第四章 ECFA 個案分析與討論
第三節 深度訪談分析
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5.56%、石油與煤製品製造業成長率達4.26%、基本金屬製造業成長率4.26%、其他 運輸工具製造業成長率3.99%與機械設備製造業成長率3.98%等；增加就業人數部 分，金屬製品製造業增加9,266人，機械設備製造業增加7,858人，電腦、電子產品 與光學製品製造業增加7,042人。
五、 整體效益
100年1月~101年3月ECFA早期收穫計畫累計減免關稅總計約2.25億美元，其中 100年節省關稅1.23億美元；101年第1季節省關稅1.02億美元。101年第1季已達成100 年83%的減免關稅效果。依此速度成長，在101年第2季初即可超越100年全年減免 關稅水準。
101年進入第2階段降稅，有高達94.5%早期收穫產品關稅降為零，又透過兩岸 三地協商，香港中轉手續更為簡便，提高廠商申請ECFA原產地證明書以申報適用優 惠關稅之意願，ECFA早收清單第2階段降稅之經濟效益已逐漸顯現。
101年第1季不論在減免關稅金額、早收利用率、ECFA產證核發金額與核發廠商 家次等，皆已超越100年同期的表現，並接近100年全年的成績。
第三節 深度訪談分析
本節將依據訪談資料，就本研究架構之相關因素提出闡釋。
壹、 系絡變數
一、 問題因素
（一）問題結構
前述理論探討部份，就問題結構之因素提出所謂「良性」與「惡性」問題之區 別，所謂惡性問題即雙方利益與偏好十分不一致，對於問題所涉的知識缺乏足夠的 資訊或論證，而難以有效理解與診斷問題。以ECFA所欲解決的兩岸經貿互動所衍生 之問題而言，30年來在兩岸「政冷經熱」背景下所形成的經貿交流趨勢，主要動力 是來自於單方的政策開放與市場力量的拉動，而非兩岸政府的協調與合作(童振
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源，2011)193。但雙方經貿關係已密不可分，Kastner（2009）與Rosen（2010）等人 均認為，兩岸經貿關係互動所呈現的趨勢是相互依賴程度日益提昇，逐漸邁向整合 的路徑。但對台灣而言，這種整合既是威脅，也是機會，端賴兩者的互動情勢與外 在環境的影響。因此，就我方而言，ECFA的長期目標在於「提昇台灣經濟自主性」、
「拓展大陸市場」，以及「促進經濟發展」等經濟性目標。
至於大陸方面，對台經貿是其整體對台政策的一部分，主要是為實踐對台戰略 目標：「一國兩制，和平統一」194，因此其對台經貿政策的思維邏輯在於思考如何 發揮有利條件，與排除各項不利條件，以完成國家統一的目標195。因此，對大陸而 言，兩岸經貿互動是手段，政治才是真正目的。在這種思維下，大陸對ECFA議題 並沒有經濟動機或經濟利益的思維，它純然是政治的動機與考量；其政策目標應該 是繞過「一國兩制的政治主張」與形式，創造一國兩制的實質條件(楊志誠，2011：
40)。換言之，陸方對於ECFA的主要政策考量仍是長期對台政策之政治目的196。 雙方雖長期目標相異，但在建立經濟合作機制方面卻有共同利益，大陸方面除 希望改善兩岸長期以來經貿不正常化的現象之外；另一方面，也希望透過協議的實 質利益來轉化台灣內部的認同問題；我方則希望達成上述長期目標之外，主要也是 為因應2008年10月開始的金融風暴所帶來負面衝擊，必須要藉由與大陸此一「最晚 陷入，最早脫離」金融風暴的國家建立更密切合作關係，來為台灣帶來新的經濟動 能。是以，兩岸在建立合作關係上符合各自的利益與偏好。
許多年來，由於兩岸在經貿與部份法律事務上，都缺乏經貿正常化的政治基礎，使 得兩岸經貿關係產生的障礙和不平衡的現象；而這也導致許多嚴重且亟需兩岸政府 解決的問題。如果兩岸還是缺乏一套國際經貿規範的雙邊機制，對於兩岸政府也 好，或是對於台商及利益的角度也好，長期而言沒有一套合作的機制和規範，實在
193童振源，「ECFA 的爭議與成效」，ECFA 簽署週年兩岸關係學術研討會，2011 年 6 月 11-12 日，
台北。
194一九七九年大陸全國人大發表《告台灣同胞書》，呼籲海峽兩岸進行經貿交往，實施「和平統一，
一國兩制」的對臺方針，堅持以「一個中國原則」作為發展兩岸經貿關係的前提和基礎。主張雙 方按照相互尊重互補互利原則，發展兩岸經貿交流。
195高長，「兩岸經貿關係之探索」，1997 年，天一圖書公司，台北。
196大陸總理溫家寶於 2010 年 3 月人大工作會議結束後之記者會中表示，「兩岸在 ECFA 實行的過程 中，我們會遇到一些問題，而且我們還將本著循序漸進的方式進一步推進 ECFA 的後續談判。該協 議是一個綜合性的、具有兩岸特色的協議，而在商簽協議時要充分考慮兩岸經濟規模和市場條件
