因如此，「從理論與政策的角度來看，如何建立分析架構以闡釋協議治理. n. al. Ch. i Un. v. 與評估其成效」問題成為本研究的動機所在。進一步而言，若能透過相關理論研究. engchi. 模式來瞭解協議如何產生與執行，影響協議創立及執行成效的變數，以及變數與成 11. 以筆者個人實務經驗，此類型的協議成效資料，是由各相關部門提供資料，惟內容多以流水帳方式記載相關數字或事件，而未見系統性、指標性的評估。 12 「有關兩岸兩會 6 月份所舉行的兩岸協議成效與檢討會議，我政府已定調，兩岸協議不檢討個案，檢討會變成宣傳會，天馬行空，盍各言爾志，不具實質意義」，前陸委會主委吳釗燮，自由時報，2011 年 6 月 9 日。 13 包宗和、吳玉山主編「重新檢視爭辯中的兩岸關係理論」，該書涵蓋探討兩岸關係之眾多理論，兩岸關係層面之理論包括「權力不對稱」、「分裂國家模式」、「名分秩序論」；國內政治層次則包括「政治經濟學」、「社會心理論」、「精神分析與認知心理學」、「談判理論」；國際關係層次則包括「國際體系理論」、「戰略三角」、「國際規範」等。 14 例如范世平，開放大陸觀光客來台對當前兩岸關係發展之研究，展望與探索，第 7 卷第 1 期， 2009 年 1 月；李俊緯，陸客來臺消費分析與建議，財團法人國家政策研究基金會「國政評論」， 2010 年 1 月；林享能，兩岸農產品與食品安全合作之檢討與建議，國政評論，2011 年 6 月 11 日；王重陽，「從比較法觀點看海峽兩岸共同打擊犯罪與司法互助協議」，展望與探索第七卷第六期，2009 年 6 月；邱亞文、黃靜宜，「海峽兩岸食品安全協議之成效評估」，戰略安全研析，第 59 期，2010 年 3 月。 5.

(18) 效之間的因果關聯性等，當有助於兩岸協議的治理與未來規劃後續議題的考量。在研究對象的選擇上，兩岸迄今所簽署之16項協議中，以「兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework Agreement, 以下簡稱ECFA）的簽署最為重要15，是兩岸經貿合作制度化與正常化的關鍵轉折，不僅是實現兩岸經濟關係正常化、兩岸經濟合作制度化和建立具有兩岸特色的經濟合作機制所取得的重大進展，也象徵兩岸進入更為緊密的經貿互動，以及邁向全面關係正常化的階段(余克禮， 2010)16。更重要的是，透過該協議的簽定，提升雙方建構兩岸和平發展的重要基礎，為台灣未來發展提供一穩定的外部環境17。由於ECFA具有上述的重大意涵，其不僅在台灣內部受到重視，在國際間亦受到廣泛的關注；而國際輿論多認為ECFA簽署實. 政治大穩定均有重要意義。鑒於其重要性與對兩岸治理的代表性，本研究將以ECFA作為研立. 為兩岸關係進一步改善之里程碑，對於兩岸經貿發展，良性互動，以至區域安全及. er. io. sit. y. Nat. 壹、研究目的. 第三節研究目的與問題. ‧. ‧ 國. 學. 究對象18。. 本研究既是由實際的政策問題所產生，當然希望研究結論能解決實務上所遭遇. n. al. Ch. i Un. v. 之問題，尤其是兩岸治理的成效攸關政府大陸政策的合法性與正當性，以及兩岸關. engchi. 係發展進程，其重要性不言可喻。然而，由於兩岸關係錯綜複雜，存在許多政治與意識形態的考量，常對兩岸事務的處理與因應造成扞挌，導致「不可治理」（ungovernance）的困境。再者，國內有關協議治理的研究多聚焦於事件內容評述，缺乏整體性、理論性之分析，以致對治理的實質內涵與執行成效，常有「見樹不見. 15. 馬英九在 2010 年 7 月 2 日參加“ECFA 時代新情勢高峰會”表示：簽署 ECFA「是 60 年以來兩岸關係的一個新里程碑，也是 1993 年辜汪會談以來最重要的發展」。大陸國家主席胡錦濤於 2010 年 7 月 12 日會晤國民黨榮譽主席吳伯雄時表示，兩岸簽署 ECFA「標誌著兩岸經濟合作進入了新階段」。 16 「兩岸關係」，2010 年 8 月號。 17 馬英九曾指出，簽訂 ECFA，一方面改善兩岸關係，也是台灣與其他主要貿易夥伴簽訂類似 FTA 的敲門磚，ECFA 基本上也是一種信心建立的措施，也是一種廣義的 CBM(信心建立措施)。總統府網站，2010 年 8 月 6 日 18 有關 ECFA 在個案選擇上的重要性與方法論上的意義，將於後續研究方法章節中進一步說明。 6.

