立法委員在老人福利政策上的立法參與 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系研究所碩士學位論文. 治政大立法委員在老人福利政策上的立法參與立 ‧. ‧ 國. 學. Legislators' Participation in the Welfare Policy of the Elderly. er. io. sit. y. Nat. n. al 指導教授：盛杏湲博士 iv Ch. n U engchi. 研究生：林頴柔撰. 中華民國一 ○ 六年一月.

(2) 謝辭終於到了寫謝辭的時刻，心裡其實有些五味雜陳，一方面欣喜於要終於要完成一個重要目標了，一方面又對於要離開熟悉環境、身份的不安。四年多的研究所生涯中，在比別人花費更多時間的同時，卻也收到了更多人的協助與鼓勵，現在終於是可以向各位表達感謝的時刻了！首先要感謝我的指導老師盛杏湲盛老師，在論文寫作過程中，提供許多寶貴知識與提點，總是用笑容溫柔的幫助我，發現問題時也能直接點出，讓我能夠很明確地掌握到問題所在，並陪伴我一起找出解決方法。感謝老師不只是在. 政治大時鼓勵我，比我自己對我更有信心，用滿有智慧與溫柔的教導支撐著我完成這立論文寫作上的指導，也時常在禱告中紀念我，在我因為自己情緒思緒陷入困境. ‧ 國. 學. 份研究論文，真的十分感謝盛老師，若沒有老師耐心而用心的指導，這篇論文不可能順利的完成。感謝擔任我口試委員的楊婉瑩楊老師與蔡韻竹蔡老師，在. ‧. 口試中給予我許多修改建議與方向，讓這一篇論文能夠更加完整。還要感謝政. sit. y. Nat. 大政治系的各位師長，這八年多在政治系，受到各位師長的教誨與照顧，因為. al. er. io. 老師們的教導，讓我能夠飽嚐學習知識的甘美。. v. n. 感謝政治系所的銀珍助教、詠雯助教、黃薏瑋助教，這些年來承蒙系辦多. Ch. engchi. i n U. 方的照顧，在系辦工讀的日子，從大學部到研究所，是我人生學習成長很重要的一段時光，感謝助教們在行政事務上的指教，還充當輔導老師聆聽我的煩惱，並提供我許多寶貴的建議，這段在系辦的時光，我第一份工作的地方，應該會是我在政大最懷念的風景。感謝政治所的同學乃新、定暐、翊夫學長與學妹彥琳，還有一起修統計課以及一起在系辦值班的學弟妹們，別人都說在讀研究所時是孤獨的，但因為有你們，讓我的研究所生活不是太難熬，一起努力寫報告寫論文一起在系辦值班一起完成大大小小學術活動的日子，因為你們，讓我可以堅持走到終點！.

(3) 感謝木柵循理會的羅牧師、歐牧師與弟兄姐妹們，這四年多來不斷的陪伴，為我禱告、給予我許多溫暖的鼓勵，讓我雖然隻身在異地，卻擁有像家一樣的避風港！感謝我的超級好朋友大庭，以及大專小組的大家、現任室友陸瑀，謝謝你們總是願意聆聽我的困難與需要，幫我加油打氣，為我禱告。感謝大學時期的 1218 室友們，謝謝你們總是把想封閉自己的我拉出門，在與你們的每次碰面中，都讓我能夠從論文的緊繃中暫時的放鬆下來，特別是慈瑩，跟你一起熬夜打拼的日子是那樣的令人難忘，謝謝你總是陪我討論我的論文，陪我腦力激盪！. 治政大我沒有能力與辦法走到這一步，謝謝你們給我滿滿的愛，讓我無後顧之憂的向立最後感謝深愛我，全力支持我的我親愛的家人們，沒有你們的全力支持，. 前邁進！我愛你們！. ‧ 國. 學. 最後的最後，我要感謝愛我帶領我陪伴我看顧我的我的神，感謝耶穌帶領. ‧. 我從高雄來到這裡，並且讓我在這裡遇見這些許許多多像天使一樣幫助我的. y. Nat. 人，不是給我一帆風順的研究所生涯，卻在各樣的難關中讓我感受祢的愛，以. n. al. er. io. sit. 及祢的同在！感謝祢！. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 摘要. 近年來台灣整體人口結構老化，在 1993 年進入高齡化社會後，預估即將在 2018 年邁入高齡社會，老人相關的福利政策的制訂與規劃已是刻不容緩，立法委員作為國家的立法者，在這當中的角色不容小覷。在這樣的社會環境與期待之下，立法委員在老人福利政策上會如何參與，其參與又是受到甚麼因素的影響？這是本研究試圖回答的研究問題。由於立法委員的提案，會是較能夠代表立委自身立場，且較能讓選民看見的立法表現，因此選擇觀察立法委員的提案表現來做. 政治大的提案表現，企圖透過量化統計的方式，輔以質性資料補充說明，以勾勒出台灣立為其立法參與之代表。本研究透過分析第七、第八屆立委在老人福利相關政策中. ‧ 國. 學. 立法委員在老人相關福利政策中的參與情形，並試圖找出影響立法委員展現出不同參與表現的因素。. ‧ sit. y. Nat. 本研究發現，立法委員在老人福利相關政策上的參與表現，會受到提案類型. al. er. io. 之不同而受到不同因素的影響。在救助津貼類提案中，立法委員的提案強度主要. v. n. 受到選區因素之影響，而在福利服務與社會保險類提案中，則是受到了立委個人. Ch. engchi. i n U. 專業背景與政黨因素之影響。整體而言，立法委員在老人福利相關政策之提案參與積極程度，會受到選區、政黨與立委個人專業背景的影響，呈現出多重因素影響之情形。. 關鍵字：老人福利政策、立法參與、提案、政黨因素、個人專業背景. i.

(5) 目次表次 .................................................................................................................. iii 第一章緒論 ....................................................................................................... 1 第一節研究動機 ............................................................................... 1 第二節研究目的與問題 ................................................................... 2 第二章文獻檢閱............................................................................................... 3 第一節影響國會議員立法參與的因素 ........................................... 3 第二節台灣立法委員相關研究 ....................................................... 9. 政治大第三章理論建構與研究假設......................................................................... 18 立第三節立法委員在台灣老人福利政策中的參與 ......................... 11. 第一節理論建構 ............................................................................. 18. ‧ 國. 學. 第二節研究假設 ............................................................................. 29. ‧. 第四章研究方法............................................................................................. 36 第一節分析單位與研究範圍 ......................................................... 37. y. Nat. io. sit. 第二節資料蒐集方法 ..................................................................... 39. er. 第三節變數建構與測量 ................................................................. 40. n. a. v. l C......................................................................... 第五章研究結果分析與討論 44 ni. hengchi U. 第一節描述性統計分析 ................................................................. 44 第二節立法委員在各類提案中之參與特色 ................................. 51 第三節統計模型分析 ..................................................................... 55 第四節關於提案立場 ..................................................................... 75 第六章結論 ..................................................................................................... 78 第一節研究發現 ............................................................................. 78 第二節研究限制與未來展望 ......................................................... 80 第三節研究貢獻 ............................................................................. 81 參考書目 ........................................................................................................... 83 ii.

