建 議

第二節 建 議

一、 查處行為不宜以從事刑事證據蒐集為目的

政風機構隸屬於行政機關而非司法偵查機關，政風機構在機關內屬於幕 僚單位，雖然法務部廉政署對於政風機構有業務上指揮監督權限，但機關首 長對於政風單位亦有指揮監督權，身為幕僚單位自有必要協助提供首長專業 意 見 ， 以 供 機 關 首 長 在 職 務 上 作 成 判 斷 決 策 。 政 風 人 員 因 不 具 有 司 法 警 察 權，因此政風查處行為非刑事偵查行為而是行政調查行為，法務部廉政署對 政風機構業務上指揮監督應以統合國家廉政政策執行、協助處理政風人員發 掘之貪瀆案件及確保政風查處行為合法為目的，而非將政風機構定位為接受 廉政署指揮辦理偵查貪瀆案件及刑事證據蒐集工作。廉政署若有需要政風機 構協助調查者，可依據行政程序法第 19 條規定，基於行政機關發揮共同一 體之行政機能，於權限範圍內互相協助，不宜忽略政風機構設置於行政機關 之法律特性。因此對於政風人員進行查處行為似可認為係以協助機關首長行 使機關內人事監督權，主動對機關內公務員可能涉及貪瀆 不法 者依法告 發，

並以適時追究機關內公務員行政責任為目的，政風人員若發現機關員工可能 有犯罪嫌疑後，應立即移送廉政署偵辦或依法向檢調機關告發，不宜繼續積 極調查及蒐集刑事犯罪證據，因若以調查蒐集刑事證據為查處目的，顯然逾 越政風人員之權限範圍而屬於違法刑事偵查行為。若認為廉政署基於政風一 條 鞭 體 系 對 政 風 機 構 本 有 指 揮 協 助 偵 查 權 限 ， 無 須 藉 由 行 政 協 助 概 念 辦 理 時，亦應認為係以廉政署作為偵查主體，政風機構屬於協助地位受指揮進行非強

制力調查，以達刑訴控制偵查避免侵害人民權利之目標，而不宜認為政風機構發 現有貪瀆不法嫌疑後仍可主動繼續進行調查及蒐集證據行為。另縱然考量刑事證 據存在多有瞬時消失之性質，而認為應賦予政風人員必要時具有司法警察身 分以即時蒐集保全刑事證據，待蒐證完成後再將相關犯罪嫌疑移送具有司法 警察身分之檢調機關續行偵辦，以彰顯政風人員存在於機關內之價值，惟仍應 經過修法程序方能賦予政風人員必要時之司法警察權。

二、制定政風人員職權行使法

現行政風人員係依據政 風 機 構 人 員 設 置管 理 條 例 第 4 條 規 定 辦理查處行 為，然而觀察該條規定僅授權政風人員得辦理機關有關之貪瀆與不法事項，並未 就查處行為之內容作規定，該條例屬於組織法性質而查處蒐證行為卻可能對於被 查處人或一般第三人造成隱私權、資訊自決權、程序基本權、行動自由權、名 譽權及公務員身分權保障妨礙，甚至有部分查處蒐證行為涉及間接強制力行 使情形與人民權利關係重大，在法律未明確授權政風查處 權力 行使範圍 前，

政風人員所進行之查處行為即可能有違依法行政原則。司法院大法官第 535 號解釋認為警察勤務條例規定警察機關執行勤務之編組及分工，並對執行勤 務得採取之方式加以列舉，已非單純之組織法，實兼有行為法之性質，臨檢 實施之手段屬對人或物之查驗、干預，影響人民行動自由、財產權及隱私權，

應恪遵法治國家警察執勤之原則，實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為 之救濟，均應有法律之明確規範，方符憲法保障人民自由權利之意旨。基此 原理政風人員辦理政風查處行為亦對於被查處人權利影響甚鉅，對於查處行為之 進行要件、程序及救濟方式皆應以法律規定為宜，因此研商制定政風人員職 權行使法或可解決政風人員查處行為欠缺明確法律依據授權問題，並可有效 保障人民權利，及作為合法賦予政風人員於機關內 行使行 政警 察權之依 據。

