第二章 俄羅斯派系政治的形成
1. 強勢總統
（Mikhail Gorbachev）曾說過俄羅斯總統的權力超過蘇聯時期的總書記。54超級 總統制使葉爾欽立於俄羅斯其他政治機構與政治人物之上，可以運用人事任命與
54 Nezavisimaya gazeta, 23 April 1994.
55 1990 年修訂憲法與 1993 年憲法最大的不同是，1990 年的憲法是議會制，一切權力歸為蘇維 互有差異。Jean Blondel, “Daul Leadership in the Contemporary World: A Step Towards Executive and Regime Stability?” in Dennis Kavanagh and Gillian Peele, eds., Comparative Government and Politics:
Essays in Honour of S. E.Finer （London: Heinemenn Educational Books Ltd., 1984）,p.75.轉引自吳 東野，「『半總統制』政府體系的理論與實際」，《問題與研究》，第35 卷，第 8 期（民國 85 年 8 月），頁37-49。
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而總理的權力基本上受限於總統，57總理有隱約必須向總統負責的義務。憲法中 俄羅斯政府的行政權不完整，無法獨立行使；並且必須向總統和國會負責，和總 統有上下從屬的關係；總而言之，俄羅斯總統的行政決策權大於總理，而總理與 政府的主要權力便在於行政執行權。
在總統與總理的職權分工方面，憲法的規定在某些方面十分籠統，總統與總 理在行使權力時，如未協調各自職權分工，便會出現相衝突之處與各自為政的局 面。俄羅斯延續了蘇聯時期的傳統分工模式，亦即總書記掌握國防、內政、外交 全局，經濟政策交由政府負責；因此，外交、國防、內政與安全自然成為俄羅斯 總統個人專屬的權力管轄範疇；而經濟事務就通常由總理負責。這樣的分工運作 是出於策略考量的，領導人本身通常不瞭解經濟且對經濟事務缺乏興趣，並策略 性地以遠離對經濟事務的管理來作為確保擁有最大權力的手段（赫魯雪夫因經濟 事務處理不善而下臺，另外，葉爾欽為了增加哈斯布拉托夫的政治負債，將俄羅 斯1992 年改革之初的農業政策交由哈斯布拉托夫負責）。但是總統任命總理直接 負責經濟事務並不代表總統也同時賦予總理處理經濟事務的全權，在總統有總攬 一切內外政務、大權獨攬的情況下，總統必會關鍵性地介入或干涉經濟決策；即 使在其不熟悉的經濟領域，俄羅斯總統葉爾欽仍認為經濟綱領應由總統制定大方 向，而交由政府執行。58
總理在雙首長制中的職能主要是作總統與部會間的中間協調人，但是根據法 國、蘇聯與俄羅斯的實際運作經驗可觀察出：總統通常不願意透過總理來統治各
57 在人事權方面，俄羅斯總統事實上對總理組建政府與閣員的任免具有最後的決定權；而在政 策的決策權方面：俄羅斯總統可以透過發佈總統命令的方式，不僅不須要經過總理的副署權認 可，更可繞開國會的攻擊，不須經過與國會一番折衝或讓步妥協，即可讓自己的政策命令下達，
由政府行政機關執行；另外，俄羅斯總統因擔任部長會議主席，可強力主導政策的制定，更可透 過在政府部門安插自己的人馬，進而達到影響政策制定的目的。
58 Eugene Huskey, “The Making of Economic Policy in Russian: Changing Relations between Presidency and Government,” Review of Central and East European Law, vol. 22, no. 4(1996), pp.
366-367.胡斯克說明總統與政府在經濟決策過程中的關係。
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部會。59俄羅斯總統受到舊蘇聯政治制度遺緒（political inheritance）的影響，將 自己視為前共黨總書記，仍希望握有監控政府部會一切決策與執行的權力，使自 己立於各派勢力之上的平衡者地位。俄羅斯總統運用總統辦公廳監督政府，如同 蘇聯時期共黨總書記運用政府各階層的黨組織來監控政府的決策，運用這種機構 職務重疊的方式，讓制度運作混亂，兩個行政單位產生衝突，卻給予葉爾欽更多 的權力運作空間。
俄羅斯的政府基本上不是個具備高度行政效能的組織，總統又設立總統辦公 室來分散或監督政府的職權，形成兩個權力大小不一、職權重疊的行政系統，造 成俄羅斯政策混亂、朝令夕改的情況。而總統在面對國會的指責與民意的不滿 時，技巧性地將經改的過錯歸諸於政府；在幾次經濟危機中，葉爾欽以開除閣員 表示總統的改革決心，由政府來負擔行政責任，政府在面臨總統與國會雙重的壓 力下，只能默默地成為代罪羔羊。
俄羅斯政府在總統的掌控下，成為總統的權力基礎、人馬或結盟者。以俄羅 斯的歷任總理為例，葉爾欽與總理的關係可以分成兩種類型，改革派的蓋達、基 里延科、史泰巴辛與普亭都是葉爾欽的人馬，而中間派的齊諾梅爾金及普里馬科 夫則是葉爾欽面臨政治危機下的聯盟者。每一次都是總統直接任命政府，議會多 數派難以進入政府。在人事任命上，只有總理需經過國會的同意，副總理與各部 部長、聯邦安全會議和總統辦公廳人員都由總統全權任命。俄羅斯奇特的現象 是，少數派可以組織政府，多數派卻難以進入政府；在遭遇政治或經濟危機時，