(6) 表次表 3-1 提案內容分類 ....................................................................................... 21 表 3-2 提案類型與預期對立委提案表現產生影響之變數 .......................... 35 表 5-1 第七、八屆立法委員之相關背景資料整理 ...................................... 45 表 5-2 第七、八屆立法委員在老人福利相關議題上提案參與狀況 .......... 46 表 5-3 第七、八屆老人福利相關提案分類狀況........................................... 47 表 5-4 立法委員在四類提案中的提案參與狀況與提案比例 ...................... 49 表 5-5 立法委員在四類提案中的提案分數 ................................................... 50. 政治大 .......................... 59 表 5-7 福利服務類提案中立委提案分數之迴歸模型分析立表 5-6 救助津貼類提案中立委提案分數之迴歸模型分析 .......................... 56. ‧ 國. 學. 表 5-8 社會保險類提案中立委提案分數之迴歸模型分析 .......................... 64 表 5-9 整體老人相關提案中立委提案分數之迴歸模型分析 ...................... 68. ‧. 表 5-10 迴歸模型結果彙整............................................................................. 74. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(7) 第一章緒論第一節研究動機近年來，由於生活水準提升、衛生條件改善、醫療科技發達等，使得現今社會死亡率降低，人類壽命越來越長，加上少子化現象，導致整體人口結構老化。當人口結構開始老化時，將衍生出如勞動力下降、醫療花費提升、福利負擔增加等社會問題。由於戰後嬰兒潮的大量人口，在 2011 年左右邁入了 65 歲—世界普遍認定之法定老人年齡，也就開始了全球的人口老化潮，使得全球各國都面臨了人口老化問題。台灣於 1993 年正式邁入高齡化社會後，又即將進入高齡社會，1. 政治大. 面對人口如此急速老化，引發社會上許多對於老人議題的探討。為了因應社會結. 立. 構急遽變動引發的問題，各項法律制度需要與時俱進，以解決或預防問題。然而，. ‧ 國. 學. 政策立法不會憑空出現，需要政府或國會議員針對議題進行立法或修法，從提案. ‧. 開始直到立法成功，在這當中需要經歷許多時間，以及許多政治行為者的討論與努力方能完成政策立法施行。. y. Nat. io. sit. 在國會研究中，國會議員的立法行為一直受到許多的關注，由於國會議員作. n. al. er. 為民意代表與國家立法者，對於政策法案之影響，從一開始的提案、質詢、委員. Ch. i n U. v. 會審議、直至表決，在各過程中皆扮演了舉足輕重的角色。在此同時，國會議員. engchi. 的工作繁忙，無法對每一個法案都付出相同的心力，且各個國會議員對於各樣議案所持的立場也不盡相同，因此可以發現，不同的國會議員，在不同的政策法案上，會展現出不同積極程度與立場的立法參與，而在台灣，立法委員的立法參與情形也是如此。. 根據聯合國世界衛生組織(WHO)的定義，65 歲以上之人口為老年人，當老年人口占總人口比率 7%以上，為「高齡化社會」；到達 14%時，為「高齡社會」；到達 20%時，則為超高齡社會。台灣在 1993 年 9 月老年人口到達 148 萬人，占總人口 7.1%，正式邁入高齡化社會，在 2013 年時老年人口已達 11.5%，並且推估在 2018 年台灣老年人口將達到 14.6%，進入高齡社會。並推估在 2025 年，此比率將超過 20%，我國將邁入超高齡社會之階段 (國家發展委員會 2014)。 1. 1.

(8) 過去有許多研究皆探討了立法委員之立法參與情形(Fell 2005; 2012; 盛杏湲 2000；2001；2005；2008；黃秀端. 2002；楊婉瑩. 2001；2002；蕭怡靖. 2002；. 2007)，也有研究旨在觀察特定議題中立法委員的立法參與狀況(江豐富、董安琪與劉克智張皖萍與廖健良. 2004；邱師儀. 2007；蕭佑生. 2013；黃健峰 2010；鄭棋瑋. 2014；陳怡樺. 2003；陳進郁. 2006；羅清俊、張皖萍. 2013；. 2008；羅清俊. 2009)。然而，針對老人福利相關法案之立法研究，卻是稀少的。在老. 人議題日漸被重視的現今，針對立法委員在此政策議題上立法參與情形進行研究，是認識台灣老人福利議題發展與立法委員立法參與不可或缺之一環，所以本研究. 政治大第二節立研究目的與問題. 將以立法委員為研究對象，檢視立法委員在老人福利相關政策法案上的立法參與。. ‧ 國. 學. 本研究主要的研究問題由此發出，探討究竟在台灣，立法委員在老人福利政策上如何參與，並且此一參與，究竟會受到甚麼因素的影響？本研究先梳理過去. ‧. 學界對於國會議員立法參與行為目的、影響國會議員立法參與之理論，以及在台. Nat. sit. y. 灣立法委員立法參與相關之研究，並台灣老人福利相關立法研究。進一步提出在. n. al. er. io. 台灣老人福利相關法案上，立法委員立法參與行為之理論。由於立法委員的個人. i n U. v. 提案，是最能夠讓選民看見的立法表現，且過去研究發現，從第五屆起，立法委. Ch. engchi. 員的個人提案較前幾屆大幅成長，展現出立法委員在立法上較以往更積極主動的參與(盛杏湲. 2005)，因此本研究將以台灣第 7 屆到第 8 屆立法委員任期為範圍，. 並透過內容分析法，分析這段期間我國立法院有關老人福利政策之法案中立法委員的提案表現。. 2.

(9) 第二章文獻檢閱本章節首先將說明國會議員立法參與之目的，並過往研究中發現影響國會議員立法參與之因素。接著進一步討論過去台灣立法委員立法參與研究之發現，及台灣立法委員的立法參與狀況與影響參與之因素。最後筆者將針對過去在台灣老人福利政策中，立法委員的參與情形的相關研究進行討論，並說明過往研究中未盡之處，以及給予本研究之啟發。. 第一節影響國會議員立法參與的因素國會議員會如何的參與立法，會受到立法參與之目的影響。Fenno(1973)將國. 政治大. 會議員立法參與之目的歸為三類：追求連任、贏得政治影響力、制定出好的公共. 立. 政策(Fenno 1973)。而 Mayhew 則認為，國會議員的各樣行為，皆會受到追求連. ‧ 國. 學. 任此一目的所影響，即便追求連任並非其唯一的目標，但因為連任是構成國會議. 1974; 2009)。. ‧. 員達到其他目標的基礎，故將連任視為是國會議員最主要的行為目的 (Mayhew. y. Nat. io. sit. 然而，即便每位國會議員的行為目標都是追求連任，各個國會議員所表現出. n. al. er. 來的立法參與卻不盡相同的，學者們從觀察國會議員之立法行為，歸納出幾個影. Ch. i n U. v. 響國會議員立法行為之主要因素，包括了選區特性、政黨因素，以及個人背景因. engchi. 素等。接下來，將分別討論這些因素，及由這些因素發展出之理論與之間的辯論與差異。. 一、選區特性由於獲得連任是國會議員最重要的目的，因此國會議員將會盡可能地增加自身勝選連任的機會。要在選舉中勝選，就需要得到所屬選區選民支持才行，因此國會議員在立法參與中，會以選區利益為出發，想辦法討好選民，以獲得連任，包括在選區中進行選區服務、在國會中代表選區意見、推動對選區有利之政策法案…等，並在選舉、立法等過程中，透過廣告、宣稱功勞、採取立場等行為，以 3.

(10) 求增加選票與勝選機率(Mayhew 1974; 2009)，在國會內、選區中，透過各樣表現來回應選區之需求。基於渴望勝選連任的考量，國會議員會努力去回應選區內選民們的需求。過往學者研究美國國會議員之行為時，發現美國國會議員由於有追求連任之需求，會透過其職權來向政府爭取各種與選區利害相關之補助款，以促進地方經濟繁榮，以換取選民之選票(Lowi 1979)，並會對於可見度高，且容易宣稱功勞的立法議題較有興趣，利用帶好處回選區，來向選民宣稱功勞(Mayhew 1974; 2009)，或是透過提供選區服務，增加自身在選區中的知名度，以增加連任之機會(Fenno 1973)。. 治政大 1986)。Lowi 將成本分的方式來進行選區服務，以爭取選區選民的支持(Lancaster 立. 有些國會議員也透過在國會中公共財的分配所帶來之利益，帶回到選區選民身上. 散在多數人，但利益集中在少數人的政策定義為分配政策(distributive policies)，. ‧ 國. 學. 並且認為美國國會議員為了追求連任，會想辦法討好其選民以爭取選票，因而進. y. Nat. 政策或是政府補助款，以吸引選民支持 (Lowi 1979)。. ‧. 入與自身選區利益相關的常設委員會，在當中爭取、制定各種對選區有利之分配. er. io. sit. 值得注意的是，國會議員會關注的不僅是選區中一般選民，也包含國會議員選區企業與利益團體。過去的研究發現，國會議員選區企業聚集程度越高，則國. al. n. v i n 會議員會更積極的為選區企業爭取相關政策利益，與該企業相關的政策利益也會 Ch engchi U 越多的流往此選區 (Lowry and Potoski 2004; 張皖萍 2007)。特別在涉及租稅利益、補助的政策議題中，政府與國會議員會特別回應選區內優勢產業的需求 (Rubin 1997; Rundquist, Lee, and Rhee 1996)。國會議員因其追求連任的目標，會關注選區內所有各樣的利益團體，然而基於選區企業對於經濟支持、動員上的優勢，使得他們更被國會議員重視(Ambrosious and Welch 1988)。由上述研究發現國會議員在連任壓力下，不僅關心選區內一般選民的利益，也會關注與選區企業相關的政策利益。由於在不同選舉制度之下，候選人如何被選民選出的方式不同，使得可以成. 4.

