行 政 機 關 在 具 體 個 案 中 為 了 要 適 當 行 使 行 政 行 為 以 作 成 正 確 行 政 決 定，自須要藉由調查證據才能夠確實釐清事實經過，行政調查行為正是以調 查證據為目的之行 政 行為53。藉由行政調 查 行為可以有效的適 用 法規行使權 力進行裁決，使機 關 得知其權責內之事 務 。54然而有認為行政 法 學上之所以 研究行政調查行為，是為了要控制行政權之行使以保障人權，因此該原則下 行政調查之要件為行政機關所為之活動、行政機關為達成行政目的所為之活 動、行政機關對人 民 之調查活動、行政 機 關之資料蒐集活動 等 四項55，若依 此看法則政風查處行為內容為對機關內同仁進行之調查行為，因不具有外部 性而係屬於行政機關內部之人員查察行為，不符合行政調查概念。但考量接 受查處行為調查之機關人員，對於部分查處措施仍然可能損害其身為人民之 權利，此時自不宜因其具有機關內部人員身分，而使得調查行為不符合行政 調查之概念。
學者有認為有關行政調查此種蒐集情報行為，該行為之相對人並不限於 私人，也可以對政 府 部門進行行政調查56， 因此對於行政調查 之 概念似應該 採最廣義之看法，即指稱行政機關所為之各種資訊蒐集行為皆屬於行政調查 之概念，因部分機關內部行政調查行為仍可能侵害機關同仁之權利，若能夠 擴大行政調查之適用範圍，並要求落實遵守相關行政法基本原理及程序保障 規定，方可達到充分保障行政調查相對人之權利之效果。
第一項 行政調查之意義
行政調查之意義有認為係指：「行政機關為了達成其所負任務，事前所
53 洪家殷，論行政調查中職權調查之概念及範圍－以行政程序法相關規定為中心，東吳法律學報，
第 21 卷第 3 期，2010 年 1 月，頁 4。
54 B. Schwartz,Administrative Law,Little,Brown and Company 1984,p91-92。
55 洪文玲，論行政調查，收錄於行政法爭議問題研究（下），臺灣行政法學會主編，五南圖書出版 社，1990 年，頁 724-729。
56 陳景發，論行政調查與犯罪偵查，中央警察大學法學論集，第 3 期，1998 年 3 月，頁 128。
為包含質問、檢查、調查等資訊蒐集活動」57亦有認為行政調查為：「行政機 關為達到特定行政目的，因調查資料或證據之必要，依法所採取之蒐集資料 或檢查措施」58美國法 上對於政府向私人 取 得資訊之目的有認 為 是為了要確 定人民是否違背法令、是否需要制定新法令、促進社會經濟發展及加速對於 產品及服務之管制 。59由此可瞭解有關行 政 調查之意義行政程 序 法尚未有定 義性規定，因此學說上對於行政調查之概念並未有一致看法，惟不同定義間 並未有極大差異，僅行政調查之範圍、對象、行為方式認知有所不同，行政 調查之目的皆是為了要妥適處理行政事務所進行之蒐集資訊行為。有學者即 認為行政調查的主要目的是為了要發現真實以利進行行政行為，間接目的則 是希望藉由行政調查之進行以保障人權並落實遵守依法行政之要求，因為行 政機關在作成行政行為或規劃政策前，為了要針對特定事件實際需要作成最 妥適之行政決定，則有賴於充足正確之資訊作為判斷依據。60
第二項 行政調查之性質
行政調查之目的係為了要適當行使法令規定之職權，所進行之蒐集資訊 行為。而行政調查之性質關係到對於違法行政調查行為之救濟途徑，因此對 於行政調查行為之法律性質自有必要釐清。對於行政調查行為之法律性質認 定，若屬於行政機關依職權自行進行之蒐集資料行為，因無涉及人民之權利 義務，則可認為是事實行為。然而有認為事實行為之概念為非以發生法律效 果為目的，而以發生事實效果為目的之行政措施，但是部分行政調查行為卻 可能因具有強制力而對於相對人發生法律上效果，此時即難以認為該行政調 查行為屬於事實行為，因此對於行政調查行為之法律性質認定須視各項不同 之調查行為逐一檢 視 ，方可確認其法律 性 質為何61。此外亦有學 者認為可將
