第二章 俄羅斯派系政治的形成
1. 總統令 79
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由於人治重於法治，因此，俄羅斯雖然有法律，但卻存在不遵守法律的傳統。
俄羅斯的稅制混亂、稅法多如牛毛，民眾逃漏稅的狀況十分嚴重。俄羅斯尚未建 立起重視制度的精神。重視私人關係。在蘇聯時期，國營企業間調動物資與一般 人民或取缺乏物資的方式是透過私人管道。俄羅斯人民無法依賴國家的安全單位 來保障自身的安全，尤其俄羅斯商人必須依賴私人警衛或軍隊來確保個人人身安 全。私人關係帶來安全的保障與經濟上的物資補充。
第三節 葉爾欽的領導風格
葉爾欽的領導風格77是屬於父權式的領導人。而葉爾欽的政治權力運作與政 治行為，實際上是違反制度與憲法。葉爾欽的用人策略彈性靈活，有效地建立起 三類人馬。由於葉爾欽是利用正式職位所擁有的權力與非正式的統治方式，來擴 大自己的權力。政治威權主義是葉爾欽統治時代的一個重要特徵，有人亦認為葉 爾欽實行的是總統獨裁。78
一、 強化領導權力的策略運用
1. 總統令79
葉爾欽就任俄羅斯總統後，發佈大量的總統命令，內容涉及俄羅斯的政治、
經濟、對外貿易、文化教育、軍事和社會生活各領域；從掰1991 年 7 月到 1994 年6 月，約 3 年期間，葉爾欽頒布了大約二千多個總統令，平均每天頒布兩道總
77有五個因素可以解釋葉爾欽的領導風格，這五項因素分別是：葉爾欽的個人特質、蘇聯的政治 精英文化、俄羅斯帝國沙皇的傳統、葉爾欽認為這樣的強勢領導方式適合解決俄羅斯的問題、葉 爾欽為了個人需要。另外，布瑞勞爾認為制度與政治文化、個人性格都是形成葉爾欽領導風格的 因素，制度的改變所留下的政治真空、超級總統制給予葉爾欽破壞制度、運用派系政治的機會。
78 羅嗣炬、王鵬，「從俄羅斯威權政治看葉爾欽辭職」，《世界知識》，頁 7-8。
79就美國與俄羅斯總統令在法律上的比較，美國總統無權發布具有法律效率的總統令。
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統令。80關於經濟改革方面，由於政府推動私有化及財政緊縮常遭到議會的阻 撓，因此，許多私有化政策都是靠總統命令的方式來推動執行。81有了總統令這 項工具，總統可以單獨片面地決定政策。總統令除了運用於決策外，葉爾欽常用 總統令來進行內閣改組與人事任命，展現自己的權力。
葉爾欽亦相當善於運用否決權，使國會通過的法案失效。國家杜馬通過的法 案需先由聯邦院通過再經由總統簽署，才能頒布生效。如果總統否決法案，需由 聯邦院和國家杜馬各佔三分之二以上代表投票贊成，才算通過。便形成議會很難 通過總統否決的法案。1993 年底選舉產生的杜馬成立半年內共通過 44 項新法 案，其中34 項因為沒有得到總統的簽署而失效。1995 年底選舉產生的杜馬在 1997 年春季會議共通過200 多項法案，總統簽署的只有 90 多項。
2. 總統辦公廳
葉爾欽在1991 年 6 月當選俄羅斯總統後，為鞏固總統的權力，在總統職位 下設立了三個機構：國務會議、聯邦會議與安全會議，主要的用意在於削弱分散 總理與政府的權力。葉爾欽為加強總統在行政系統的地位，在1993 年修憲中加 入賦予總統在其職權下設立總統行政機關的條款。葉爾欽善於設立新機構來弱化 原先存在的機構，使兩個機構職掌的權責重疊；葉爾欽的總統辦公室的部門劃分 即與政府部門極類似，讓有「第二政府」之稱總統辦公廳取代真正的政府。1994 年初總統班底的兩派主要人馬，即總統辦公室與總統顧問，在運作過程間發生彼
80 葉自成，《俄羅斯政府與政治》（臺北：揚智，民國 86 年），頁 115。
81 Eugene Huskey, “The Making of Economic Policy in Russian: Changing Relations between Presidency and Government,” pp. 375-377. 葉爾欽雖善用總統令行使職權、推動改革，但卻也常出 現命令前後矛盾或衝突、反覆無常的狀況，對經改起不了真正的指導作用。例如，葉爾欽於1994 年5 月發佈一項總統命令，取消對一些貿易機構或地區免關稅的特權，但這個命令使政府損失 15 兆盧布的收入，雖然如此，總統仍強調命令用意在於斷絕中央與地方傳統利益輸送關係的決 心；但就在六月，總統卻又發佈一項命令表示能源部門不受5 月總統命令的限制，這顯示總統本 身亦受到利益團體的遊說而屈服。
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圖四：俄羅斯總統行政機構 資料來源：Eugene Huskey, “The State-Legal Administration and the Politics of Redundancy,” Post-Soviet Affairs, vol. 11, no.2, 1995, pp.