(11) 功創造連任機會的因素並不同。當選舉制度越是強調候選人個人聲望，而非候選人代表的政黨，則國會議員會更有動機要追求分配政策，以此建立選民對於候選人個人的支持，即個人選票(personal vote)。許多學者認為選舉制度會影響國會議員參與在分配政策之中，認為選舉制度、選區大小會影響分配政策數量的多寡 (Lancaster 1986)，Carey 和 Shugart 更仔細地將選制分類，發現當選票是投給候選人而非政黨時，會使得國會議員更傾向於努力建立個人選票，並回應選區之立場。同時，若在沒有黨內競爭的情況下，選區規模越小，則國會議員越有建立個人選票之動機，若有黨內競爭，則選區規模越大，國會議員越有建立個人選票之動機。. 治政大追求個人聲譽建立個人選票的動機較強，而在單一選區封閉式名單和封閉式比例立. 用實際的選舉制度來說明，即在單一選區開放式名單及 SNTV 選制下，國會議員. 代表制下，追求政黨聲譽的動機較強(Carey and Shugart 1995)。而學者 Norris(2004). ‧ 國. 學. 認為，會促使國會議員發展個人選票的動機，有選票結構、黨內候選人遴選機制、. ‧. 複數選區的大小等因素，而其中發現在單一選區選制下，會是最強調個人色彩大. y. sit. io. al. n. 二、政黨因素. er. 連任的可能。. Nat. 於政黨訴求的情形，在此選制下，國會議員會更努力帶利益回選區，以期能增加. Ch. engchi. i n U. v. 政黨對國會議員立法參與的影響，在於政黨能夠提供國會議員競選資源，並且會藉由國會黨團來主導、整合所屬議員之立法行為，在政黨重視的政策法案上，透過黨團或所屬議員來以各樣方式推動法案進行等。在過往研究中發現，在國會中，政黨會去主導、整合黨籍議員，來協助政黨支持的法案三讀通過，因此認為政黨在國會議員的立法行為與結果上都有其影響力(Aldrich and Rhode 2001; Cox and McCubbins 1993)。國會議員基於連任考量，都有想要通過對自己選區有利法案的行為，卻同時需要去處理攸關國家整體的議案，因此陷入了集體困境，為了解決國會議員此困境，政黨因而存在，透過作為中央權威，提供國會議員誘因，讓黨內議員願意服從政黨領袖的監督指導，以達到政黨與國會議員的雙贏(Cox 5.

(12) and McCubbins 1993)。政黨影響國會議員立法參與的理論包括了條件式政黨政府理論(conditional party government) ，以及程序壟斷理論 (procedural cartel theory) 。 Aldrich 與 Rhode(2001)提出了條件式政黨政府理論，來說明政黨對國會議員立法參與的影響與重要性。此理論假設國會議員主要是受到尋求選舉以及政策目標兩個因素影響，並認為決定立法過程中政黨影響強度的關鍵因素在於，政黨內的政策議題偏好分歧，與政黨之間政策議題偏好差異。若黨內偏好分歧大時，表示黨內國會議員有不同的政策立場偏好，如此一來黨內國會議員不會希望有強的黨領袖來統籌. 治政大影響強度會被削弱。當黨內分歧小時，表示黨內國會議員的偏好相近時，因有相立主導立法，而是會希望政黨給予空間讓國會議員表現自我偏好立場，因此政黨的. 近的立場，則會傾向將權力委託給黨領袖來主導政黨的立法方向，以團結政黨力. ‧ 國. 學. 量完成立法，政黨的影響強度因而增強。而政黨之間的偏好差異越大，則會傾向. ‧. 賦予其黨領袖越多的權力，使得政黨更加凝聚以完成立法。政黨內的偏好同質性. y. Nat. (preference homogeneity)和政黨間的偏好差異(preference conflict)共同組成了條件. er. io. sit. 式政黨政府的條件。此理論預期，當黨內差異小，或是政黨間的差異加大，則黨內國會議員會服從政黨的領導來參與立法，但當黨內差異增強，或是政黨間的差. n. al. i n 異縮小，則較不願意聽從政黨指揮，政黨影響則較弱。 Ch engchi U. v. Cox 與 McCubbins(2005)提出程序壟斷理論，認為國會中的多數黨由於掌握. 議程設定權，因此可以使用此權力作為成功通過自身支持法案的關鍵。國會中議程設定權是被多數黨國會議員壟斷的，因為擁有特殊議程設定權者，是各委員會的主席、程序委員會、規則委員會之成員及議場領袖，而這些職位多半掌握在多數黨的國會議員手中，因此多數黨國會議員得以透過將偏好的法案推動到最後院會投票表決之能力，即積極議程設定權，以及將非自己政黨支持之法案排除在院會表決之外的能力，即消極議程設定權，這兩者來影響影響政策。Cox 與 McCubbins(2005)認為，國會議員的立法參與是有許多不同議題面向的，在這當. 6.

(13) 中政黨因素之所以重要，是因為執政黨可以透過議題設定來影響，並迫使國會議員跟隨政黨的領導。. 三、個人背景因素與資訊成本影響國會議員立法參與的因素，除了上述選區與政黨兩類，也包括了國會議員的個人背景因素。過去研究指出，國會議員的性別、年齡、出身地、教育程度、職業與曾任公職等因素，對國會議員在國會中立法參與有影響，這些研究認為，國會議員會因為本身個人背景、主客觀經驗的不同，而有不同的立法參與行為 (Meller 1960; 1965; Welch 1985; Vega and Firestone 1995)。. 政治大有深入的研究，因此在這樣資訊不完整的情況之下，國會議員要如何有效率的參立由於國家政策議題包羅萬象，因此每位國會議員不可能在各個議題領域中皆. ‧ 國. 學. 與在各樣法案之中，成為國會議員需要面對的問題。由資訊成本概念發展出的資訊立法理論，將立法重點放在專業化與政策專業知識的部分，認為國會議員所擁. ‧. 有的政策專業知識，是有利於整個國會運作的潛在公共財。國會議員擁有這些政. sit. y. Nat. 策相關知識之來源，包括其個人學經歷背景外，也可在職掌相關議題之常設委員. al. er. io. 會中習得。在委員會中，透過關注、審議討論相關政策法案、與握有相關資訊之. v. n. 行政部門交流，國會議員能夠得著較豐富的相關資訊，並依此形成對該政策法案. Ch. engchi. i n U. 之立場與態度。如此委員會成了由特定議題的專家所組成的組織，在當中國會議員就共同關心的議題進行意見資訊交換，以提供可靠資訊協助立法(Krehbiel 1991; 邱師儀. 2013；蕭怡靖 2007)。. 四、多重因素影響學者們提出許多觀點，希望能有效解釋立法的觀點與決策制定的情形，然而其他學者則認為，不同的理論能適用在不同的時間點與情境之下。如 Miller 與 Stokes(1963)認為國會議員並不會完全以選區利益或政黨偏好為唯一考量，因為在許多的議題上，選區選民並沒有特別的立場或是國會議員無法得知感受到選區選民之立場，因此依政策議題的不同，國會議員也會有不同的行為。他們發現， 7.