便拉攏中間派勢力入閣，但這樣卻也不能稱的上是聯合內閣。對葉爾欽而言，選 擇總理必須符合自己的需求，最重要的是要選擇一個能和自己合作，順從自己命 令的總理。但受限於任命總理必須經過國會的同意，因此，葉爾欽有時也必須與
59 Archie Brown, “The Transformation of Russia and East European Politics,” paper delivered at the XII World Congress of the International Political Science Association, Seoul,August 17-21,1997。
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（2） 制衡機制(checks and balances)微弱
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分複雜，困難度高。在實際運作例子中，1999 年 5 月杜馬彈劾總統失敗即是一 例。再者，國會的立法權非其所專屬，總統與總理和政府都有立法動議權，但其 所提法案必須提交杜馬與聯邦院審議通過，再送交總統簽署及公佈；而總統對聯 邦法案有否決權，如總統將法案加以否決後，則杜馬與聯邦院須依照俄羅斯聯邦 憲法規定的程序再度審議該法律；再度審議時，聯邦院成員與杜馬代表總人數中 不少於三分之二贊成時，該法律才能以原來通過之版本獲得批准，總統必須在七 天內簽署並予以公佈；總統對法案的否決權成為阻止政府、杜馬立法提案權的有 力工具。總統發布總統命令並不需要獲得國會的認可，避開複雜的立法程式，不 用擔心杯葛。因此，國會對總統令完全無制衡力量。在立法方面，葉爾欽雖然需 要國會通過法案來進行改革，但國會故意否決法案，葉爾欽則逕自發布總統令，
讓國會完全無招架之力。60
國會議員的席位是俄羅斯政治精英覬覦的位子，由於國會議員擁有免於刑事 責任的特權和一些優惠的特權，握有立法權，因此成為各界攏絡的對象。國會議 員因為害怕喪失這些特權，因此在關鍵時刻，仍舊選擇對葉爾欽作出退讓。國會 制衡力量的弱化造成行政權力的相對擴大。俄羅斯國會雖然扮演反對葉爾欽的角 色，但是，在某種程度上，由於國會的權力無法對總統產生制衡力量，國會中的 某些議員會選擇性地作為葉爾欽的政治盟友。
然而，國會的制衡力量雖弱，但也反映出某一程度的民意，我們不能完全抹 煞國會所代表的民意。1993 年與 1995 年的選舉，改革派的政黨未能獲得高度支 持，反倒是共產黨與自由民主黨穩坐第一與第二大黨的位子，顯示出民眾表達對 政府不滿之意。下議院杜馬與上議院聯邦院的選舉強烈表現出俄羅斯利益團體的 力量，國會成為利益團體競爭的場合(arena)。聯邦院是由各地區行政與立法領導 人所組成，代表各地區的利益，是葉爾欽重要的拉攏對象，葉爾欽一直與聯邦院
60 請參見畢英賢，《俄羅斯》中俄羅斯聯邦憲法，第五章聯邦會議第94 條至 109 條，頁 473-479。
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維持良好關係，有助於葉爾欽維持俄羅斯聯邦的政治完整性。
（3）監察權受制於總統
俄羅斯憲法第83 條第六款明文規定，俄羅斯聯邦總統有權向聯邦院提出任 命憲法法庭、最高法院、最高仲裁法院法官及總檢察長職務之候選人；並向聯邦 院提出關於解除總檢察長職務的建議。總檢察長的任命與罷免是由總統提出，因 而監察對行政部門的監督在某個程度上無法施展開來。如果總檢察長是葉爾欽的 人馬，其立場根本無法達到中立與公正。事實上，俄羅斯的總檢察長根本就是葉 爾欽的人馬。
憲法法庭主要的職務是審查總統、國會和政府的作為是否符合憲法，具有限 制總統不當擴權的權力，但在實際的運作上，從未做出限制總統權力的決議。俄 羅斯總檢察長主要完成界定國會兩院關係、區分中央與地方政府關係。1992 年 憲法法庭曾經宣佈葉爾欽將兩個部會併為一個部會違憲。葉爾欽在1993 年 9 月 停止憲法法庭，1995 年才恢復運作。61
總檢察長史庫拉扥夫（Yurii Skuratov）在 1997 與 1998 年密集展開貪污的調 查案，其中，尤其是牽涉到葉爾欽與葉爾欽家族的貪污案件。史庫拉扥夫面臨極 大的壓力，最後，葉爾欽為阻止史庫拉扥夫的調查，製造史庫拉托夫的醜聞案，
在藉此醜聞案解除史庫拉扥夫的職務。以上看來，俄羅斯的監察機構對總統的監 督能力無法發揮效用。
二、 不成熟的政黨政治
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（1）政黨缺乏動員民眾的力量
嚴格觀察起來，俄羅斯無所謂執政黨與在野黨之稱。實際情況是，在政府中 有其成員參與的政黨都是參政黨，而那些反對總統和政府方針的統稱之為反對 黨。俄羅斯的政府由許多黨派組成，但這種現象卻無學者將它稱為「聯合內閣」。
1993 年底國會選舉後，自由民主黨黨魁日理諾夫斯基曾強力向葉爾欽提出組織 政府的要求，卻為葉爾欽所拒絕。
俄羅斯的政黨數目曾經高達一百多個，62但是，多數都是小黨。俄羅斯缺乏
俄羅斯的政黨數目曾經高達一百多個，62但是，多數都是小黨。俄羅斯缺乏