57 同前註 56，頁 127。
58 李震山，行政法導論，三民書局，2003 年 10 月，五版一刷，頁 438。
59 Richard J. Pierce, JR, Sidney A. Shapiro, Paul R. Verkuil,Administrative Law and Process (1985),p.418.
60 洪文玲，「行政調查制度-以警察、工商管理、水土保護領域為例」，收錄於當事人協力義務、行 政調查、國家賠償，台灣行政法學會主編，2006 年 11 月，頁 247。
61 許宏吉，行政調查應有之內涵與趨向，法令月刊，第 57 卷第 8 期，2006 年 8 月，頁 57-718。
是否具有強制力作為行政調查法律性質認定之標準，若是對於特定案件之調 查行為因有法令依據而具有強制力，則因該行政調查行為對外生強制力之法 律效果，依據行政程序法第 92 條規定，公法上具體事件所為之決定或其他 公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為為行政處分，此時行政 機 關 之 行 政 調 查 決 定 即 為 行 政 處 分 ， 僅 其 實 際 進 行 之 調 查 行 為 屬 於 事 實 行 為。若是屬於任意調查而無強制拘束力時，因接受調查之相對人可以拒絕配 合，即無生法律上效果之情形而可認為該行政調查係一事實行為62
行政調查行為法律性質若以是否具有強制力為認定之標準，因調查行為 之決定對相對人已產生強制力，屬於行政調查行為具有法律效力情形，此時 即與事實行為之概念不符，而屬於具體事件所為之決定而對外直接發生法律 效果之行政處分。然而對於行政調查行為之法律性質認定須視各項不同之調 查行為逐一檢視方可確認其法律性質之見解，與以強制力作為認定標準之見 解並無絕對衝突，因欲確認行政調查行為是否具有強制力，必須要就各項不 同之調查行為逐一檢視認定，雖然以強制力與否作為認定標準似乎較具有明 確性，但仍無法避免須就各項調查行為進行分析認定其是否具有強制力而對 外生法律效力，因此行政調查之法律性質無法一概而論，必須要針對個案之 調查行為進行分析認定。然而實務及學說多數仍認為所謂「強制力」者，係 以物理實力強制人民為行為或不行為，其性質為對當事人產生拘束之事實行 為63，即不認為具強 制 力之行政行為必然 產 生法律效果而為行 政 處分，而可 能僅屬於事實行為。
第三項 行政調查的類型
行政調查的概念是指行政機關為了特定行政目的，依法所採取之蒐集資 料或檢查措施作為。然而行政調查進行方式眾多，可能是到場陳述意見、照
62 王立達，「行政調查制度之法制化」，憲政時代，第 24 卷 4 期，1998 年，頁 63-64。
63 法務部 97 年 3 月 10 日法律字第 0970000979 號函釋；蔡震榮、鄭善印，行政罰法逐條釋義，2006 年 1 月，1 版 1 刷，頁 395 頁。
相、錄影監視、錄音、命提供文書資料、勘查……等方式，調查所實施的對 象、目的及法律效所亦有所不同，即有學者認為對於行政調查之類型可作以 下分類64：
一、 內部調查：所謂內部調查是指行政機關對於機關內部所進行的行政調 查行為，其主要多發生在機關與其構成員具有特別權力關係之情形，
在機關內部所進行之調查行為若係對業務檢查、人事查核、風紀調查 為目的時，此時對於接受調查者所持有之機關文書或相關資料，行政 機關可要求其提出，此時因為機關內部員工對於公務上持有物品並無 合理隱私期待，自無法拒絕提出。
二、 外部調查：外部調查是指行政機關對外所進行之行政調查行為，其與 內部調查主要不同在於外部調查之對象為機關外部之人、事、物。外 部調查有分為一般調查以及個別調查，前者是指行政機關以制定施政 政策、計畫或為了制定行政命令所進行之資訊蒐集行為，後者則是為 了達到特定的行政目的，藉由蒐集資訊以助於作成行政決定之行為。
兩 者 之 區 別 應 在 於 個 別 調 查 可 能 會 對 接 受 調 查 之 人 民 行 使 強 制 力 而 造成權利侵害之可能性，而一般調查則是單純為了蒐集施政需要之資 訊，其行政調查之進行並不具有強制力。
內部調查與外部調查之區分係以調查對象作分類，內部調查係機關基於 其對於內部文書、財產之掌控所進行之調查並可能有特別權力關係之原則適 用，機關自可本於職權進行調查，而外部調查則經常會涉及人民之權利保護 事項，因此進行調查必須有法律授權作為依據。現今政府施政對於資訊取得 之需求大增，各種行政調查類型層出不窮，此時內部調查與外部調查都可能 會影響人民之權利，例如機關內員工其仍為人民身分，若機關欲對其進行調 查，自不宜以特別權力關係為理由而未顧及其身為人民所 享有 之權利保 障，
64 同前註 60，頁 248-258。
因此縱然調查對象為機關內部人員，仍可能認為係一外部調查。因此對於行 政調查之分類宜採用以行政調查之進行是否具有強制力，作為行政調查分類 之認定標準，對於人民權利之保護亦較具有實益，即具有強制力者稱為強制 調查未具有強制力者則稱為任意調查。之所以作此分類是因為對於影響人民 權利之調查行為進行，若因具有強制力而使接受調查者不得拒絕，自然應要 求行政機關之調查行為必須具有法律授權為依據方得為之，不可本於職權調 查原則進行，如此方符合依法行政原則。若調查行為雖然對於人民權利保護
因此縱然調查對象為機關內部人員，仍可能認為係一外部調查。因此對於行 政調查之分類宜採用以行政調查之進行是否具有強制力，作為行政調查分類 之認定標準，對於人民權利之保護亦較具有實益，即具有強制力者稱為強制 調查未具有強制力者則稱為任意調查。之所以作此分類是因為對於影響人民 權利之調查行為進行，若因具有強制力而使接受調查者不得拒絕，自然應要 求行政機關之調查行為必須具有法律授權為依據方得為之，不可本於職權調 查原則進行，如此方符合依法行政原則。若調查行為雖然對於人民權利保護