(14) 當某一法案對選區選民很重要，且國會議員能明確感受到選民的態度立場時，則國會議員會積極去回應選區的意見，並將意見帶至國會中；然若選區選民對該議題並無特別關注，且國會議員無法清楚選區選民立場，則會有較大的自由決定如何參與。當遇到了傳統上政黨競爭較強的社會福利法案，則國會議員較會回應政黨立場 (Miller and Stokes 1963)。 Ramseyer 與 Robsenbluth(1993)對日本的研究也發現在日本國會議員的行為上，政黨因素與選區特性巧妙的結合，成為自由民主黨(以下簡稱為「自民黨」) 能夠長期執政的重要關鍵。由於日本過去施行複數選區單記不可讓渡選制. 治政大益給選民，在此情形下，自民黨的角色在於，為追求政黨在國會中席次的最大化，立. (SNTV)，國會議員需要仰賴個人選票以求當選，因此有強烈的動機要提供特殊利. 因此發展出選票分配之策略：使各國會議員專攻於某一特定的選區服務上，讓自. ‧ 國. 學. 民黨負責使所有選民的意見得到回應，使國會議員得以向選民宣稱功勞。因為自. ‧. 民黨擁有唯一且最重要的優勢，就是掌控了政府資源，透過給予其國會議員去提. y. Nat. 供特定選民群好處、提出此特定選民偏好的政治訴求，不僅有助於國會議員爭取. er. io. Robsenbluth,1993)。. sit. 與他人不同的支持，亦能達到政黨與國會議員雙贏的局面 (Ramseyer and. al. n. v i n Hurwitz, Moiles, 與 Rohde C h(2001)對於美國 104U屆眾議院在農業政策上記名 engchi. 投票的研究中也發現了，即便在同一委員會之中，國會議員的投票行為也可能受到不同因素的影響。針對分配性議題投票的分析中發現，兩黨議員在院會中皆展現了強烈的內部分裂，即會以各自選區為主要考量的投票；在政黨性投票之部分，卻能看到政黨團結。其理論證明委員會成員組成與分配性質議題之投票，都與國會議員選區內農業利益之程度有關，然而並非所有議題都涉及政黨或是分配，因此各個理論都無法單獨完整的解釋立法政治中所有的行為。. 8.

(15) 第二節台灣立法委員相關研究在台灣，立法委員的立法參與不可避免的，同樣會受到選區特性、政黨因素與個人因素之影響。在 2004 年之前，台灣與日本擁有相同的選舉制度—SNTV 選制，在此選制下，各政黨因黨內競爭大，因此立法委員擁有強烈制定分配政策以建立個人選票的動機，而在選制改革後，台灣改為單一選區兩票制，因著小選舉區的選舉制度，使得立法委員同樣會為了追求個人聲譽，有追求個人選票的動機(羅清俊. 2009)。台灣學者羅清俊對台灣立法委員的立法行為進行許多研究，. 發現選舉制度的確影響立法委員進行帶利益回選區的分配政治，在羅清俊、謝瑩. 政治大析中，小選區立法委員的分配政策提案數量多於中型選區立法委員，而中型選區立蒔(2009)針對選區規模與立法委員分配政策提案之研究中，發現在個別屆次的分. ‧ 國. 學. 立法委員也多於大型選區立法委員，顯示選區規模對於立法委員提出分配政策是有影響的。並進一步在羅清俊與廖健良(2009)對於選制改變前後選區規模對於立. ‧. 法委員分配政策提案行為的研究中，也發現選區規模確實會影響區域立法委員分. sit. y. Nat. 配政策提案之數量。此外，包括立委是否有地方派系背景、立委政治勢力集中程. io. al. 參與帶利益回選區的分配政策提案(羅清俊、詹富堯. er. 度、選區內獲得利益之數量佔人口比例越高等，都可能會影響立法委員是否積極 2012)。. n. v i n Ch 關於選區企業的部分，台灣較少相關研究，並在針對台灣立法委員分配政策 engchi U. 的研究中未發現選區企業對於立法委員發言內容、表決立場或企業利益提案有正向顯著之影響(張皖萍. 2007；羅清俊、張皖萍. 2008)。這樣的結果與過往國外. 之研究有些出入，筆者認為可能是在這些研究中，使用選區企業生產總額的概念進行變數測量所導致，若要凸顯選區企業對於選票的動員與對選民之政策偏好影響，筆者認為應使用選區內該類企業的總數來看會是更合乎理論的。台灣立法委員並非只受到選區影響而行動。根據盛杏湲對於歷屆立法委員的研究發現，當立法委員的選區立場與政黨立場間有衝突時，較高比例的立法委員會選擇較偏向選區立場(盛杏湲. 2000；2003)，然而在 2000 年政黨輪替後，台灣 9.

(16) 整個政治環境，包括立法院，皆進入政黨對立嚴重之狀況。由於立委感受到自己與政黨是生命共同體，政黨的興衰會影響立委個人的連任與政治生命，因此同一政黨之立法委員開始有強烈的團結動機，在政黨競爭的議題中較為團結，政黨影響力增強，而在較無政黨競爭的議題中，政黨也願意提供立委空間，讓立委能在這些議題中回應選區(盛杏湲. 2008)。由此可發現，政黨與選區何者對我國立法. 院立法行為有更關鍵的影響，在不同時期有不同的狀況，且要視政策議題而定。在個人因素與資訊成本的部分，儘管立法委員的學經歷等個人背景會影響其對於特定法案審查的熟悉與專業，而資深程度、性別或年齡等個人因素也被認為. 治政大論。在蕭怡靖(2002；2007)對立法委員選擇委員會研究中，發現立法委員的資深立會影響立法委員立法行為，但這些因素的影響更多時候僅被放在控制變數中被討. 程度、是否擔任企業董監事等個人背景會影響立法委員選擇欲參與的委員會，而. ‧ 國. 學. 在楊婉瑩(2002)對於立法院委員會決策角色的研究中，在對第三屆立法委員的訪. ‧. 談中發現，在立法委員選擇登記委員會的考量中，有關個人因素的，包含個人興. y. Nat. 趣、過往職業、意識形態、政見與個人利益等，其中過往職業背景是立法委員個. er. io. sit. 人問政專業基礎的主要來源，而與私人企業或利益團體有直接或間接的關係，也會影響立法委員的選擇。. n. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(17) 第三節立法委員在台灣老人福利政策中的參與在台灣，關於社會福利或老人福利等議題的相關研究，鮮少有政治相關之研究去探討在此議題中的政治角力，或是針對立法委員在老人福利議題上的政策表現進行研究，然而由於老人福利政策的制定都是需要政治行為者去推動，最終須經由國會合法授權的，若政治行為者無誘因去推動老人福利政策，老人福利政策也不會被制定出來，因此探討立法委員在老人福利政策的參與行為仍是需要的。儘管社會福利議題在歐美多數民主國家中，常被視為是主要的政治分歧，政黨在老人福利議題上的立場也常是國會議員主要立場。然而在台灣，主要政黨在. 政治大議題，特別是老年年金議題，在一開始是存在著政黨差異的。由於台灣最初的社立此議題上是否有著歧異，卻是眾說紛紜的。傅立葉(2000)認為，台灣的老人福利. ‧ 國. 學. 會福利對象，是以軍公教人員為主，其他職業的公民則沒有相關保障。在 1992 年國會改選之立法委員選舉中，台南縣民主進步黨(簡稱民進黨)立法委員候選人. ‧. 蘇煥智首次將老年年金議題搬上政治舞台，以老年年金相關政見為主要選舉訴求，. sit. y. Nat. 並藉此在該次選舉中高票當選立法委員。在之後的選舉中，民進黨也以老年年金. io. er. 為主要政見訴求以追求選票。與此同時中國國民黨(簡稱國民黨)政府也推出的各. al. 項政策以緩解選舉競爭壓力，而國民黨候選人為避免民進黨候選人專美於前，也. n. v i n Ch 提出老人年金政見，並以提高年金價碼為訴求，引起部分各候選人紛紛起而效尤， i U engch 最終使得國、民兩黨在老年年金政策議題上的主要差異：即年金發放的標準是普遍性發放或是殘補式津貼的差異，變得模糊不清，也使得此差異背後代表的不同福利理念，沒有機會彰顯(傅立葉. 2000)。. 然而，若從選民的角度來看，卻是認為政黨在社會福利議題上是有差異的。林佳龍(2000)的研究發現，在 1992-1999 年間，選民對於政黨的印象，認為國民黨代表的是有權有勢者的利益，並認為民進黨是代表一般人民利益的政黨，整體而言，在選民的認知中，國民黨是屬於較右派的政黨，而民進黨則較偏向左派，至於當時的新黨，則在光譜的偏中間位置。除此之外，從立委在國會中的表現也 11.

