理論建構

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第三章 理論建構與研究假設

第一節 理論建構

國會議員的各樣立法行為，會受到其目的的影響，Mayhew 將美國國會議員 行 為 目 的 歸 納 為 「 追 求 連 任 」， 因 為 連 任 是 達 成 其 他 目 標 的 基 礎 (Mayhew 1974;2009)，而 Fenno 則將美國國會議員的目的分為追求連任、贏得政治影響力，

及制定好的公共政策等三類(Fenno 1973)。而在台灣的國會—立法院中，立法委 員們的行為目的也相去不遠，在過去對於台灣立法委員立法行為之研究，也多從 這些假設出發。立法委員的工作職責，在立法院中，包括要出席院會、委員會等 會議，審議的各式各樣議案、聽取報告與質詢…等立法行為，而在立法院外，因 著同時作為選區代表的身分，也會參與在選區服務之中。立法委員在時間、經歷 等資源皆有限的情況下，無法積極參與在所有的立法過程與每個議案中，需要選 擇在特定的立法過程或是議案議題中投入心力，以達成目標。

從上一章節的文獻中可以發現，國會議員的立法參與行為，大抵會受到政黨、

選區與個人專業所影響，而決定這些因素如何影響國會議員立法參與的，則是法 案議題的類型。如 Miller 與 Stokes(1963)所指出，當政策議題是選區選民所看重，

且國會議員能察覺選民立場態度時，國會議員在國會中會傾向去回應選區意見立 場；然若政策議題不被選區選民關注，且國會議員無法確認選區選民立場時，國 會議員的立法參與就有較大的彈性空間。當遇上政黨競爭議題，國會議員則會傾 向回應政黨立場(Miller and Stokes 1963)。

在台灣，由於政黨輪替後政黨對立強化，立法委員體察到自己與政黨是生命 共同體，而有強烈動機要團結，因此當遇到高度政黨競爭議題時，會選擇代表政 黨立場，而在非政黨競爭的議題上，政黨則會放手讓黨籍立委在不背離政黨立場 的情況下，去回應選區選民的立場(盛杏湲 2008)。從選舉制度來看，台灣無論 是在選制改革前的 SNTV 制下，或是選制改革後採用單一選區與比例代表的混 合制中的區域立委，都屬於過往研究中較容易強調個人選票的選舉制度，區域立

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法委員都有動機要向選區靠攏，甚至制定分配政策帶利益回選區，以建立個人選 票，因此可知選區因素對於台灣立法委員也是不可忽略的(Carey and Shugart 1995;

Norris 2004; 黃秀端 1994；盛杏湲 2014)。而在邱師儀(2013)對於台灣下水道 立法議題的研究發現，在具有分配性質，同時又是需要相關專業知識的議題上，

立法委員在委員會與立法院院會中的立法參與，是較傾向於資訊立法理論的，參 與在當中的立法委員多有專業知識背景，以訂立全國性而非優待選區的政策法案。

由此可知，欲分析影響立法委員立法參與的因素時，欲觀察之政策議題的選擇是 重要的。

本研究選擇觀察老人福利政策法案，不只是因為台灣即將進入高齡社會，老 年人口比例不斷的攀升下，相關政策立法已是迫在眉睫，同時也因為老人相關政 策法案很難直接歸類為分配性立法、政黨主導立法或是資訊立法的政策議題，而 是同時包含這三種特質的，因為當中的內容不僅包含了津貼發放、老人各樣權益 的保障，及相關年金、保險、退休金制度等包羅萬象的法案內容，因此似乎無法 直接判斷老人福利議題究竟會展現出甚麼樣的立法模式，也因此更令筆者希望能 針對此一政策領域立法委員的立法參與進行更深入的研究討論。由於立法委員的 立法參與行為有許多，包括提案、連署、投票表決…等，在這些行為中，本研究 將特別針對立法委員的提案行為進行研究，是因為在近年來，立法院中藍綠陣營 的政黨競爭激烈，立委可展現個人立場的立法表現空間減小，為了在立法院中有 所表現，以向選民表達立場或宣稱功勞，立法委員的個人提案就成了重要的立法 參與行為(盛杏湲 2005)，因此本研究將立法委員參與提案之行為作為觀察焦點。

本研究欲分析立法委員的提案參與行為，並將主要的觀察放在提案參與的強 度此單一面向來看。參與強度是指立法委員在參與立法時的積極程度，就本研究 而言，意即會積極的投入推動老人福利政策之立法；或是較消極的少參與，甚至 不參與在老人福利政策的立法中。在過去對於立法委員的立法行為的研究中，發 現立法委員對法案的參與強度，可能會受到政黨、選區與資訊成本的影響。至於

