影響國會議員立法參與的因素

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

3

第二章 文獻檢閱

本章節首先將說明國會議員立法參與之目的，並過往研究中發現影響國會議 員立法參與之因素。接著進一步討論過去台灣立法委員立法參與研究之發現，及 台灣立法委員的立法參與狀況與影響參與之因素。最後筆者將針對過去在台灣老 人福利政策中，立法委員的參與情形的相關研究進行討論，並說明過往研究中未 盡之處，以及給予本研究之啟發。

第一節 影響國會議員立法參與的因素

國會議員會如何的參與立法，會受到立法參與之目的影響。Fenno(1973)將國 會議員立法參與之目的歸為三類：追求連任、贏得政治影響力、制定出好的公共 政策(Fenno 1973)。而 Mayhew 則認為，國會議員的各樣行為，皆會受到追求連 任此一目的所影響，即便追求連任並非其唯一的目標，但因為連任是構成國會議 員達到其他目標的基礎，故將連任視為是國會議員最主要的行為目的 (Mayhew 1974; 2009)。

然而，即便每位國會議員的行為目標都是追求連任，各個國會議員所表現出 來的立法參與卻不盡相同的，學者們從觀察國會議員之立法行為，歸納出幾個影 響國會議員立法行為之主要因素，包括了選區特性、政黨因素，以及個人背景因 素等。接下來，將分別討論這些因素，及由這些因素發展出之理論與之間的辯論 與差異。

一、選區特性

由於獲得連任是國會議員最重要的目的，因此國會議員將會盡可能地增加自 身勝選連任的機會。要在選舉中勝選，就需要得到所屬選區選民支持才行，因此 國會議員在立法參與中，會以選區利益為出發，想辦法討好選民，以獲得連任，

包括在選區中進行選區服務、在國會中代表選區意見、推動對選區有利之政策法 案…等，並在選舉、立法等過程中，透過廣告、宣稱功勞、採取立場等行為，以

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

4

求增加選票與勝選機率(Mayhew 1974; 2009)，在國會內、選區中，透過各樣表現 來回應選區之需求。

基於渴望勝選連任的考量，國會議員會努力去回應選區內選民們的需求。過 往學者研究美國國會議員之行為時，發現美國國會議員由於有追求連任之需求，

會透過其職權來向政府爭取各種與選區利害相關之補助款，以促進地方經濟繁榮，

以換取選民之選票(Lowi 1979)，並會對於可見度高，且容易宣稱功勞的立法議題 較有興趣，利用帶好處回選區，來向選民宣稱功勞(Mayhew 1974; 2009)，或是透 過提供選區服務，增加自身在選區中的知名度，以增加連任之機會(Fenno 1973)。

有些國會議員也透過在國會中公共財的分配所帶來之利益，帶回到選區選民身上 的方式來進行選區服務，以爭取選區選民的支持(Lancaster 1986)。Lowi 將成本分 散在多數人，但利益集中在少數人的政策定義為分配政策(distributive policies)，

並且認為美國國會議員為了追求連任，會想辦法討好其選民以爭取選票，因而進 入與自身選區利益相關的常設委員會，在當中爭取、制定各種對選區有利之分配 政策或是政府補助款，以吸引選民支持 (Lowi 1979)。

值得注意的是，國會議員會關注的不僅是選區中一般選民，也包含國會議員 選區企業與利益團體。過去的研究發現，國會議員選區企業聚集程度越高，則國 會議員會更積極的為選區企業爭取相關政策利益，與該企業相關的政策利益也會 越多的流往此選區 (Lowry and Potoski 2004; 張皖萍 2007)。特別在涉及租稅利 益、補助的政策議題中，政府與國會議員會特別回應選區內優勢產業的需求 (Rubin 1997; Rundquist, Lee, and Rhee 1996)。國會議員因其追求連任的目標，會 關注選區內所有各樣的利益團體，然而基於選區企業對於經濟支持、動員上的優 勢，使得他們更被國會議員重視(Ambrosious and Welch 1988)。由上述研究發現 國會議員在連任壓力下，不僅關心選區內一般選民的利益，也會關注與選區企業 相關的政策利益。

由於在不同選舉制度之下，候選人如何被選民選出的方式不同，使得可以成

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

5

功創造連任機會的因素並不同。當選舉制度越是強調候選人個人聲望，而非候選 人代表的政黨，則國會議員會更有動機要追求分配政策，以此建立選民對於候選 人個人的支持，即個人選票(personal vote)。許多學者認為選舉制度會影響國會議 員參與在分配政策之中，認為選舉制度、選區大小會影響分配政策數量的多寡 (Lancaster 1986)，Carey 和 Shugart 更仔細地將選制分類，發現當選票是投給候選 人而非政黨時，會使得國會議員更傾向於努力建立個人選票，並回應選區之立場。

同時，若在沒有黨內競爭的情況下，選區規模越小，則國會議員越有建立個人選 票之動機，若有黨內競爭，則選區規模越大，國會議員越有建立個人選票之動機。

用實際的選舉制度來說明，即在單一選區開放式名單及 SNTV 選制下，國會議員 追求個人聲譽建立個人選票的動機較強，而在單一選區封閉式名單和封閉式比例 代表制下，追求政黨聲譽的動機較強(Carey and Shugart 1995)。而學者 Norris(2004) 認為，會促使國會議員發展個人選票的動機，有選票結構、黨內候選人遴選機制、