(19) 林」之憾。因此，欲理解兩岸協議治理的研究分析架構，需先由理論層面著手，理解治理成效的意涵與層次、影響變數、協議的動態過程(主要是建立與執行階段)等面向，方能系統地整合兩岸協議治理研究，進一步具體評估協議的實際成效。基於這些研究焦點，本文將透過檢視國際關係理論中國際建制（international regime）之研究，歸納相關影響變數，建立本文之研究架構，並藉由推導相關假設，解釋變數與治理成效之間的聯繫。是以，研究目的包括：一、以 ECFA 作為研究個案，歸納出影響協議成效之變數，並透過對變數可能影響之解釋，理解協議治理的動態過程。二、以系統性方法研究協議治理成效。運用過程追蹤法(process tracing)及深度訪談. 政治大. 法等，在多樣化、系統化的方法論混合中持續深化協議成效結果研究。. 立. ‧ 國. 學. 貳、研究問題. ‧. 社會科學研究中，研究者可以根據個人的偏好來選擇研究問題，但這並不意謂. sit. y. Nat. 研究者可以任意提出自己的問題。King、Verba 與 Keohane（1994）指出社會科學. io. er. 研究中所提出的問題應當滿足兩項標準：第一、研究議程應當提出一個現實世界中重要的問題，亦即對於理解政治、社會或經濟生活，對理解明顯影響個人生活的事. n. al. Ch. i Un. v. 務，或對理解和預測可能產生有害或有益影響的事件而言，該問題應當具有重要的. engchi. 意義。第二、研究方案應當致力於提供關於現實世界某些可以運用科學解釋予以驗證的面向。誠如前述，兩岸這三年多所簽署協議之影響涵蓋台灣社會、經濟等層面，藉由簽署協議兩岸政府部門之間政治與行政互動所產生之治理模式，亦是台灣所必須面臨的新局面及挑戰。以 King 等人所提出的第一項標準而言，兩岸協議治理所衍生的問題正是對理解當前台灣政治、經濟與社會的重要議題。其次，就第二項標準而言，本研究將以國際建制理論為基礎，透過不同研究方法及資料之蒐集，檢驗與解釋協議治理的重要議題。本研究以 ECFA 為研究協議治理之對象，係屬單一個案之研究，Robert K.Yin(1989) 主張，個案研究的研究問題適用於「如何」(how)與「為何」(why)的問題。誠如前. 7.

(20) 述，ECFA 對於兩岸關係與治理的重要性，該協議的產生、執行與影響無疑是本研究所關注的焦點。回溯該協議整個簽署的歷程，吾人會好奇為何如此複雜，涉及利益龐大，協商成本甚高、協商主體之間權力不對稱的協議，可以在短時間就完成。因此該協議是如何與為何創立，是吾人所關注的第一個問題。其次，在創立與執行過程中，影響該協議創立及執行的變數和系絡條件為何，以及渠等與創立與執行之間的因果解釋。第三、ECFA 在兩岸治理層面是如何作用的。最後，如何評估 ECFA 的影響。綜合上述的研究問題，可以將本研究之核心問題歸納為「協議如何創立與執行，相關影響變數與系絡性條件又是如何影響協議治理成效，其原因為何」，並據此細分相關子研究問題，初步說明如次：. 政治大二、相關變數與系絡條件如何影響 ECFA 治理？立一、 ECFA 如何創立與執行?. ‧ 國. 學. 三、 ECFA 協議制度治理的運作為何？四、 ECFA 治理成效為何？. ‧. 壹、研究途徑（research approach）. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. 第四節研究途徑、方法與流程. i Un. v. 研究途徑與研究方法常被混為一談，但實際上兩者是有區分；研究途徑係指選擇問題及相關資料的標準，主要是指研究者擬從何種角度切入去探討該主題與相關問題；研究方法則指蒐集與處理資料的程序與手段，主要是指研究者針對自己所欲探討之主題與相關問題，擬如何進行蒐集和分析資料。Cresswell（2007）就指出，研究途徑是一種提昇研究效度的有效策略。本研究在研究途徑方面採取個案研究途徑（case study approach），並以 ECFA 為研究對象來探討與分析兩岸協議治理，關鍵在於協議治理必須對個案有整體的瞭解，以及在更廣闊的情境中看待個案，而個案也必須在它所處的系絡背景中去理解。透過這種對系絡背景的檢視，研究者可以針對某一具體現象之因果過程形成更為充分的描述。誠如 Robert K.Yin(1993:31)所. 8.

(21) 言：採取個案研究之緣由在於，其基本原理就在於調查是涵蓋某一特殊現象與其發生系絡背景。這或者是因為系絡背景包含著可解釋現象的重要訊息，又或者是該現象和背景之間的界限並不明顯。然而，長期以來，不同領域的研究者對於個案研究有不同的認識及運用19，Robert K. Yin（1984）將個案研究定義為「一種實證主義的探究（Empirical Study），研究現實生活背景中的目前現象（contemporary phenomenon），所謂現象可以是計畫、事件、問題等，不一而足；而生活情境則是現象所處的系絡，這種系絡因素被涵蓋於個案研究中，主要是因為系絡性條件被認為與所研究之現象是不可切割的。Gerring （2004）主張，個案研究應界定為「集中且深入研究某一個單元（unit），其目的. 政治大的時間點或某段有限的時間之內所觀察到的，具有一定空間界限的現象。Stake 立. 在於類推（generalize）至數量更多的類似單元」。這裡所稱的單元意指在某一特定. ‧ 國. 學. （1995）則認為，個案研究是「理解特定情況或特定條件下的行為過程」。許多研究將個案研究視為研究方法，但 Gerring（2004）認為，個案研究最好被理解為一. ‧. 種理想型的研究類型，而非一種帶有必須依循規則的方法(the case study is probably. sit. y. Nat. best understood as an ideal-type rather than a method with hard-and-fast rules)。Hamel. io. er. （1993）亦認為，個案研究使用多種不同的方法，例如訪談、參與的觀察等，渠等之目標是由社會學的角度來重新建構和分析一個案，故將個案研究定義為一種途徑. n. al. Ch. i Un. v. 可能更為適切。Eisenhardt（1989）指出個案研究是一聚焦於理解單一情境內的動. engchi. 態呈現（a dynamic present within a single setting），而非單一的研究方法。綜合前述學者觀點，本文認為個案研究仍應視為研究途徑較為妥切。. 貳、研究方法. 近年來，建制成效研究學者所採取之方法日益複雜，從過程追蹤法的質化分析. 19. Gering 綜合學者對個案研究意涵的闡釋大致包括：（1）其採取質化方法，即一個小數目（small-N） (Yin 1994);；（2）它是與俗民誌、臨床診斷、參與觀察，或者是田野調查(Yin 1994)；（3）它是一種過程回溯（process-tracing）為特徵的研究(George and Bennett 2004)；（4）它研究的是單一現象、情況或事例(Campbell and Stanley 1963, 7; Eckstein [1975]1992)；（5）它研究的是單一個案的特性等。 9.