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二、 葉爾欽的彈性用人策略與雲霄飛車政策
葉爾欽在俄羅斯的各大政治勢力與三權分立的政治架構中一直是個權力平 衡者，這除了與葉爾欽具有憲法所賦予的強大權力外，更與葉爾欽巧妙的用人策 略有關。俄羅斯的政壇大致上可分為三大勢力，一個是以楚拜斯為首的激進改革 勢力，一個是以朱加諾夫為代表的中左勢力，另一個則是以車諾爾梅爾津為代表 的中右改革勢力，長久以來，楚拜斯改革勢力派即與朱加諾夫反改革派相互對 立，而楚拜斯與車諾爾梅爾津雖同處在政府機構中，也是處於相互鬥爭的局面。
葉爾欽面對這樣的情勢，主要藉用其用人策略與改組政府的時機，來調整各派勢 力的消長，以達到政權內部相互牽制與平衡的生態。
葉爾欽選擇人馬的原則(clan principle)83主要有三點：忠誠度、專業能力、符 合公眾輿論。因此，葉爾欽上臺以來就一直在不停地啓用新人，希望以新生力量 爲俄羅斯的改革注入活力，如「改革金童子」蓋達、費多羅夫、楚拜斯和涅姆佐 夫等，都是三四十歲左右的少壯派，這些改革份子都具有專業能力，且由於是由 葉爾欽任命，因此都對葉爾欽效忠，符合了忠誠度與專業能力兩項。但是，由於 改革對民眾產生衝擊，並且有改革分子甚至自己成為貪污的一員，為民眾所厭 惡，而葉爾欽也以改革不利為藉口，開除這些改革派。
葉爾欽的政治聯盟包含範圍廣闊。葉爾欽在改革派與中間派、保守派間不斷 平衡，成為俄羅斯政治變動的主要動因。84葉爾欽不斷地調整其統治班底，主要 是因應政治環境變化與政策所需。1992 年進行震盪療法式的經濟改革，葉爾欽
1997 年 11 月），頁 45-49。
83 V. V. Razuvaev, “Power in Russia – The Bureaucratic Dimension,” Russian Politics and Laws ,
（May-June 1996）, pp.6-25.
84 John P. Willerton Jr, “Presidential Power,”in Developments in Russian Politics 4, ed.Stephen, Alex Pravda and Zvi Gitelman, （Durham: Duke University Press,1997）.
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的人馬完全由改革派組成，在遭遇國會保守派勢力的強大攻擊下，葉爾欽必須強 化、擴大統治基礎，因而開始延攬中間派與工業家、技術官僚入閣。1992 年底 中間派的齊諾梅爾金取代改革派蓋達成為俄羅斯的第二任總理，但與此同時，葉 爾欽又在第一副總理得職位上安插同樣與蓋達是激進改革派的費多洛夫來平衡 車的勢力，讓費多洛夫主持財政與經濟政策大權，因而，經濟改革政策尚能維持 在改革派所堅持的方向。此外，葉爾欽同時也調整了總統辦公廳，將原本是中間 派的辦公廳主席彼得洛夫（Yury Petrov）改由改革派的費拉多夫掌任，藉此在總 統辦公廳裡培植改革派人馬。另外，葉爾欽從來沒有與保守派合作過。葉爾欽運 用人事任命來不斷平衡統治聯盟內部個機構與部門間的衝突。
雲霄飛車策略(roller-coaster principle)是指葉爾欽讓其親信或人馬在政府職 務中上上下下的策略。葉爾欽具有任命總理及左右總理任命各級部長的權力，會 運用人事任命權來強化自己的勢力，尤其善運雲霄飛車策略，更使得其人馬願意 對葉爾欽繼續效忠。許多葉爾欽的人馬雖然因擔負政治責任而下臺，但葉爾欽卻 可能重新任命他們重回舊職務或轉任新職務，葉爾欽的人馬為了能再度獲得政治 職位，因而願意繼續追隨葉爾欽。歷任總理並無真正與葉爾欽違抗者，在面臨葉 爾欽撤除其職務時，也從未有任何怨言。史泰巴辛即是一個最佳的例子。
綜合以上正式制度、政治文化與葉爾欽領導風格對派系政治的影響，我們可 以歸結出這三項因素對派系政治的影響，使得俄羅斯的派系政治具有以下這些特 點。就正式制度的影響來看，正式制度超級總統制讓葉爾欽得以成為所有派系的 至高領袖。葉爾欽高居於俄羅斯所有派系之上，具有操縱派系政治的能力。而俄 羅斯的正式制度是民主制度，因此，葉爾欽的派系人馬來源比蘇聯時期多元，如 此，葉爾欽的統治基礎才夠鞏固。就政治文化的影響來看，注重私人關係、以權 力為中心的派系政治促使俄羅斯的民主制度基礎不穩，而侍從關係中的利益交換 促使俄羅斯的派系政治成為一種結構性的貪污體系，國家的整體利益在派系鬥爭
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中被犧牲，造成俄羅斯國家機關能力的弱化。就葉爾欽權力運作的角度來看，葉 爾欽在行政組織架構上，安排總統辦公廳與政府職務重疊，不僅藉由總統辦公廳 來監督政府，並讓兩者相互競爭政策主導權，而自己擔任仲裁者的角色，成為各 部會爭寵與影響的對象。
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