複數選區的大小等因素，而其中發現在單一選區選制下，會是最強調個人色彩大 於政黨訴求的情形，在此選制下，國會議員會更努力帶利益回選區，以期能增加 連任的可能。

二、政黨因素

政黨對國會議員立法參與的影響，在於政黨能夠提供國會議員競選資源，並 且會藉由國會黨團來主導、整合所屬議員之立法行為，在政黨重視的政策法案上，

透過黨團或所屬議員來以各樣方式推動法案進行等。在過往研究中發現，在國會 中，政黨會去主導、整合黨籍議員，來協助政黨支持的法案三讀通過，因此認為 政黨在國會議員的立法行為與結果上都有其影響力(Aldrich and Rhode 2001; Cox and McCubbins 1993)。國會議員基於連任考量，都有想要通過對自己選區有利法 案的行為，卻同時需要去處理攸關國家整體的議案，因此陷入了集體困境，為了 解決國會議員此困境，政黨因而存在，透過作為中央權威，提供國會議員誘因，

讓黨內議員願意服從政黨領袖的監督指導，以達到政黨與國會議員的雙贏(Cox

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

6

and McCubbins 1993)。

政黨影響國會議員立法參與的理論包括了條件式政黨政府理論(conditional party government) ， 以 及 程 序 壟 斷 理 論 (procedural cartel theory) 。 Aldrich 與 Rhode(2001)提出了條件式政黨政府理論，來說明政黨對國會議員立法參與的影 響與重要性。此理論假設國會議員主要是受到尋求選舉以及政策目標兩個因素影 響，並認為決定立法過程中政黨影響強度的關鍵因素在於，政黨內的政策議題偏 好分歧，與政黨之間政策議題偏好差異。若黨內偏好分歧大時，表示黨內國會議 員有不同的政策立場偏好，如此一來黨內國會議員不會希望有強的黨領袖來統籌 主導立法，而是會希望政黨給予空間讓國會議員表現自我偏好立場，因此政黨的 影響強度會被削弱。當黨內分歧小時，表示黨內國會議員的偏好相近時，因有相 近的立場，則會傾向將權力委託給黨領袖來主導政黨的立法方向，以團結政黨力 量完成立法，政黨的影響強度因而增強。而政黨之間的偏好差異越大，則會傾向 賦予其黨領袖越多的權力，使得政黨更加凝聚以完成立法。政黨內的偏好同質性 (preference homogeneity)和政黨間的偏好差異(preference conflict)共同組成了條件 式政黨政府的條件。此理論預期，當黨內差異小，或是政黨間的差異加大，則黨 內國會議員會服從政黨的領導來參與立法，但當黨內差異增強，或是政黨間的差 異縮小，則較不願意聽從政黨指揮，政黨影響則較弱。

Cox 與 McCubbins(2005)提出程序壟斷理論，認為國會中的多數黨由於掌握 議程設定權，因此可以使用此權力作為成功通過自身支持法案的關鍵。國會中議 程設定權是被多數黨國會議員壟斷的，因為擁有特殊議程設定權者，是各委員會 的主席、程序委員會、規則委員會之成員及議場領袖，而這些職位多半掌握在多 數黨的國會議員手中，因此多數黨國會議員得以透過將偏好的法案推動到最後院 會投票表決之能力，即積極議程設定權，以及將非自己政黨支持之法案排除在院 會表決之外的能力，即消極議程設定權，這兩者來影響影響政策。Cox 與 McCubbins(2005)認為，國會議員的立法參與是有許多不同議題面向的，在這當

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

7

中政黨因素之所以重要，是因為執政黨可以透過議題設定來影響，並迫使國會議 員跟隨政黨的領導。

三、個人背景因素與資訊成本

影響國會議員立法參與的因素，除了上述選區與政黨兩類，也包括了國會議 員的個人背景因素。過去研究指出，國會議員的性別、年齡、出身地、教育程度、

職業與曾任公職等因素，對國會議員在國會中立法參與有影響，這些研究認為，

國會議員會因為本身個人背景、主客觀經驗的不同，而有不同的立法參與行為 (Meller 1960; 1965; Welch 1985; Vega and Firestone 1995)。

由於國家政策議題包羅萬象，因此每位國會議員不可能在各個議題領域中皆 有深入的研究，因此在這樣資訊不完整的情況之下，國會議員要如何有效率的參 與在各樣法案之中，成為國會議員需要面對的問題。由資訊成本概念發展出的資 訊立法理論，將立法重點放在專業化與政策專業知識的部分，認為國會議員所擁 有的政策專業知識，是有利於整個國會運作的潛在公共財。國會議員擁有這些政 策相關知識之來源，包括其個人學經歷背景外，也可在職掌相關議題之常設委員

由於國家政策議題包羅萬象，因此每位國會議員不可能在各個議題領域中皆 有深入的研究，因此在這樣資訊不完整的情況之下，國會議員要如何有效率的參 與在各樣法案之中，成為國會議員需要面對的問題。由資訊成本概念發展出的資 訊立法理論，將立法重點放在專業化與政策專業知識的部分，認為國會議員所擁 有的政策專業知識，是有利於整個國會運作的潛在公共財。國會議員擁有這些政 策相關知識之來源，包括其個人學經歷背景外，也可在職掌相關議題之常設委員