(22) 到統計法的量化分析，均有學者採用並加以深入研究。事實上，協議成效的測量涉及認識論層面問題，而在方法論上其面臨之挑戰包括（一）界定構成問題解決的實證證明；（二）證實(substantiating)建制與問題解決的任何改變均具有因果聯繫；（三）用其他因果因素評量制度成效；（四）依據適當的標準來測量這種成效。無論是採取質化或量化方法來評估制度的影響獲成效，分析者都必須在某種程度上將制度中所觀察到之相關行為與所期待但卻未在制度中觀察到之行為做一比較 (King, Keohane, and Verba 1994; Fearon 1991; Biersteker, 1993)。 Mitchell（2006）、Young(2010)、Stokke（2007）等人均指出，迄今建制治理與成效之研究仍以質化方法為主，因為量化研究多著重於可觀察之現象，對於許多國. 政治大 tracing）或深度訪談（in-depth 立 interview）的方式，方能挖掘背後真正的脈絡。Mitchell. 際建制的創立過程無法給予清楚的解釋，許多事件需要以過程追蹤法（process. ‧ 國. 學. （2006）進一步指出，量化方法難以運用在理解國際建制的癥結在於只有極少數的個案適用，因此質化方法仍是主要研究方法；多數研究仍以過程追蹤與深度描述. ‧. （thick description）來揭示建制的運作過程，以及檢驗自變數與應變數（建制成效）. sit. y. Nat. 之間互動關係的假設。有鑒於此，本研究在研究方法上採取過程追蹤法與深度訪談. io. er. 法。以下將先就這兩種研究方法的意涵作一闡述，實際運作情形將於第三章研究設計實施部份再行深入討論。. n. al. 一、過程追蹤法. Ch. engchi. i Un. v. 過程追蹤法與認知心理學的發展有密切關係（Bennett ＆ Chekel，2011）。認知心理學，是由研究個人決策的認知過程中發展起來的，1979 年 Alexander George 運用該名詞來描述個案研究對於歷史解釋之證據的運用，首次將認知心理學上的該研究，運用在社會科學，如政治科學的運用。最初，過程追蹤法並不是一種嚴格的方法類別，也沒有共同的標準或程式，其名稱主要是描述性的，強調按時間次序對案例的深度分析闡述。過程追蹤法存在不同的名稱, 如遺傳解釋(a genetic explanation)、次序解釋(a sequential exp lanation)、連續系列模式( the model of the continuous series)、因果解釋鏈( a chain of causal explanations)、敘事性解釋. 10.

(23) ( narrative explanations)等20。早期過程追蹤法的定義是同決策過程尤其是同觀念對政策制定的影響聯繫在一起的，其透過單一案例來評估因果過程的方法，研究和解釋各種初始條件轉化為結果的決策過程。Bennett 與 Chekel（2011）即認為，過程追蹤法的實質意涵必須回溯到認知心理學的源頭，亦即檢視過程中的中介步驟（intermediate step），以利對過程如何產生，以及過程是否或如何產生結果的假設提出推論。在這種定義下, 過程追蹤法是尋求建立行為體信念對決策影響的過程。更普遍而言，過程追蹤法也被界定為嘗試確定中間因果過程、因果鏈與因果機制的方法，確定自變數與依變數之間因果過程的方法；其特徵是運用不同類型的證據來證明單一推理包括不同分析層次的片段證據等。近年來，許多學者已. 政治大注意與重視過程追蹤法的重要性，並嘗試將其運作予以系統化（ Bennett ＆立逐漸質疑主流的形式推論（formal inference），尤其是統計分析的侷限性，而逐漸. ‧ 國. 學. Checkel, 2011）。經過諸多學者的積極發展與擴展，過程追蹤法已逐漸成為一種相對獨立的研究方法，在許多社會科學，包括本研究主題：國際建制論，亦有許多. ‧. 學者運用此法討論相關問題。綜合而言，過程追蹤法的主要目的是理解原因與結. y. sit. io. er. 互動。. Nat. 果之間的中間過程, 是利用對過程的歷史闡述來驗證理論或者假設的中間變數與. 過程追蹤法係個案研究針對單一個案或多個案例最常運用技術之一，其為個. n. al. Ch. i Un. v. 案內的過程追蹤，目的在於透過對所欲研究議題之結果是如何由一系列事件所產. engchi. 生的細膩與詳細的描述，建立相關因果闡釋。每一事件都有一段因果歷史，而由於其複雜性不高，因此可以使研究者較易控制與建制無關的變數(George and McKeown 1985:35; Coppedge 1999:472)。許多建制研究分析均將過程追蹤與思想實驗法結合起來，以利研究者建立對建制所涉研究者的深度知識，以利推論建制不存在的結果(Tetlock and Belkin eds. 1996; Young and Levy 1999:18-19)。Brady 與 Collier（2010）亦針對過程追蹤這種因果過程觀察（causal process observations）與資料組觀察（Data set observations）的差異提出說明，渠等認為資料組是「賦予設定個案樣本之特定變數一組值數」，這種觀察提供統計分析的基礎。因果過程. 20. Andrew Bennett 與 Alexander L. George，1997，Process Tracing in Case Study Research 11.