(18) 能看出，在社會福利議題上的表現，政黨的因素仍有其影響力。林佳龍從農民保險條例修正案的修法過程中發現，由於該法案爭點在於是否發放老農年金，支持者為民進黨、新黨等在野黨，而國民黨作為執政黨，是反對的，因為通過後將增加財政負擔。在二讀時，因國民黨中代表農業選區立委的倒戈，使得該提案通過二讀，但在三讀的時候，國民黨祭出黨紀，且爭取新黨的支持，由於新黨的支持者主要為都市中產階級，在權衡自身選區的立場後，新黨轉而反對提案，以致在三讀之時，該法案被擋下。從此案例可以發現，政黨在福利相關的法案中，會有不同的考量與立場，也會對於政策提案有其影響力(林佳龍. 2000)。. 治政大最主要議題，是 1960-70 年代的民主改革，以及接續至今的統獨議題。社會福利立從政治分歧與政黨競爭的角度來看，一直以來被視為是形塑台灣政黨競爭的. 議題儘管在選舉中常被政黨與候選人提出，但台灣主要政黨在財富分配議題上的. ‧ 國. 學. 立場差異並不顯著，如前述老年年金議題的情形，只要有政黨或候選人提出了福. ‧. 利政策，其他政黨就會以加碼、追求放寬福利限制等讓更多民眾或是自己選區選. y. Nat. 民能享受到福利的方式來回應，因此沒有政黨能夠宣稱自己更重視社會福利，而. er. io. sit. 選民也感受不出政黨之間對社會福利重視程度或立場的差異。此外研究發現，台灣的政黨在執政時會較在野時，對社會福利法案的提出較為保留，如民進黨在野. al. n. v i n 時期十分強調社會福利，但在執政時卻較保留，而國民黨在在野時，也較執政時 Ch engchi U 更強調社會福利。也因台灣主要政黨在財富分配議題上沒有明顯的立場差異，因此無法發展成重要的政治分歧(盛杏湲、陳義彥. 2003；盛杏湲. 2013a；傅立葉. 2000)。然而，在晚近對於財富分配議題的研究中，卻發現在 2008 年以後，由於台灣的景氣不佳、貧富差距加大、政府財政的困難，使得民眾對於社會福利這類財富分配議題越發重視，並在 2012 年總統與立法委員選舉中，成為影響選民投票抉擇的重要因素(盛杏湲. 2013b)。並且，從俞振華與蔡佳泓(2011)之研究中也. 發現，若從預算偏好的角度分析選民在政策上的立場偏好，可以發現台灣選民對於包含老人福利的社會公平議題的重視是大過經濟發展的，並且贊成增加老人福. 12.

(19) 利預算的民眾高達了 68.9%，由此可以看出，台灣民眾對於老人福利之意向，是希望國家可以增加相關預算，並且更有積極作為的。該研究並發現，若以社會公平與經濟發展兩議題分類來看，則發現越支持社會公平相關政策的選民，在 2005 年縣市長選舉中，越不會支持國民黨候選人。可以發現，選民的政策立場會影響其投票抉擇，以及其支持之政黨 (俞振華、蔡佳泓. 2011) 。. 然而，在簡照欣(2004)針對國民黨與民進黨兩大政黨的老人經濟安全政策的研究中發現，儘管選民對政黨的印象，是民進黨比國民黨更重視社會福利，但這樣的印象是歸功於在野時期民進黨在社會福利理念宣揚成功之結果，而非其實際. 治政大之間有其差異，但是兩黨在執政後的老年經濟安全政策上的規劃與政策內涵，卻立. 在執政時期的表現。儘管從社會福利的類型與理念分析，會發現國民黨與民進黨. 是有趨同的現象。作者認為，當民進黨使用社會福利成為競選重要武器時，國民. ‧ 國. 學. 黨同時也會提出相應之政策以拉攏民心。此外，當民進黨執政後，政府對老年經. ‧. 濟安全政策的推動與方向，呈現與國民黨政府相去不遠的原因，在於民進黨政府. y. Nat. 執政後，考量具體國家條件，並過於遷就經濟與財政現實之結果，導致了其相關. er. io. sit. 政策若不是蕭規曹隨，就是有提出相關改革，但與原先提出之政見或理念有所出入，但作者仍肯定政黨的意識形態在政策發展上有其影響力，且政黨支持者屬性. al. n. v i n 將支配福利體制的發展 (簡照欣 C h 2004) 。此研究重要之處在於說明了國民黨與 engchi U. 民進黨兩個主要政黨的福利政策理念上的差異與變遷，在國民黨過去的思想脈絡中，強調資本主義與市場的作用，加上儒家孝道思想，對於老人福利的保障並不那麼重視，但在民進黨在選舉中使用老年年金、敬老津貼等政見來吸引選票後，國民黨的政策開始也做出相應的調整。在民進黨執政後，其政策理念與實際政策的差距，顯示了執政與否對於政黨的作為會有影響，在評估財政負擔與政策之可行性後，民進黨的老人福利政策與其原先競選之時的理念有了差異。可以發現執政或在野似乎是影響立法委員立法參與的因素之一，並且在研究認為政黨之福利關，會影響到其政策推動，則也可以預期，政黨因素在老人相關政策中會有其影. 13.

(20) 響，這一點從民進黨雖然強調社會福利，但是認為過去國民黨政府對於軍公教等既有福利的保障與其他職業別甚至是無業之國民的差距太大，因此削減部分對軍公教之優惠政策可以看出來，政黨在這類的政策中的確有其差異存在。儘管該作者認為這當中有削弱國民黨支持者利益的政治邏輯在當中，但筆者認為，政黨這樣對於特別職業別之照顧，也可算為其在此議題中的立場之一，這也表現出了政黨在老人福利議題上的差異。盛杏湲(2005)對立法委員立法提案行為之研究中發現，立法委員個人提案的特色為，規模極小，且大多不具政黨色彩，以提供特殊利益給特定少數人的提案. 治政大委也會避免去提與政黨競爭議題相關的法案。在本研究中以敬老福利津貼暫行條立. 為主。在不與政黨立場相衝突的情形下，政黨通常不會阻擋立法委員提案，而立. 例為例，將發放敬老津貼視為是不牽涉政黨競爭的政策議題，各黨只是為了不讓. ‧ 國. 學. 他黨或他人專美於前，因此相競提案，且提案內容皆是以放寬限制、提供各自選. ‧. 民群特殊利益等，並且同時不去反對其他立法委員的法案，盡可能互相幫忙讓大. y. Nat. 家的法案都能順利通過，讓大家都能對自己的選民宣稱功勞(盛杏湲 2005)。此研. er. io. sit. 究說明了立法委員個人提案的重要性與發展趨勢。然此研究引發筆者思考的是，老人福利相關法案究竟是屬於政黨競爭議題，或是更傾向分配政策，或者兩者兼. al. n. v i n 具的政策議題？其實是值得再去深入探究的，因為若是之為政黨競爭議題，則政 Ch engchi U. 黨的影響將會較強，若非單純的政黨競爭議題，則立法委員的立法參與將可能有不同的展現。黃文彥(2007)的研究，透過分析台灣 1992-2004 年間的立法委員候選人之政見，欲探討國會選舉與社會政策發展之關係。此研究從區域立委候選人的政見來看，發現民進黨雖作為早期主要推動社會政策之政黨，但其政策主張，有逐漸忽略社會政策之傾向。而在社會政策的對象中，國民黨籍的立委候選人較其他黨籍立委候選人更為重視老人相關之社會政策，有超過一半的立委候選人提出相關政見，而民進黨則是更關注婦幼與勞工相關的社會政策，兩者皆有過半數的候選人. 14.

