建議

財政健全係國家永續發展的基礎，穩定財政才能發展各項政經建設，提升國家 競爭力。然而，各項財政政策亦配合不同政經情形、景氣榮枯而採行，財政缺口是 不可避免的狀況，中央建立機制維持不同地方政府之間財政水平均衡，因而對財政 努力及財政能力的重要性有所權衡，本研究分析近年地方政府財政努力及財政能力 現況，以財政努力及財政能力在實務上兩大主要構面，對財政缺口改善的相關性做 實證分析，並依結論對現行政策建議及未來研究建議。

一、政策建議

為地方政府財政健全，公共財政收支應保持平衡，如同預算法第 23 條所揭示：

政府經常收支，應保持平衡，非因預算年度有異常情形，資本收入、公債與賒借收 入及以前年度歲計賸餘不得充經常支出之用。對於改善財政缺口情形，政策面建議 如下：

(一)財政均權才有財政自主

我國政府以達到財政健全為目的，透過財政分權期望地方政府之間水平 上可以有財政均權，但因政策因素及財政制度設計不彰，一直以來反而產生 歲入結構失衡、城鄉發展不均，使直轄市強者愈強、縣市弱者愈弱，中央統 籌分配稅款水平分配及上級政府垂直補助的結果，偏鄉窮縣仰賴中央日益嚴 重，與財政自主背道而馳。

1.法制及早修正

對於中央對地方的補助及考核方面，建議多方參酌目前直轄市及縣市不 同財政能力情形，制定適合地方政府並具有代表性指標。應考量財政能力水 平高的地方政府，中央予以財政分權較有利於縮小區域差距；但是，對經濟 條件不發達的地方政府，分權反而會擴大貧富差距、使產業較都市更為落後，

加劇其財政能力不足的窘況(Goodwin,2005)。為維護不同地方政府間的財政 自主，於財政收支劃分方式爭議已久，自 1999 年財政收支劃分法修法以來 已逾二十年，其間經歷政府財政的演進及改革，該法目的謀經濟平衡發展、

調劑財政盈虛仍在，但應重新檢討法規內容如何對財政資源適當配置，不僅 均衡中央與地方財源，更應提高各地方財政自主。透過強化地方稅收的稅制 改革，再進一步由不同層級政府間的移轉支付，維護不同政府間的財政均權 (Boardway, 2002)，以增進財政能力並強化財政努力，達到符合地方制度法

所言，促進區域資源之利用及增進區域居民之福祉。

2.均衡區域發展

我國長久以來整體區域發展，一向以西部重於東部，北部又重於南部，

然而，內政部於 2018 年公告實施全國國土計畫，至 2020 年 4 月 17 日修正 國土計畫法經立法院三讀通過，是對區域發展的一大邁進，同時政府更應 重新規劃我國各地區經濟發展，並藉由中央統籌分配稅款及補助款分配，

使各地方財政能力及基本生活設施建設趨於一致，國民全體享有相近的生 活水準。本研究結果發現「財政能力」提高對改善財政缺口具有實益，未 來中央統籌分配稅款及補助款公式入法時，應考量以財政能力高低為主要 區分財政資源配置依據，以提昇財政能力落後及經濟條件不發達的地方政 府之財政基礎。另外，財政努力面向比重權衡政府規模大小予以調整，並 不應僅以營業額占有率單一指標衡量財政努力，宜審慎多方考量包含開源、

節源與債務缺口改善等不同努力方向。先讓縣市自主財政能夠站穩腳步，

才能均衡區域發展。

(二)財政自我負責深化財政紀律

財政政策中預算赤字或公共債務舉借，原本屬於政府必要的調節方式，

能以財政供需的擴張，帶動短期就業及景氣，相對地，卻使長期受債限約束 而政事縮減，由日後人民承擔償債壓力。根據深耕全民公共議題的「參玖參 公民平台」(2015)，近年有地方政府為了讓人民有感，虛列歲入、浮編歲出，

入不敷出導致赤字及債務不斷膨脹，因舉債超限，迫使積欠公務人員薪資且 延誤公款支付。財政收支不均情況惡化，全然枉顧地方制度法規範自治財政 中自我負責的精神。

1.落實開源節流

地方政府在財政努力方面，不是與民爭利，而是為民興利，以落實財政 自我負責精神。開源方面，我國於 2002 年完成地方稅法通則與規費法規範 建立，讓地方籌措財源不僅是舉借，而有地方稅費徵收之依據，以因應不同 地方基準財政需求；節流方面，2000 年制定的促進民間參與公共建設法，

導入民間資金與活力，為財源不足的地方政府帶來公共建設新契機。未來，

透過中央對地方教育訓練，或地方與地方間經驗共享方式，建立量入為出及 開源節流的觀念及實務；在長照、社福及教育等支出比重大的區塊，籌劃適 當歲入來源支應。本研究結果發現「財政努力」在不同層級地方政府間宜因 地制宜採取不同開源節源措施對改善財政缺口具有實益，並同時以歲入平衡 歲出的目標維持財政紀律。但是，政策設計者應考量，使用財政努力指標納

入財政資源分配公式中的常見問題，地方政府是否能夠持續保持高水平的財 政 努 力， 而獎 勵 機制又 是 否能 真正 進一 步縮 小 財政 失衡 (Boex, J. and Martinez-Vazquez, J., 2006)。建議中央對地方如遇有財政經濟上有重大變故，

應為財政現況設立平衡點，以各地方政府開源節流努力情形做為特別統籌分 配稅款的彈性空間，避免特別統籌分配稅款分配不公，讓嚴守財政自我負責 的地方政府可適時獲得支應。

2.強化財政透明

公民課責是二十世紀的新潮流，民眾對國家政府有知的權利，而地方財 政及政策不是黑箱作業，面對公民課責，政府更應自我負責。財政資訊公開 透明化是國際趨勢，美國最早在 1989 年於紐約設立國債鐘，我國公共債務 法亦明定公共債務資訊揭露及公告事項，之後，財政部也設立國債鐘及地方 政府債務鐘，但其內容的法定債務金額及平均每人負擔債務，其實非專業財 經人士較難了解其意涵；財政透明化內容除了法定負債外，更應涵括實質向 基金專戶調借款等屬於隱藏負債的金額，並建議以債限天花板等更潛顯易懂 的方式，讓民眾更能接近關心財政狀況。藉由人民監督的力量，讓地方政府 真正施行地方自治並以收支平衡為目標，維護財政紀律。

二、研究建議

本研究因研究資料及時間上限制，因 2019 年總決算審核報告依地方制度法規定 未及於 2020 年 7 月 31 日前公告，無法列入本次研究範圍。故以 2011 年至 2018 年 最近 8 年來可以取得財政統計資料庫數值為研究範圍，其間經歷縣市升格為直轄市 等行政改制作業，可能造成資料有偏差值或離群值，對迴歸結果有所影響；建議日 後研究可增加年度及範圍，或剔除離群值資料。

研究指標係採行資料公開公正且易取得的財政統計為主，財政努力與財政能力 雖然一直是中央對地方財政考核及補助設算上，較具代表性指標構面，有助於財政 缺口改善，但至今研究上仍少有以此作為探討者。囿於研究期間及人力上限制，並 未及於同時採取更廣泛、更具多樣性指標一併探討；建議日後研究可增加不同財政 指標對財政缺口改善的量化分析，或以質性方式，對不同直轄市政府或縣市政府財 政狀況訪談，探究除指標數值之外的原因。

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