(24) 觀察則是「一種對過程、系絡與因果關係」的觀察，其主要用於個案內的分析。. 二、深度訪談法深度訪談作為質化研究方法，學界多意指半結構式的訪談(semi-structured depth interview, Arksey and Knight, 1999; Wengraf, 2001)，其主要特徵在於問題是事先準備好的（半結構），透過訪談者進行大量改善，但整體的訪談是訪談者與被訪者的共同產物；另一特徵是「要深入事實內部」（Wengraf, 2001)。就第一項特徵而言，訪談者所準備的訪談問題必須具有開放性，在訪談中，受訪者對事先準備之問題的回答和隨之而來之問題均為訪談者所無法預知的；亦即訪談者不能試圖. 政治大究大致會就研究主題進行對話，雖有一條連貫的線索提問，但實際發問仍需視情立去確定和提出每一事先安排好之具體問題。誠如 Rubin（2009）所指出，個案研. ‧ 國. 學. 況調整，而非呆板不變。這意謂在整個訪談過程需要作到依循研究者自身的發問線索，以及發問方式不帶任何偏見。中另一方面，為減少訪談資料所可能產生的. ‧. 偏差情況，Eisenhardt（2007）認為，可以選定訪談多個瞭解內情，對研究個案之. sit. y. Nat. 現象有不同視角與觀點的對象，這些受訪者可以包括各個組織內部不同層級、部. io. n. al. er. 門、區域的主要人物，以及其他相關組織的知情者和外界觀察者。. 參、研究流程. Ch. engchi. i Un. v. 基於以上研究背景、動機、目的與問題，本研究將從以下幾個主要歩驟，做為安排研究流程的依據。. 12.

(25) 理論探討. 研究架構. 過程追蹤法. 深度訪談法. 參與觀察法. 個案研究探討與資料分析. 學. ‧ 國. 立. 政治大研究發現. sit. 論. n. er. io. al. y. ‧. Nat. 結. Ch. engchi. 圖 1-1 研究流程資料來源：本研究. i Un. v. 第五節研究範圍與限制壹、研究範圍在研究對象範圍方面，兩岸雖自 1992 年以來，即開啟兩岸兩會協商並簽署若干協議，惟早期協議之深度、廣度、類型與所涉議題之複雜性，以及對兩岸行政部門之運作和互動的影響，均無法與 2008 年以來兩岸簽署協議相比，因此為能彰顯. 13.

(26) 本研究之意義及旨趣，將以馬英九 2008 年上任以來重啟兩會協商所簽署之協議為研究範圍。在案例選擇上，則以涉及範圍最廣泛，影響最為深遠的 ECFA 為主。在時間範圍方面，由於 ECFA 本身僅是一架構性協議，其所涉及的爭端解決機制、貨品貿易與服務貿易仍在進行後續協商，其最終結果與成效仍需時間累積方能有較客觀的評估21。惟考量本研究之規劃期程，原則上各協議之成效評估時間仍以 2012 年上半年為研究時間範圍。. 貳、研究限制在訪談對象的選擇上，因本研究個案—ECFA 目前尚在進行後續包括貨品貿易、. 政治大行的過程中，政府部門人員因慮及可能觸及敏感內容，因此多不願接受訪談。例如，立服務貿易、爭端解決等協商，預計未來兩年內方能全部完成。在相關協商仍持續進. ‧ 國. 學. 本研究在訪談對象的選擇上，原規劃訪問工業局及國貿局人員，因在 ECFA 協商過程中，渠等扮演關鍵角色，國貿局負責主談，工業局則是在早收清單的項目上扮演. ‧. 資訊息提供者、交換者（主要與陸方對口單位交換技術資訊），以及評估者的角色. sit. y. Nat. （主要是評估國內產業利益）。惟經初步探詢，相關人員均以 ECFA 後續協商尚在進. io. er. 行中為由，拒絕接受訪談。是以，本研究在訪談官方具代表性之單位與人員上難如預期，相關對象人數十分有限；而此對於兩岸在協商過程中的實際互動、雙方對利. n. al. Ch. i Un. v. 益的計算考量，以及最後決策的轉折點等無法得到第一手資料，是為研究限制之一。. engchi. 在研究層次方面，本研究重點在於兩岸治理，理應涵蓋兩岸與雙方各自內部運作情況，惟基於陸方內部資料難以取得，且相關人員不便也不宜訪談，因此將以兩岸層次與台灣相應兩岸治理的行為為主，原則不涉及大陸內部的治理情況，是為研究限制之二。. 21. 經建會主委尹啟銘表示，ECFA 只是一個框架，不應當成是全部經濟政策，ECFA 實施至今，未產生重大效益是應該的，因為談判並未結束，目前 539 項產品有貿易優惠，要全面免關稅須等到明年。聯合新聞網， 2012 年 5 月 27 日 http://udn.com/NEWS/BREAKINGNEWS/BREAKINGNEWS1/7119307.shtml#ixzz1w3HRk6nw 14.