(21) 提出相關政見，在老人相關政策則有 38.5%的立委候選人提出政見。該研究發現，從競選政見來看，台灣各政黨對於社會政策的態度，國民黨無論在執政或在野時期，都較其他政黨支持社會政策，並有較高的偏好程度，且國內政黨的社會政策偏好並無西方國家左右派與階級之明顯區隔。至於在立法委員個人背景部分，年紀較輕且學歷較高，原職業為醫師、教師等專門職業的立法委員，在推動社會政策的表現上較為積極(黃文彥. 2007)。值得注意的是，此研究得到的結論，特別. 在政黨部分，是與過往的研究背道而馳的。筆者認為，由於此研究是使用政見而非直接去看立法委員在國會中為社會政策之付出等，如此推論立法委員的政策參. 治政大嫌不足，然其研究得到的結論與發現，提供了對於政黨在社會政策與老人議題上立與是間接的，以此來討論立法委員對於社會政策的推動與立法參與，筆者認為尚. 態度與參與差異的相關資訊。. ‧ 國. 學. Dafydd Fell(2006)在其對台灣政黨的研究中提到了台灣政黨在社會福利議題. ‧. 上的差異。他認為台灣政黨在社會福利議題光譜上的位置，是由選舉中的互動、. y. Nat. 黨內的派系與意識形態與壓力所構成的。在最右邊的，是國民黨的非本土派，其. er. io. sit. 支持者多是受惠與從戒嚴法體制下就被保障在福利體制中的群眾，他們要求要維持原有的福利制度，並反對任意增加福利支出，而在中間偏右則有國民黨的本土. al. n. v i n 派，以及農村支持者，這些支持這多是被排除在原有的福利體制外的，因此其立 Ch engchi U. 場是在追求經濟成長之餘，也希望能夠應增加福利。在民進黨的部分，雖社會福利並不是其首要議題，但其以競選為導向的領袖為追求選票支持的基礎，將社會福利放在主要中心議題，並將之與腐敗問題、族群正義等議題結合。而在新黨的部分，因為該政黨吸引的支持群眾主要為軍公教人員，即在原有的戒嚴法體制之下已經受到福利保障之群眾，其立場就較為偏右。因此在 Fell 認為，在台灣的社會福利的立場光譜上，國民黨中的主流與本土派在中間偏右，國民黨中非主流派以及新黨在最右派，而民進黨則在中間偏左。Fell 觀察過往的選舉中，發現民進黨是最先提出福利國概念、要爭取更多福利之政黨，並在其宣傳中，將福利與族. 15.

(22) 群議題結合，吸引其支持者。而國民黨中央的立場，較不願意開放更多福利，但國民黨的候選人對於福利的態度卻較黨中央更為積極。在新黨的部分，則因為其支持者為都市選民，或是已經在社會福利照顧到的職業群眾，因此也不願意開放更多社會福利。從過往在老人議題相關的討論中可以看到，國民黨的態度立場不僅是認為家庭需要承擔起照顧老人的責任，所謂「孝」的概念，且也因為其忠實的支持者—軍公教人員，在當時也是已被福利照顧的一群人、多為外省人，因此沒有要擴張福利的理由。這也是民進黨攻擊國民黨政府的角度，認為台灣的社會福利並不只是單純的社會福利議題，而是族群的問題，因為獲得國家更多照顧的，. 治政大的部分，其主要支持者為外省籍，且是受到社會福利制度保障的軍公教，不若國立是外省籍的人，是親國民黨政府的軍公教人員，而非台灣人、本省人。而在新黨. 民黨內部仍有本土派系或是農村選區為主的立法委員，需要為著自身的選區而有. ‧ 國. 學. 壓力要推動福利，而是較國民黨更沒有理由要推動更多社會福利。. ‧. 值得注意的是， Fell(2006)在文中提到了在台灣老人相關議題之所有權的歸. y. Nat. 屬，他認為國民黨雖然在社會福利的偏好不如民進黨積極追求，但卻擁有台灣社. er. io. sit. 會福利中重要里程碑—全民健康保險政策的議題所有權。而在老人年金的部分，一開始民進黨與國民黨提出了不同概念的年金，民進黨欲推動的是不必另外繳費. al. n. v i n 的老人年金，而國民黨提出的則是需要付費的國民年金，在此議題上，則是民進 Ch engchi U 黨握有主要的議題所有權。Fell 的研究回顧了過往台灣的社會福利發展，以及台. 灣各政黨對於社會福利、老人福利的立場態度之差異，也提供了對於台灣老人福利發展的脈絡，只是至今台灣的老人年金制度在經歷了許多的改革與討論後，國民黨與民進黨是否仍擁有相關的議題所有權是值得討論的，並且各政黨既然先前因為選舉因素而在福利議題光譜上採取了立場，是否也會因為選舉壓力及選舉中的互動，而在立場上有所動搖或是趨同，也是值得進一步觀察討論的。江豐富、董安琪與劉克智(2004)探討 1981-1999 年間老人政策立法之情形，針對各黨派立法委員對於各項老人議題的質詢趨勢進行研究。透過分析立法院公. 16.

(23) 報中各黨派立法委員有關老人問題的質詢狀況，並將老人問題分類並加以統計分析。發現隨著時間推移，各黨派立法委員對重視的老人問題有所不同，並發現各黨派立法委員歷年對各項老人議題的質詢次數均隨著歷次選舉而大幅上升，並隨選舉過後開始滑落。此研究是台灣對於老人政策研究中，少數去分析立法委員在當中參與情形研究，實屬難得。然而，在立法過程中，質詢僅是立法委員的立法行為其中之一，誠如文中所說，許多質詢只是一些「臨時起意、欠缺思維架構」的發言 (江豐富、董安琪與劉克智. 2004)，這樣的發言質詢所需要之成本，與其. 他立法參與行為相比是較少的，且對法案之影響，並沒有提案、委員會審查等參. 治政大這些相關研究皆給予筆者重要的啟發，然而，從這些文獻中也可以發現，相立. 與行為來得直接有效。. 關學者在研究立法委員在台灣老人福利政策中的參與時，主要關注的是政黨是否. ‧ 國. 學. 在此議題中對立法委員的參與有影響、政黨間是否有差異等問題，並且去探究的. ‧. 老人福利政策，皆是以老人經濟安全相關議題為主，對於其他可能影響立委參與. y. Nat. 的因素或是除了經濟安全以外的議題則較少被提及，或是僅作為控制變數處理。. er. io. sit. 由於可能影響立法委員參與政策法案的因素不只政黨，且台灣對於老人的福利政策也不僅止於經濟安全層面，因此本研究將在過往研究的基礎上，繼續深入探究，究竟立. al. n. v i n 法委員在老人福利政策上是如何參與？其參與又是受到哪些因素影響？ Ch engchi U. 17.

