第一章 緒論
第一節 研究背景
如果國民經濟所得是國家發展的命脈，那麼政府財政則是國家穩固的基石。
「以財政支援建設，以建設培養財政」為財政部對中央政府與地方政府共同的財政 願景目標，中央政府的建設是為了促進整體經濟繁榮、國防安全等全國性公共事務，
地方政府的建設則是為了促進地方發展而因地制宜，這些建設經費支出都須以健全 財政為後盾。本章說明了研究背景、研究動機、研究目的及研究流程。
第一節 研究背景
我國政府組織區分為中央政府與地方政府，在法中明定事權、支出責任與財政 收入皆有劃分。一個國家的地方治理，是專業工作，也是學術研究領域，地方選舉 首長，更是代表了民主的基礎(Peerasit Kamnuansilpa,2012)。我國地方政府公職人員 選舉在 2018 年 11 月 24 日完成史上第一次九合一選舉，22 個直轄市及縣市中，比 較 2014 年至 2018 年國民黨由 6 席增加至 15 席、民進黨由 13 席減少至 6 席，政黨 輪替的鐘擺效應，新就任的地方首長承接了前任縣市長未完成的計畫及政策，但也 面對了必須概括承受之前累積的地方實質負債。在公共債務法及預警制度對財政規 範之下，新任地方首長要大刀闊斧展開施政計畫之前，須先自我檢視地方財政狀況，
各個直轄市及縣市債台高築的困境中，財政健全程度成為是否能推展政策重要一環；
而續任的地方首長，則以其財政狀況做為施政績效的重要指標。
一、地方公共債務形成財政壓力
《天下雜誌》2020 年國情調查對台灣 10 好 10 壞，令國人憂心的 10 壞之中就 包含了政府負債。自 1990 年代起我國財政狀況惡化，至 1996 年制定公共債務法，
規範公共債務列入法定債限的範圍為一年以上非自償性公共債務未償餘額；但實質 公共債務則包含了法定負債、自償性負債、未滿一年負債及調借款等(詳如圖 1-1)，
除了金門縣之外，各地方政府負債金額自連江縣 18 億餘元至臺北市 3,231 億餘元，
均有累計未償債務餘額。地方政府治理所面臨的重要課題之一，即是如何解決財政 壓力(李忠正、李長晏，2013)，意即政府透過財政政策來履行社會公共職能，但若 面臨財源不足而產生財政壓力，其來由不只是經由充裕財源以滿足地區居民的公共 服務需求、維持不同地方政府間區域競爭優勢，甚至包含中央政府近年來不斷地將 政事劃分，以授權方式於地方政府所增加的地方經費開支，而使中央財政危機轉嫁 至地方財政危機。
資料來源：作者彙整自財政部統計資料庫及審計部決算審核報告。
圖 1－1 地方政府 2018 年法定負債及調借款情形
二、垂直上的財政不均
地方自治與財政自主一直是中央與地方政府間探討的重要議題，近年來，世界 各國政府，在中央和地方兩者之間的關係由集權與依賴關係逐漸轉換為夥伴關係，
財政聯邦制度(fiscal federalism) (Oates, Wallace E.,1998)日漸成形，所以垂直的財政 資源劃分方面也逐步傾向均衡局面。以已開發國家的美國、德國、日本來看，其中
表 1－1 我國中央與地方財政收入比、支出比比較表
單位：新台幣兆元；％
收 入 支 出 年度 中央
總額
地方 總額
中央與地方
收入比 比值 中央 總額
地方 總額
中央與地方
支出比 比值 2011 1.92 0.78 71
：
29 2.45 1.71 1.04 62：
38 1.63 2012 2.06 0.84 71：
29 2.45 1.89 1.08 64：
36 1.78 2013 2.01 0.91 69：
31 2.23 1.80 1.07 63：
37 1.70 2014 1.95 0.95 67：
33 2.03 1.76 1.16 60：
40 1.50 2015 2.04 0.94 68：
32 2.13 1.80 1.12 62：
38 1.63 2016 2.02 1.02 66：
34 1.94 1.86 1.19 61：
39 1.56 2017 2.04 1.06 66：
34 1.94 1.86 1.22 60：
40 1.50 2018 2.09 1.10 66：
34 1.94 1.94 1.27 60：
40 1.50 說明：各級政府決算審定數中，中央與地方政府公庫收入淨額與支出淨額。資料來源：作者彙整自財政部統計資料庫。
全國地理區域可劃分為北、中、南、東四區，天然地理區域特性不同且發展不一；
再依「地方制度法」行政區劃，地方政府之中，一級行政區為直轄市、二級行政區 為縣市，人口、組織及財政上制度規範亦不同。因此，使直轄市及縣市立足點不同，
水平上兩者財政自主程度不均(詳如圖 1-2 )，6 個直轄市人口占全國 69%以上、面積 占 23%以上、自籌財源總額在近 8 年來均超過 3,163 億餘元以上，16 個縣市自籌財 源總額則在 923 億餘元之內，直轄市與縣市間財政自主能力差距很大。其中，地處 在區域發展落後的東部縣市相較於首善之區的北部直轄市，工商業受限於人文地理 的先天條件而發展不利，係屬偏鄉窮縣，是否其財政努力程度不足？或是財政能力 不佳而資源又分配不均所導致，亦是一直以來財政的課題。
四、政府財政紀律與公民課責的日益重視
「財政紀律法」於 2019 年 4 月 10 日通過，表示我國正視財政控管的預防性並 改善各級政府財政上收支成長失衡、債務負擔沉重等財政困境的決心。自 2008 年起 歐洲主權債務危機風暴引發全球景氣衰退，使世界各國政府整體財政接連受影響，
政府決策者因而認知到與其事後解決財政問題，不如將財政控管視為政府重大政策 之中的一環，故近十餘年來財政紀律遵循及財政狀況改善，亦已成為民眾課責政府 施政的重要議題。由於公共支出隨民意高漲及公共服務提升而日漸增加，因此租稅
資料來源：作者彙整自財政部統計資料庫。
圖 1－2 直轄市與縣市自籌財源趨勢圖
收入及公共財產收入逐漸不敷支應，整體財政能量不足，政府預算收支差短以舉債 方式來籌措財源，則赤字之下，使公共債務未償餘額不斷累積，面臨到債限問題，
以致政事支出受限，影響政府服務品質，導因於政府對其自主性財政能力不佳或財 政努力不足所造成。因此，中央政府為了強化地方政府財政體質，除了法制面上對 財政紀律及債限限制，另以考核方式，建立了財政健全方案、地方財政輔導方案、
一般性補助款考核機制，以財政健全為目標，透過財政指標來檢視地方政府的財政 努力與財政能力，以期改善財政缺口狀況。