(27) 第二章協議治理之理論探討隨著2008年兩岸情勢和緩，雙方展開制度化協商以來，兩岸協議所產生之相關治理模式與運作是兩岸邁向新互動時代所必須面臨之挑戰及機遇，如能運作完善，將有助於增進兩岸互信與人民福祉，解決因交流所衍生之諸多問題，進而使兩岸交流制度化和正常化。惟協議治理兼具正面促進兩岸良性發展，以及構成雙方交流互動之障礙的兩面性，能否達成預計之目標，具體呈現治理成效，將是探討協議治理的核心焦點。為能更深入協議治理的內涵，以及其與實務之間的聯結，本研究將透過對國際建制理論的意涵與不同學說的闡釋，理解該理論的內涵，已作為在論述安. 政治大 regime)的意涵和不同學派之觀點，以及國際建制論與兩岸協議治理的關聯性，最立. 排上，本章將先探討兩岸治理之內涵與特性，接著，闡述國際建制理論(international. 第一節兩岸治理的意涵. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 後，則就建制理論有關治理成效之意涵與目標的構成、。. io. er. 自 1989 年世界銀行首次使用「治理危機」（crisis in governance）來概括當時非洲的發展情形以來，「治理」（governance）一詞在經濟學、政治科學、管理學、公. n. al. Ch. i Un. v. 共行政理論與政府運作等領域中就成為十分流行的術語，其涵蓋公私部門之組織領. engchi. 域，以及全球與地方之不同層次，而成為引人矚目的全球性趨勢。作為一種分析和解釋途徑，治理企圖解釋當代國家與社會間關係出現的新結構型態；以期促進傳統政治、行政制度的變革。誠如 Biermann（2006:238）指出，治理意謂「社會行動者的自我規制行為（self-regulation），或公私部門合作解決社會問題，以及新型態的多層次政策」。學界雖對治理概念的探討頗多，但未形成一致的定義，不同的研究旨趣所著重的面向亦有所差異。世界銀行（1991）將治理界定為「運用政治權威，與使用制度資源來管理社會的問題及事務」，聯合國計畫開發總署（1997）則界定治理為「運用經濟、政治與行政權為來管理國家所有層級的事務。它涵蓋了公民與團體闡述自身利益的機制、過程與制度，運用他們的合法權力以符合自身的義務與. 15.

(28) 調和歧見」。學者之間見解不同。有學者則認為治理的理念是與網絡的分析概念與相關理念密切相關，例如 Rod Rhodes 主張，治理是自我組織與組際網絡；Linn 等人（1999）認為就廣義而言，治理的研究關注政府績效與治理之間的關係，在公共政策與執行的經驗分析中，治理可以被界定為「法律的建制、規則、司法決策，以及限制、規定與實現公共財物與服務的提供」。Guy Peters（2001）則認為治理是一種需要付出代價的必要配置，而政府被賦予責任創建一個龐大的制度配置，並運用其行政控制與效力來支配社會和經濟。Stoker(1987)則認為治理的意涵較政府為廣泛，治理途徑被視為是「新的統治過程，既存規則的改變情境，亦或治理社會的新方法」。他更進一步指出，治理的核心在於它關注於政府權威與制裁的機制，就某. 政治大更重要的是它關注公共服務生產的效率。一般而言，「治理」概念的出現意謂政府立. 方面來說，治理是關於契約、採購與新型態的管制。它不只是新的管理工具而已，. ‧ 國. 學. 部門從事改革思維的一種轉變，拋開完全師法企業的狹隘觀念，轉向公民社會，並結合政治網絡的概念（孫本初，2005）。在國際關係領域方面，治理的概念著重於. ‧. 「沒有政府的治理」（governance without government, Rosenau & Czempiel , 1992)，. sit. y. Nat. 其源自於新自由制度主義的概念，意即國際社會處於無政府狀態，沒有層級節制的. io. er. 統治體系，而國家之間的合作多是透過國際組織或制度來加以達成。是以，國際建制與協議被視為因應跨國家之間問題的新形式國際治理，如 Rosenau(2000: 171) 將. n. al. Ch. i Un. v. 治理界定為「規則系統、集體有目的去維繫確保安全、財產、穩定、持續發展之機. engchi. 制的行動」，而這些機制是政府的核心功能，亦逐漸成為國際社會中的普遍現象。那麼治理的概念應用在兩岸關係與互動上呈現何種意涵及特質呢？張亞中（2003）指出，隨著全球化的快速發展，一個全球化風險社會已然形成，而兩岸從 1990 年代中期後，隨著人員、經貿的快速交流，亦已進入風險社會。任何一個風險社會都需要管理，兩岸風險社會也不例外，在全球治理無法介入，而兩岸單獨一方又無法完全處理的情況下，「兩岸治理」實有其必要性，兩岸人民透過共同的參與治理，而建構彼此的認同，亦為兩岸關係走向奠定良好基礎的需要性。張亞中並以現實主義、新自由主義和建構主義三種途徑，探討對兩岸治理的意義與啟示22。 22. 該文認為以現實主義解決兩岸爭議是方法不足，但涵蓋諸如主權、國家利益與權力等概念重要；新自由制度主義推動兩岸關係，則是雖有限制但仍值得採行，亦即兩岸呈現「非對稱相互依存」 16.

(29) 李英明（2001，2011）則認為，兩岸關係結構本身是一種不完全治理結構，一方面雖然兩岸國家機器的政治力量，均企圖建構由上而下的掌握管理兩岸互動的權威，以及由此權威所衍生出的秩序，但雙方又不能或不願直接接觸；於是在另一方面又必須透過半官方的代理者或民間社會的力量作為槓桿或中介，這提供民間社會由下而上的參與兩岸的交流及互動。換言之，兩岸關係是一種國家和民間社會一起參與的多行動主體的結構。 2008 年以來，兩岸關係發展迅速，有論點即指出，兩岸之間當前要面對的是如何進行共同治理，實現「兩岸善治」，並擷取公共行政與公共管理理論，提出「兩岸共同治理」概念，達到各利益攸關者之間利益平衡，實現各方利益最大化的目標。. 政治大社會也是兩岸事務的治理主體之一(劉國深，2009)。立. 再者，以公共治理理論來說，治理的主體涵蓋政府、民間或非政府組織，因此民間. ‧ 國. 學. 基於兩岸關係的特殊性，有論點指出兩岸治理是一種國家內部的特殊治理模式，其驅動力在於全球化的發展，以及兩岸經貿互動與社會各層面交流的擴大與深. ‧. 化，促成雙方必須對相關議題進行協商。該模式採取多軌治理模式，從而使兩岸關. sit. y. Nat. 係構成網絡式(network)的治理結構；但其困境在於兩岸主權認知與治理的衝突，兩. io. er. 岸公民社會的不平衡與政府在兩岸治理中的比例失調，而形成結構式困境（艾明江等人，2008）。另一方面，兩岸治理本身就是基於區域內多元事務的共同應對而產. n. al. Ch. i Un. v. 生，只是在參與主體上相應更加多元。在參與目標方面，不僅是一種制度建構，更. engchi. 在於一種制度化的持久性規範互動(康仙鵬，2010)。至於兩岸制度化互動，則是透過與公權力有著密切關係的民間團體（海基會與海協會）進行溝通和對話，而決定了兩岸治理是介於公與私之間的一種結構。是以，兩岸治理是一種法治型的治理結構，而主要治理工具即為規範化的兩會協議。上述對兩岸治理研究之論點，初步可發現在兩岸彼此主權與認同歧異的現實下，「多元層次」特點的「治理理論」成為論述兩岸關係的新視角。兩岸治理的特質包括行為主體的多樣性，強調公民社會、私人機構的參與，以彌補官方協商談判. 關係，因此如何在互動過程中，讓彼此均能真正受益，不以一方受害為代價；建構主義則是重塑兩岸認同，永久和平的必要作為，亦即要建立兩岸永久和平，一個有助於兩岸「認同」建構的「兩岸共同體」是值得追求與建立的。 17.