(24) 第三章理論建構與研究假設第一節理論建構國會議員的各樣立法行為，會受到其目的的影響，Mayhew 將美國國會議員行為目的歸納為「追求連任」，因為連任是達成其他目標的基礎 (Mayhew 1974;2009)，而 Fenno 則將美國國會議員的目的分為追求連任、贏得政治影響力，及制定好的公共政策等三類(Fenno 1973)。而在台灣的國會—立法院中，立法委員們的行為目的也相去不遠，在過去對於台灣立法委員立法行為之研究，也多從這些假設出發。立法委員的工作職責，在立法院中，包括要出席院會、委員會等. 政治大. 會議，審議的各式各樣議案、聽取報告與質詢…等立法行為，而在立法院外，因. 立. 著同時作為選區代表的身分，也會參與在選區服務之中。立法委員在時間、經歷. ‧ 國. 學. 等資源皆有限的情況下，無法積極參與在所有的立法過程與每個議案中，需要選. ‧. 擇在特定的立法過程或是議案議題中投入心力，以達成目標。. 從上一章節的文獻中可以發現，國會議員的立法參與行為，大抵會受到政黨、. y. Nat. io. sit. 選區與個人專業所影響，而決定這些因素如何影響國會議員立法參與的，則是法. n. al. er. 案議題的類型。如 Miller 與 Stokes(1963)所指出，當政策議題是選區選民所看重，. Ch. i n U. v. 且國會議員能察覺選民立場態度時，國會議員在國會中會傾向去回應選區意見立. engchi. 場；然若政策議題不被選區選民關注，且國會議員無法確認選區選民立場時，國會議員的立法參與就有較大的彈性空間。當遇上政黨競爭議題，國會議員則會傾向回應政黨立場(Miller and Stokes 1963)。在台灣，由於政黨輪替後政黨對立強化，立法委員體察到自己與政黨是生命共同體，而有強烈動機要團結，因此當遇到高度政黨競爭議題時，會選擇代表政黨立場，而在非政黨競爭的議題上，政黨則會放手讓黨籍立委在不背離政黨立場的情況下，去回應選區選民的立場(盛杏湲. 2008)。從選舉制度來看，台灣無論. 是在選制改革前的 SNTV 制下，或是選制改革後採用單一選區與比例代表的混合制中的區域立委，都屬於過往研究中較容易強調個人選票的選舉制度，區域立 18.

(25) 法委員都有動機要向選區靠攏，甚至制定分配政策帶利益回選區，以建立個人選票，因此可知選區因素對於台灣立法委員也是不可忽略的(Carey and Shugart 1995; Norris 2004; 黃秀端. 1994；盛杏湲. 2014)。而在邱師儀(2013)對於台灣下水道. 立法議題的研究發現，在具有分配性質，同時又是需要相關專業知識的議題上，立法委員在委員會與立法院院會中的立法參與，是較傾向於資訊立法理論的，參與在當中的立法委員多有專業知識背景，以訂立全國性而非優待選區的政策法案。由此可知，欲分析影響立法委員立法參與的因素時，欲觀察之政策議題的選擇是重要的。. 治政大年人口比例不斷的攀升下，相關政策立法已是迫在眉睫，同時也因為老人相關政立本研究選擇觀察老人福利政策法案，不只是因為台灣即將進入高齡社會，老. 策法案很難直接歸類為分配性立法、政黨主導立法或是資訊立法的政策議題，而. ‧ 國. 學. 是同時包含這三種特質的，因為當中的內容不僅包含了津貼發放、老人各樣權益. ‧. 的保障，及相關年金、保險、退休金制度等包羅萬象的法案內容，因此似乎無法. y. Nat. 直接判斷老人福利議題究竟會展現出甚麼樣的立法模式，也因此更令筆者希望能. er. io. sit. 針對此一政策領域立法委員的立法參與進行更深入的研究討論。由於立法委員的立法參與行為有許多，包括提案、連署、投票表決…等，在這些行為中，本研究. al. n. v i n 將特別針對立法委員的提案行為進行研究，是因為在近年來，立法院中藍綠陣營 Ch engchi U 的政黨競爭激烈，立委可展現個人立場的立法表現空間減小，為了在立法院中有所表現，以向選民表達立場或宣稱功勞，立法委員的個人提案就成了重要的立法參與行為(盛杏湲. 2005)，因此本研究將立法委員參與提案之行為作為觀察焦點。. 本研究欲分析立法委員的提案參與行為，並將主要的觀察放在提案參與的強度此單一面向來看。參與強度是指立法委員在參與立法時的積極程度，就本研究而言，意即會積極的投入推動老人福利政策之立法；或是較消極的少參與，甚至不參與在老人福利政策的立法中。在過去對於立法委員的立法行為的研究中，發現立法委員對法案的參與強度，可能會受到政黨、選區與資訊成本的影響。至於. 19.

(26) 各因素會如何影響立法委員的參與，本研究認為，與提案內容所含的議題類型有關，由於老人福利政策法案內容多元，因此將本研究中納入之提案內容進行分類討論。. 一、提案分類由於老人福利議題中，仍包含了許多不同福利發放方式、福利制度等，因此需要對老人福利提案進行分類討論，才能夠更清楚的觀察到立法委員在當中的行為與差異。然老人福利提案的分類該如何進行，相關文獻中並未有完全一致的分類方式， 2因此本研究決定參考行政院公布之中華民國建國一百年社會福利政策. 政治大將所有的社會福利政策分為社會救助津貼、社會保險、福利服務、健康與醫療照立綱領中的分類方式並加以整合。在「中華民國建國一百年社會福利政策綱領」中，. ‧ 國. 學. 護、就業安全、居住正義與社區營造等六類，在這六類中，皆有包含對於老人之福利照顧，然而由於福利服務、健康與醫療照護、居住正義與社區營造等類別之. ‧. 間的概念雖有差異，但在實際的提供福利性質上較為相近難以細分，像是由福利. sit. y. Nat. 機構提供老人的照護規範，可能同時包含在福利服務和健康與醫療照護的範疇之. al. er. io. 中，而社區提供之老人照護協助，與社區營造以及福利服務皆有相關。為了更清. v. n. 楚分類，讓各類別之間的差異不至於混淆，因此筆者將與老人福利相關的健康與. Ch. engchi. i n U. 醫療照護、就業安全、居住正義與社區營造之議題整併納入到福利服務類別中，重新分類為救助津貼、福利服務、社會保險等三類。其中，將提案內容涉及到直接以金錢給付的各樣救助金與福利津貼，歸類在救助津貼類之中，像是老年農民福利津貼暫行條例、敬老福利生活津貼暫行條例等法案的修訂提案，多屬於此類。在福利服務類的部分，則包含提供各種實質服務與實物之福利政策，以及強調保. 江豐富等人(2004)的研究中，將老人福利議題區分為老人安養、醫療保健、照顧、國民年金、退休金、其他福利等六類，其中各種津貼補助與年金規在國民年金之中，而將老人扶養、安置等問題歸在安養，將老人養護、長照等相關問題歸至照顧。而林萬億(2012)則從福利的性質來分類，將與老人相關的社會福利分開討論，包括社會救助津貼、社會保險(含退休金相關)、老人福利(以老人福利與榮民福利及長照為主)、老人住宅等議題。從其中可以發現，儘管老人福利相關議題的範疇如此，但如何分類卻眾說紛紜，並無一定之歸類方式。 20 2.

(27) 障老人權益的提案，包括了對於老人福利機構的規範、保障老人生命安全的建築相關規定、如何提供更多醫療照護等提案歸類於此，例如長期照顧服務法與老人福利法的提案等。而在社會保險類別中，除了涵蓋不同職業別保險法中關於老年給付部分之法條、國民年金法等相關社會保險外，由於各職業別的退休金法案的提案修正，漸漸朝著年金形式修正，因此將性質相似的退休金相關法案的提案納入。最後將未能分在上述三類之中的提案，或是僅修訂組織章程部分，但仍與老人相關之提案，將放在其他類中，因為這個類別之內容較不具有一致性，也不易進行推論驗證，因此不針對此類別進行假設，亦不納入研究分析之中。. 政治相關法案大. 表 3-1 提案內容分類類別名稱. 定義. 立. ‧. ‧ 國. 學. 救助津貼類提案內容涉及到直接以金錢給老年農民福利津貼暫行條例、付的各樣救助金與福利津貼敬老福利生活津貼暫行條例、原住民敬老福利生活津貼暫行條例…等. io. sit. y. Nat. 福利服務類提案內容涉及非金錢之福利提老人福利法、長期照顧服務供，如實質照護服務之提供、老法…等人權益保障、老人福利機構相關規範…等. n. al. er. 社會保險類提案內容為年金、保險或退休國民年金法、公務人員保險法、金等保障老年經濟安全之制度公務人員退休法、勞工保險條例、勞工退休金條例…等其他類. Ch. engchi. i n U. v. 無法歸入上述三類別之提案，各法案中皆可能有其內容包含像是因主管機關更名、配合其他法律名詞變更而產生名詞更動之修法等. 資料來源：筆者自行整理而得. 二、各因素對於立法委員提案參與之影響從選區因素來看，選區內的人口結構，對於立法委員是否要積極參與在老人福利議題的提案抉擇，或許能夠提供很好的推論方向，由於選民人口結構可以顯示出選區中有多少選民可能會需要或是能享受到這些福利。當立法委員認為，選區內擁有一定數量或比例的選民，是能夠得到從法案中得到特殊利益的，則立法 21.