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委員可能就有誘因去爭取此特殊利益，以吸引能獲得相關利益之選民的支持。在 老人福利政策議題上，能獲得相關利益或福利之選民可能包括該政策的利害關係 人—包括選區中的老年人口、家中有年長者要奉養的家屬…等，因此立法委員只 要預期選區中有能夠受惠於相關老人福利之選民存在，仍會希望透過帶福利回選 區而向選民宣稱功勞，以獲取支持，因此在台灣很有可能是被立法委員視為是能 帶利益回選區的分配政策的一種，因而展現出符合分配理論的行為模式。除此之 外，由於老人福利相關的法案內容不僅牽涉到接受利益之老年人與家屬，也包含 對於老人照護安養機構的規範或補助等，使得選區內老人福利機構的業者們也會 受到法案影響，因此會預期這些機構對於法案有其立場，並會尋求立法委員的支 持與協助。而由於選區企業，能夠影響選民的政策偏好、在選舉中動員選民支持，

也可提供立法委員競選經費，因此立法委員也有為地方上的企業爭取政策利益的 誘因 (Lowry and Potoski 2004;張皖萍 2007；鄧榮進 1997；羅清俊 2006)。

從立法委員個人專業的角度來看，老人福利政策包含許多面向，包括對於哪 些老年人提供哪些照護服務、各樣津貼年金制度、照護制度的建構整合等等，這 些都涉及了專業知識，對於無相關學經歷背景的立法委員，其實是很難擁有足夠 的專業知識來進行立法，即便立法委員願意深入此議題研究耕耘，獲取這些相關 知識而付出的成本，其實是遠高於相關背景出身之立法委員的，也是遠高於去參 與其他專業度較低的政策議題的，因此在評估過成本效益後，無相關專業背景的 立法委員會選擇在其他的政策議題上努力，而擁有相關專業背景的立法委員，則 可能長期耕耘在該政策領域之中，發揮其專業來立法。過往的學經歷不僅提供立 法委員相關知識背景，也代表他們對於相關資訊的關注，並在需要獲取相關新知 時，提供了這些立法委員諮詢討論的人脈，及取得相關資訊的管道，如以往的工 作同仁，或是在學時期的同學老師等等，因此他們在老人福利政策上的資訊成本 會較低，使他們可以更積極的參與在當中。

另一方面，立法委員所參與的委員會，也是能夠提供立法委員議案相關資訊

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的場域。由於在常設委員會中，立法委員需要審議相關議題的提案，對行政單位 進行質詢，若是原先沒有相關學經歷背景的立法委員，在參與過程中，也會因為 工作職責接觸到相關議題，而對於當中的專業知識也會因為工作需要而主動或被 動的有所接觸與學習，因此與相關學經歷背景一樣，會使立法委員在參與相關議 題時，能夠花費更少的資訊成本來進行參與。在主要負責老人福利相關議題的委 員會—內政委員會以及社會福利及衛生環境委員會³中，過去相關研究認為，其 性質是介於資訊委員會—將委員會是為資訊交換中心，以求專業審查的委員會，

以及肉桶委員會—即追求分配政策，希望帶好處回選區的委員會，兩者之間的(邱 師儀 2013)，此外，也有相關研究發現，立法委員在參與委員會的選擇中，參與 社會福利及衛生環境委員會的立法委員，其流動性較低(蕭怡靖 2005)，這樣的情 形，其實是有助於立法委員在委員會當中的法案審查專業提升的，而立法委員在 這樣長時間沉浸在相關議題之中，其相關專業知識也會累積，使得在提案參與相 關議題所需要的資訊成本也較低，能夠更積極的參與在這些政策議題的提案中。

除此之外，在近年來的立法委員選舉中，不乏各專業領域之學者專家投入選 舉中，而與社會福利相關的專業人士、社會福利機構服務者，作為弱勢團體在國 會中之代表，也漸漸出現在各政黨的不分區名單之中，以最近幾次的立法委員選 舉為例，2016 年第九屆立法委員選舉中，民進黨就將現任中華民國老人福利推 動聯盟(後簡稱老盟)理事長吳玉琴女士，與中華民國殘障聯盟秘書長王榮璋先生 列入不分區立法委員名單中，並在 2008、2012 兩屆立法委員選舉中，邀請殘障 聯盟常務理事陳節如女士進入不分區名單中，而國民黨也在第八屆立法委員選舉 中，邀請弱勢病患權益促進會秘書長楊玉欣女士作為不分區代表，這些人都被期 待作為老人、身心障礙者等弱勢團體之代表，在國會中為弱勢團體發聲，並協助 相關社會福利的建構與整合。由此現象可看到，不論政黨，皆會追求在不分區的

3 在第七屆立法院的第一、二會期中，老人福利相關議題由內政委員會審議負責，到第三會期 之後，則是由社會福利及衛生環境委員會來負責。

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名單中，放入代表社會福利或相關弱勢團體之候選人，以彰顯對於相關政策領域

名單中，放入代表社會福利或相關弱勢團體之候選人，以彰顯對於相關政策領域