(30) 的不足；行為主體的非層級節制性，政府與公民社會之間並非相互割裂，亦非層級節制，而是相互合作與依存；治理對象的社會性，兩岸治理的主要功能不在於資源的重新分配，而是在於社會和政治風險的規則化；治理途徑的制度化，亦即兩岸間各行為主體通過合作性的協議制度來解決兩岸日益增多的非政治性公共事務(李秘，2010)。以當前治理理論觀之，兩岸治理的發展頗符合多層次治理(multi-level governance)理論。以該理論而言，其提出主要係來自於對國家與中央政府角色之改變所提出之觀察，其認識到非國家行為者、非政府行為者在社會、政治與經濟方面所扮演的重要角色。學界對此現象研究結果多顯示，非政府行為者逐漸參與政府決策，影響政府政策等，雖不能說已完全可與政府所扮演的角色相提並論，但至少已. 政治大予非政府部門，所謂治理已呈現一種由多元管轄機構(multiple jurisdiction)所構成的立與政府機構有密切的互動關係。換言之，中央政府已釋出許多權威性決策的權力給. ‧ 國. 學. 多層次治理型態23。Gary Marks(1993)指出，多層次治理包括垂直與水平面向，而多層次意指政府的公共政策決策在各層級行政管轄領域的互動性與相互依賴性的增. ‧. 加；而治理亦指政府與非政府行為者間在各行政領域的互動性、相互依賴性亦越趨. sit. y. Nat. 密集(轉引自廖坤榮，如前引)。. io. er. 兩岸經過多年的交流互動，已經深入台灣內部的經濟、社會等各個層面，因此兩岸事務不再是國家或中央政府所能單獨決策的政策。誠如前述，兩岸在短短四年. n. al. Ch. i Un. v. 內簽署16項協議，主要目的是在解決因互動所衍生的各項攸關民眾與相關團體權益. engchi. 之議題；故民眾以及非政府組織的涉入，已成必然趨勢。例如，兩岸經貿議題之協議，即涉及諸多企業團體的利益，必須將其意見納入決策中，方能真正達成政策目的。政府在此過程中的角色並非主導及管制，而是為滿足企業界需求，以及產業競爭力，必須加速與陸方就雙方在特定議題之互動達成合作之共識。另一方面，就治理的垂直面向來看，中央政府固有制定兩岸政策之權力，但在許多執行事項上仍需透過地方政府來達成，而台灣較具規模之縣市，已多設置處理兩岸交流事務人員。綜合而言，兩岸治理實具有多層次治理的特質，涵蓋非政府組織的水平治理，以及政府內部涉及中央與地方的垂直治理。. 23. 廖坤榮，多層次治理書評，臺灣民主季刊第 6 卷第 2 期，2009 年 6 月，頁 251-255 18.

(31) 第二節協議與治理之關係透過前述兩岸治理的意涵與特質，以及國際建制與兩岸協議關聯性之探討，其中貫穿的一條主軸就是兩岸關係如何治理的問題。在兩岸沒有共同集權管理機制的情況下，透過兩岸協議所達到的治理具有特別意涵。誠如前述，兩岸關係的核心課題在於制度的建立與運作，而兩岸互動所衍生問題的治理，追本溯源亦為制度的問題。是以，兩岸治理本質上是透過協商所簽署之協議所展開的，它是在一定的制度結構與框架下進行；而這也突顯兩岸協議與治理之間的不可分割性。邵宗海 (2011:122)即指出24，由兩岸協商的歷史演變來看，協商議題的趨勢是由兩岸關心的. 政治大實的，而非僅是選擇自身所關切的問題，但雙方又無共識基礎。另一方面，兩岸協立. 走向到兩岸需求的取向，亦即將雙方認為最需解決的問題搬上檯面來協商是比較務. ‧ 國. 學. 商策略著重於協議成果，而非協商過程，讓協商議題單純化與功能化。如經濟性議題就定位在經濟層面，而不無限上綱到政治層面，避免造成障礙。在這種情勢下，. ‧. 兩岸協議的實質功能越來明顯，再加上兩岸協商的機制化，使得兩岸協議對於兩岸. sit. y. Nat. 治理的重要性日益提升，這可分為幾個層面來探討。首先，兩岸協議為兩岸治理提. io. er. 供了法治的途徑。檢視兩岸60餘年來的發展歷程，傳統兩岸問題的治理思考，本質上延續著權力思考模式，強調政府與精英階層管理兩岸問題的責任或能力(蘇長. n. al. Ch. i Un. v. 和，2009)；而在根本上排除了公眾的參與，以及建立法治及規範的企圖。但隨著. engchi. 兩岸民間互動交流的普遍化及深化，非政府部門（包括利益團體）成為交流的主體，政府部門不再佔有唯一且主導的地位，透過協議來管理交流互動所衍生的問題並促進彼此合作，就是為兩岸治理提供了法治的途徑。換言之，兩岸在處理兩岸事務的過程中對自身利益的判斷和認識，行動的態度與決策的過程越來越為雙方所制定的法規框架下進行。其次，就制度層面而言，兩岸協議為兩岸問題治理提供雙方互動可依循之規則，透過協議相關的法令規定來管理兩岸相互依賴並促進彼此合作的情境。當然，如果協議要發揮正常的功能，所涉兩岸行為者需能接受與履行相關法令；而最能體現這種遵循規則的精神就是兩岸在因應兩岸問題治理的實際作為與決策. 24. 邵宗海，新形勢下的兩岸政治關係，2011 年 10 月，五南出版社。 19.