三、限縮現行政風人員蒐證類型

政風查處行為進行係以處理機關內同仁之貪瀆不法案件為目的，而查處 行為之核心為查處蒐證行為，唯有蒐集足夠資訊才有辦法在具體個案中作成 正確決定，對於查處蒐證行為之性質應可認定為行政調查行為。現行政風查 處蒐證行為類型有調卷蒐證、訪 談蒐證、諮詢建構、動態蒐 證、現地會勘 、 取 樣 鑑 定 等 六 種 方 式 ， 若 各 項 調 查 行 為 皆 採 取 任 意 性 調 查 未 涉 及 強 制 力 行 使，則應無違法之疑慮，但在動態蒐證行為與警察人員之跟監行為相似，在 公共場所對於人民日常活動之監看可能造成人民隱私權、資訊自決權、行動 自由權受侵害。警察人員進行跟監行為有警察職權行使法第 11 條規定作為 依據，並規定其行使要件及範圍，但政風查處動態蒐證行為並未有法律作為 依據，因政風查處機動小組作業要點及政風查處工作手冊屬於行政規則，皆 不符合憲法第 23 條規定得作為限制人民權利之依據。政風查處案件係政風 人員懷疑當事人可能涉及貪瀆不法所進行之行政調查行為，惟政風人員並非 刑事偵查主體，以跟監方式進行調查行為無法通過行為必要性及相當性之要 件，且因無法律授權又侵害人民隱私權，基於依法行政原則自不宜以動態蒐 證作為查處行為之蒐證手段，因此現行政風查處蒐證行為應限縮在未涉及強 制力行使之任意性調查。

四、完善當事人程序權保障

政風查處行為係以處理機關內貪瀆不法事件為目的，然而為了避免被查處人 湮滅證據導致調查程序難以進行，因此查處行為有採取秘密調查方式進行之 必要，惟政風人員所進行之查處行為性質為行政調查而非犯罪偵查，因此必 須遵守一般行政法上原理，不宜以行政程序效率及經濟原則或是事後有偵查 之可能而剝奪被查處人之程序參與權，因政風人員進行行政調查程序不須以 刑事偵查秘密性為考量，若真認為查處案件有事後偵查秘密行動之必要，則 已屬於認定有犯罪嫌疑，此時應停止行政調查程序依法進行告發，否則若在 行政程序中卻一併考量偵查不公開原則，則有將行政程序與刑事偵查程序混 用之情形，若又因此不讓被查處人參加行政程序則有違反行政法上應給予當

事人程序參與權之原則。因此若遵守行政程序公開及當事人程序參與權之賦 予原則，查處行為進行中可採取秘密進行方式，但在調查蒐集證據完畢後應 給 予 被 查 處 人 有 最 後 陳 述 之 機 會 ， 不 宜 剝 奪 行 政 程 序 當 事 人 表 達 意 見 之 權 利。

五、落實當事人救濟權之保障

政風查處行為之進行因係以處理機關貪瀆不法為目的，而有採行調查過 程秘密進行原則之必要，因查處行為之進行被查處人通常無法知悉，在查處 調查行為雖多屬於任意性調查而未涉及強制力之行使，但仍可能產生間接強 制 之 效 果 ， 可 能 侵 害 被 查 處 人 之 隱 私 權 或 資 訊 自 決 權 致 產 生 違 法 之 法 律 效 果，此時若被查處人不知有查處行為進行當然無法主張救濟。查處調查後作 成之結果多認為未對於查處當事人造成直接法律上之效果，因此屬於觀念通 知依實務見解尚無賦予司法救濟之問題，但對於被查處人權利之影響非謂不 重大，因被查處人確實可能因查處行為而陷於遭受刑事追訴之極大可能，因 此若認為對於被查處人之資訊作用影響效力仍持續存在，而有即時性行政處 分概念適用時，即可允許當事人對於違法查處行為主張救濟。惟實務上對於 查處行為甚少有救濟主張情形，因實務上政風查處行為係採取秘密進行，多 基於查處調查不公開而無處分相對人之概念，在查處行為進行、處理結果皆 未給予被查處人知悉，且實務多認為查處行為之進行屬於事實行為，因此被 查處人對於違法查處行為自無主張救濟可能。其實查處行為既然屬於行政行 為，則至少應給予當事人知悉最後之處分結果，對於影響被查處人權利重大 之移送偵辦處分，應認為屬於即時性行政處分而給予被查 處人 救濟之機 會，

但該救濟之結果並不影響偵查機關依職權判斷是否開啟偵查程序。惟給予被查處 人救濟之實益應在於，對違法查處行為造成之損害得請求賠償，以及被查處人得 主張違法查處蒐證行為所取得之證據不得於行政懲處程序及刑事審判程序中使 用。

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