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岸與國內兩層次的互動。
（二）公共關注
就公共政策理論所言，公共政策是民意的功能表現，許多政策議程是民意與公 共權力互動的結果。尤其在民主國家中，施政以民意為依歸，民意越關注的議題，
將越構成政府解決問題的壓力，進而促使問題越易進入議程設定階段，並獲取足夠 資源，以尋求解決之道。另一方面，政府為使某些問題能進入政策議程，也會主動 透過訊息傳遞的方式，提升民眾的關注程度，引導政策問題進入政策議程。以ECFA 言，它主要是由政府，特別是領導人所發動的政策議題，因此民意初始的關注程度 並不高。但隨著反對黨的政治動員後，該議題逐漸受到關注，惟民眾多是關注，而 非理解該議題，使得該議題支持度上升幅度緩慢。
對民眾來說，ECFA所牽涉的議題太複雜，自然不會引起他們的關注，也不覺得有必 要。不同於2008年11月第二次兩會協商所簽署食品安全協議，當時8月份大陸嬰兒 奶粉含有三聚氰胺成份的消息，在極短時間內成為民意高度關注的議題，使得政府 必須面臨民意莫大的壓力，而積極與大陸協商建立全面食品安全通報機制。大陸方 面也知道如果不搞個食品安全協議，平息台灣內部的疑慮，會使好不容易因2008 年政黨輪替後逐步改善的兩岸關係，又陷入僵局之中。因此，食品安全協議可以在 迅速完成協商與簽署。但ECFA議題複雜，又是需要一定時間後才會看到成果的東 西，一般民眾自然不會有太大的興趣（A01）。
有趣的是，民意對於ECFA由最初的不瞭解與疑慮，到後來慢慢因為新聞的不斷報導 與社會多元意見的表達，而使得民眾逐漸關注到這項議題，並呈現支持度上升的趨 勢。換句話說，執政黨在ECFA推動過程中由議題選擇、議程設定到最後政策行銷都 居主導地位，民意在某種程度上是被動反應此議題。不過，看來執政黨的策略是成 功的，否則也不會是馬英九贏得選舉（A02）。
二、 行動者之間的關係
（一）權力關係
兩岸關係的一個重要特徵在於台灣與大陸之間權力地位的不對稱（ power asymmerty，吳玉山，2009：31）。無論是在領土與人口總數上，雙方差距甚為懸殊，
並具體呈現在岸的整體國力對比上。這種權力不對稱關係深刻影響到兩岸關係，成 為兩岸關係中不可變動的結構（吳玉山，前揭文，頁37）。如果將權力不對稱運用
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到兩岸關係來看，決定台灣對大陸政策態度的，便是兩岸經濟發展程度的差距。尤 其作為相對弱勢的一方會特別在意其較小的經濟規模是否會反映為教小的政治權 力，以及主權是否會被侵蝕。吳玉山進一步指出，權力不對稱現象亦影響到台灣內 部的認同變化，而經濟權力的差距，驅使台灣內部的利益團體（以工商企業團體為 主）要求更進一步開放大陸政策，也同時掌握更多影響決策的力量。然而，行動者 之間的權力除了新自由制度主義與新現實主義論主所主張的物質性與客觀性面 向，應當還有相互建構的認知面向，亦即「建構性權力」，其跳脫了權力大小量化 的問題，融合了互為主觀的（inter-subjective）建構關係197。
觀察ECFA的推動過程，很有趣的地方之一在於就國際關係理論與實際運作來看，國 際社會的常態是強權會去主導與支配一特定制度，而小國能否達成所想要的目標，
或是獲得想要的利益，還是要看大國的臉色。但這種概念與運作放在兩岸系絡來 看，又好像不是那麼回事。以這四年多來的兩岸關係，基本上都是台灣出價，大陸 買單。台灣掌握了議題與雙方關係進展的主導權。這可能是因為馬英九是1996年以 來，第一位對大陸不抱持敵意的台灣民選領導人，大陸為了穩定台海情勢，避免對 其內部全力求穩定與發展的大戰略造成影響，當然會把握馬英九就任的四年，當然 最好是八年，能將兩岸關係許多層面予以制度化。因此，馬英九主動提出簽署ECFA 協議，大陸方面顯然是樂觀其成，順水推舟的加以配合。（A02）。
權力不對稱的情況下，相對權力大的一方反而有可能在利益方面有更大的彈性 與解釋空間，此對建制的創立有時反而會是一種有利的情境。當然前提條件是權力 相對小的一方掌握獨特的優勢。
兩岸經濟規模與實力明顯不對等，在這種結構因素的制約下，照理來說，台灣即使 主動提出簽署ECFA的構想，但仍會受到強勢的一方：大陸的制約。但從實際情況來 看，權力不對稱的結構反而能提供權力小的一方：台灣，有更多的主導空間。
這可能是權力大的一方會認為自身有明顯的優勢，相對在利益的解釋與給予之間會 有更大的彈性空間，為求有效化解歧見，它反而會配合權力小的一方。用新自由制 度論的觀點來說，就是行動者之間可以更關注「絕對利益」，而非「相對利益」。這
這可能是權力大的一方會認為自身有明顯的優勢，相對在利益的解釋與給予之間會 有更大的彈性空間，為求有效化解歧見，它反而會配合權力小的一方。用新自由制 度論的觀點來說，就是行動者之間可以更關注「絕對利益」，而非「相對利益」。這