(32) 過程，逐漸為協議的框架所制度化，而雙方均理解遵守已簽署之協議運行，將有助於提升自身的利益。最後，就規範層面而言，兩岸協議為兩岸治理提供了原則與規範，作為規範系統的兩岸協議，其對兩岸問題的治理，是透過匯集行為者的預期，加速雙方訊息的溝通與理解，約束所涉行為者的行為，來促進和擴大各行為者在兩岸議題上的合作，將兩岸互動引導入有秩序的運作模式。協議的規範系統含義在於，將相關的價值、信念與制度的內在化作為兩岸關係秩序的基礎。這意謂著行為者在兩岸領域中所賴以運作自利原則，係依據渠等對自身在社會情境中的角色意識，以及按照其他行為者的預期等標準來予以界定，是以，這些價值與信念並非強制行為者遵守，而是長期以來行為者自覺或社會化後願意遵守。. 政治大而非各自內部訂定法規即可達成目標。由此觀之，吾人可將兩岸協議視為一個平台立. 綜合而言，由於兩岸互動如此密切，兩岸治理必須靠雙方合作方能克竟全功，. ‧ 國. 學. (platform)，它將各自內部有關治理彼此在特定議題互動之原則、程序、規範、法規與規則等予以整合，並透過此一制度化的平台進行溝通與理解，補足雙方各自不. n. al. er. io. sit. y. Nat. 議題合作的不確定性，並促進社會學習，增加治理成效。. ‧. 足之處，最後達成共識並將彼此行為予以規範化。如此一來，將可降低雙方在特定. iv. 第三節 C h國際建制理論學說 Un. engchi. 上述兩岸治理的概念與特質具體呈現在近年來所簽署之協議，而協議也是落實兩岸治理的工具，兩者關係十分密切。那麼如何系統性觀察協議之內涵與運作，亦即以何種理論來闡釋協議治理呢?本研究認為兩岸協議可視為兩個行為體(actors)就欲解決之問題進行合作所建立之制度，而國際關係理論中的國際建制論 (international regime)25多年來對於由兩個國家或多個國家(行動者)所共同建立之建制、制度或協議無論在理論研究和實務執行上均有重要意義26。 25. 關於 regime 之中文譯詞目前尚未統一，有譯為機制、制度、體制、建制、體系、典則、典制等。大陸國際關係學界絕大多數以「國際機制」譯之，惟考量機制一詞易與 mechanism 混淆，體制一詞正式意味濃厚，似難以涵蓋非正式與隱晦之面向，因此本文採用建制之譯詞。 26 本文對於兩岸定位的政治性議題不作評斷，而僅是以兩岸可視為兩行動體的角度來看待國際建制 20.

(33) 國際建制論源自於 John Ruggie 於 1970 年代引入國際關係領域27，該論假定建制會影響國家或其他行為體在需要合作之議題領域之行為，它解釋了行為體企求在國際關係特定議題領域中規制(regularize)國家行為的機制與程序。Guy Peters(2005) 認為，建制理論是制度主義觀點下探討國際關係問題的首要理論，其目的在於試圖建立一種可以因應國際政治領域內日益顯著之模式化互動所產生的問題。學界對建制理論雖討論眾多，但在建制的意涵方面則存在許多爭議與分歧。例如，Oran Young(1993:26)認為建制是一種具有特定規則的制度，其係「處理一系列或單一特定問題的治理系統，其所具備的明示規則必須是政府所同意的，關於國際關係領域內特定議題的規則」；Stokke(2001)指出建制涵蓋權利與規則的實質組成，以及有助. 政治大是「行為體之間的多邊協議，用以規制行為體在特定議題領域的行動，並透過描述立於這種權利與規則建立和執行之運作要素；Haggard 與 Simmons(1992)也主張建制. ‧ 國. 學. 明示之指令（injunction）來闡明其可容許之行為的範圍」。多年來，建制研究領域較廣泛接受的定義是以 Stephen Krasner(1982)的定義為代表，其認為建制是「在某. ‧. 一特定的國際關係領域中，各行為體期望匯聚而成的一套明示或默示的原則、規. sit. y. Nat. 範、規則和決策程序」(regime as implicit principles, norms, rules and decision-making. io. er. procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations)。在此之中，原則意指關於事實、因果關係的信念；規範則是依據權利與. n. al. Ch. i Un. v. 義務所界定的行為準則；規則是對某種行動的處方 (prescription) 或禁令. engchi. (proscription)；決策程序則指規劃與執行集體行動的現行實踐。上述四個要素之間呈現層級的關係，亦即規範與原則構成了建制的基本特性，是唯一和不變的，而規則和決策程序則是為適應這種特性，可以有多種選擇。因此，在規則和程序上發生變化是屬於「建制內部的變化」(change within regimes)，而規範和原則的變化卻是「建制的變化」(change of regime)。然而，部分學者對於上述定義仍有質疑，例如不贊同將默示(Implicit)規則涵蓋在建制意涵內，認為此將導致建制的意涵過於廣泛，不僅模糊其指涉範圍，也造成. 理論應用在兩岸協議的闡述與探討。 John Ruggie, International Response to Technology: Concepts and Trends, in International Organization, Vol.19, 3, summer,1975.. 27. 21.

(34) 實證上的困難，因此應將範圍限定於明示規則與模式化行為（patterned behavior） (Keohane,Ibid)。惟本研究認為，以兩岸關係的特殊情勢觀之，兩岸協議的確存在所謂默示的規則，尤其在敏感的政治議題方面，雙方或基於各自內部因素的考量，或基於保留彼此互動之彈性空間，此種情形最為明顯。本研究認為建制應涵蓋明示與默示之規範，方能完整地闡述兩岸協議之實質意涵與運作。再者，強調所謂明示的規則，是否就意謂建制建立後，相關規則即可確實規範所涉國家或相關行動者的行為呢?現實情況顯然並非如此，國際間許多協議即使明文規定，條條在目，但所涉國家或行動者的遵約情況不如預期的情況比比皆是。是以，對明示規則的強調，可能導致過度的形式主義，使得研究者會產生將建制創立，即意謂所涉之行動者自動. 政治大國際建制理論自 1980立年代興起以來，其發展脈絡頗為多元，Volker Rittberger. 遵約及執行，並達成預期目標之情況視為理所當然的錯誤認知。. ‧ 國. 學. 等人(1996)認為建制理論按照不同學派的研究焦點不同，可以區分為新現實主義 (neorealism)、新自由制度主義(neoliberal institutionalism)與建構主義(constructivism). ‧. 等不同學派28，該分類方式大致得到理論界的認同(門洪華，2000)29。新現實主義與. sit. y. Nat. 新自由主義均建立在理性主義的基礎，依循「結果邏輯」(logic of consequence)的行. io. er. 為假設，渠等均認為國家是在無政府的國際社會中運作。認知主義則是建構主義在國際建制理論的具體呈現，其行為假設乃係立基於「合宜邏輯」（ logic of. n. al. Ch. approiateness）以下將就這三派學說提出闡釋。. engchi. 28. i Un. v. 若干學者亦曾對建制理論的分類提出不同觀點。例如 Haggard 與 Simmons(1987)將建制理論分為結構性、博弈理論、認知與功能等四種途徑，Keohane(1988)則以反思途徑（reflective approach）對照霸權學派。上述兩位學者的分類其實與 Volker Rittberger 多所相似，如結構與認知途徑類似新現實主義與建構主義；博弈理論與功能途徑則類似新自由制度主義。Oran Young（1999）則認為在界定國際建制上，契約主義（contractarian）和構成主義（constitutive）的分化對立是一更根本的問題，前者假定行為者是先驗存在的，對它們自身的認同有明確意識，它們的利益就是從渠等認同中產生出來的。當他們認識到單獨行動將導致集體損失或無法獲得共同利益時，他們就會去創造各種制度安排。依此觀點，國際建制就是由追逐自我利益之行為體所創立，用以解決或至少改善集體行動問題。相較之下，構成主義則假定建制在界定參與者的利益，甚至形成渠等的認同中所發揮的主要作用。 29 Guy Peters(2005)認為，該項分類相似於其他領域制度主義的分類方式，例如建制理論強調通過共同的價值觀和理解來定義建制，這可以被視為是 March 與 Olson 所提出的規範制度主義在國際領域的版本。另一方面，國際建制論的認知研究與社會學的制度主義頗多相似之處。因此，建制理論或許可以被視為是其他制度主義在不同分析層次上的運用而已。 22.

(35) 壹、新現實主義新現實主義主張國家是自私的行為體，追求權力是國家基本的行為模式，因此行為體之間的權力資源分配極大地影響建制的形成。該論對於合作的觀點，大致分為下列三項：. 一、霸權穩定論(Hegemonic Stability Theory) 所謂霸權意指基於自利與具有能力提供公共財物的有力行動者。不過，霸權提供公共財物（public goods）也造成所謂搭便車（free rider）的現象，至於霸權的行為可以是強制的，亦可是溫和的。國際建制是由霸權所創立，其承擔相關成本與保. 政治大行調整。另一方面， Olson 立與 Snidal(2001)主張，權力較小的行動者亦可透過分擔. 證制度的順利實施；換言之，霸權通常會制訂一套規則，而其他行動者則是據此進. ‧ 國. 學. 成本與合作來提供公共財物，而非僅仰賴單一霸權。除此之外，霸權會隨著不同的議題領域而有不同，亦即在特定議題領域中，傳統的霸權並非就一定有主導力量，. ‧. 這仍需視議題的性質而定。. sit. y. Nat. io. er. 二、權力為本的研究綱領(power-based research program). 依據這種權力觀點，合作並不會產生所謂相互調適(mutual adjustment)的情況，. n. al. Ch. i Un. v. 只有權力弱勢的一方向強權調適的情況。另一方面，權力本位論認為，在權力因素. engchi. 是決定建制成立與運作的關鍵變數的情況下，所謂「囚徒困境」並非研究合作情境的最佳範例；因為，在此模式中只有唯一的最佳方案。但在現實世界中，經常會出現不同行動者對何者為最佳方案有不同認知的情況，亦即在所謂最佳方案的構成上就存在著根本的歧異。結果，合作與制度只是為符合霸權的利益，而霸權則透過合作與制度等手段或工具來擴張自身權力；也由於對成本利益之分配始終存在歧見，即使在絕對利益的情境下，行動者的獲益亦不相等。是以，在特定議題領域的合作利益分配上，行動者會考量在無政府狀態下的相對權力，爭取對自身利益最大化之方案，但如此一來即對建制的成效形成制約(門洪華，2000)。. 23.