(28) 委員可能就有誘因去爭取此特殊利益，以吸引能獲得相關利益之選民的支持。在老人福利政策議題上，能獲得相關利益或福利之選民可能包括該政策的利害關係人—包括選區中的老年人口、家中有年長者要奉養的家屬…等，因此立法委員只要預期選區中有能夠受惠於相關老人福利之選民存在，仍會希望透過帶福利回選區而向選民宣稱功勞，以獲取支持，因此在台灣很有可能是被立法委員視為是能帶利益回選區的分配政策的一種，因而展現出符合分配理論的行為模式。除此之外，由於老人福利相關的法案內容不僅牽涉到接受利益之老年人與家屬，也包含對於老人照護安養機構的規範或補助等，使得選區內老人福利機構的業者們也會. 治政大持與協助。而由於選區企業，能夠影響選民的政策偏好、在選舉中動員選民支持，立. 受到法案影響，因此會預期這些機構對於法案有其立場，並會尋求立法委員的支. 誘因 (Lowry and Potoski 2004;張皖萍 2007；鄧榮進. 學. ‧ 國. 也可提供立法委員競選經費，因此立法委員也有為地方上的企業爭取政策利益的 1997；羅清俊. 2006)。. ‧. 從立法委員個人專業的角度來看，老人福利政策包含許多面向，包括對於哪. y. Nat. 些老年人提供哪些照護服務、各樣津貼年金制度、照護制度的建構整合等等，這. er. io. sit. 些都涉及了專業知識，對於無相關學經歷背景的立法委員，其實是很難擁有足夠的專業知識來進行立法，即便立法委員願意深入此議題研究耕耘，獲取這些相關. al. n. v i n 知識而付出的成本，其實是遠高於相關背景出身之立法委員的，也是遠高於去參 Ch engchi U 與其他專業度較低的政策議題的，因此在評估過成本效益後，無相關專業背景的立法委員會選擇在其他的政策議題上努力，而擁有相關專業背景的立法委員，則可能長期耕耘在該政策領域之中，發揮其專業來立法。過往的學經歷不僅提供立法委員相關知識背景，也代表他們對於相關資訊的關注，並在需要獲取相關新知時，提供了這些立法委員諮詢討論的人脈，及取得相關資訊的管道，如以往的工作同仁，或是在學時期的同學老師等等，因此他們在老人福利政策上的資訊成本會較低，使他們可以更積極的參與在當中。另一方面，立法委員所參與的委員會，也是能夠提供立法委員議案相關資訊. 22.

(29) 的場域。由於在常設委員會中，立法委員需要審議相關議題的提案，對行政單位進行質詢，若是原先沒有相關學經歷背景的立法委員，在參與過程中，也會因為工作職責接觸到相關議題，而對於當中的專業知識也會因為工作需要而主動或被動的有所接觸與學習，因此與相關學經歷背景一樣，會使立法委員在參與相關議題時，能夠花費更少的資訊成本來進行參與。在主要負責老人福利相關議題的委員會—內政委員會以及社會福利及衛生環境委員會 3中，過去相關研究認為，其性質是介於資訊委員會—將委員會是為資訊交換中心，以求專業審查的委員會，以及肉桶委員會—即追求分配政策，希望帶好處回選區的委員會，兩者之間的(邱. 治政大社會福利及衛生環境委員會的立法委員，其流動性較低(蕭怡靖 2005)，這樣的情立師儀 2013)，此外，也有相關研究發現，立法委員在參與委員會的選擇中，參與. 形，其實是有助於立法委員在委員會當中的法案審查專業提升的，而立法委員在. ‧ 國. 學. 這樣長時間沉浸在相關議題之中，其相關專業知識也會累積，使得在提案參與相. ‧. 關議題所需要的資訊成本也較低，能夠更積極的參與在這些政策議題的提案中。. y. Nat. 除此之外，在近年來的立法委員選舉中，不乏各專業領域之學者專家投入選. er. io. sit. 舉中，而與社會福利相關的專業人士、社會福利機構服務者，作為弱勢團體在國會中之代表，也漸漸出現在各政黨的不分區名單之中，以最近幾次的立法委員選. al. n. v i n 舉為例，2016 年第九屆立法委員選舉中，民進黨就將現任中華民國老人福利推 Ch engchi U 動聯盟(後簡稱老盟)理事長吳玉琴女士，與中華民國殘障聯盟秘書長王榮璋先生列入不分區立法委員名單中，並在 2008、2012 兩屆立法委員選舉中，邀請殘障聯盟常務理事陳節如女士進入不分區名單中，而國民黨也在第八屆立法委員選舉中，邀請弱勢病患權益促進會秘書長楊玉欣女士作為不分區代表，這些人都被期待作為老人、身心障礙者等弱勢團體之代表，在國會中為弱勢團體發聲，並協助相關社會福利的建構與整合。由此現象可看到，不論政黨，皆會追求在不分區的. 在第七屆立法院的第一、二會期中，老人福利相關議題由內政委員會審議負責，到第三會期之後，則是由社會福利及衛生環境委員會來負責。 23. 3.

(30) 名單中，放入代表社會福利或相關弱勢團體之候選人，以彰顯對於相關政策領域之重視，而這些專業人士也被期待進入到立法院後，參與在相關的委員會中，並要積極推動社會福利政策，捍衛弱勢族群的權益等。這些擁有專業背景之不分區立法委員，沒有地理選區之壓力，因此未被期待要回應特定地理區上的需求，而是被社會期待要去回應、代表弱勢團體的需要，並積極參與在社會福利相關的法案中。至於政黨的因素，不同政黨的立委在老人提案中的參與是否有差異，在過去的研究中，有從選民角度來看，發現在選民的印象中，民進黨是比國民黨更重視. 治政大民進黨在發展過程中，不斷宣揚社會福利，並且也是最開始將老年年金作為競選立社會福利的政黨(盛杏湲 2013；簡照欣 2004)。會有這樣的情形，可能是因為在. 政見提出的政黨。在過往的研究中，也發現，選民越支持包含老人福利、環境保. ‧ 國. 學. 護、勞工福利等被社會公平議題時，也會越不支持國民黨的候選人(俞振華、蔡佳 2011)。而在 Fell(2006)的研究中也認為，不同政黨有不同的社會福利立場，. ‧. 泓. y. Nat. 國民黨較不支持開放社會福利，而民進黨則較為支持並推動社會福利，並且認為. er. io. sit. 民進黨擁有老人年金的議題所有權，而國民黨則有軍公教福利的議題所有權(Fell 2006)。如此來看，政黨在老人相關議題的參與表現似乎是有差異的，但同時，老. al. n. v i n 人福利議題卻又常不被視為是政黨主要競爭之議題，其原因在於，似乎不分政黨 Ch engchi U 都會參與在當中。過去研究發現，儘管國民黨與民進黨兩大政黨在對於社會福利的理念思想，甚至是追求的福利類型，都是有差異的，但是實際的表現，包括單看敬老津貼、老年年金，或是所有老年經濟安全政策等，在政策內涵與提出之政見，卻往往得到趨同的結論(盛杏湲 2005；傅立葉 2000；簡照欣. 2004)。從以. 往的老年年金議題來看，在一開始各黨對於老年年金存有不同的立場，然而各黨各立法委員為了吸引選票，在有人提出老年年金議題後，就不斷相繼加碼釋出利益，導致政黨間立場差異消失(傅立葉. 2002)。由此來看，各黨可能會為了要向. 選民宣稱功勞，展現自己政黨對於老人的照顧與努力，而放任黨內立法委員在此. 24.

(31) 政策議題上的提案，因此在此類議題中，政黨因素的展現可能會在於執政或在野的差異，而非各政黨間的差異。然而也有可能會因為立法委員在老人福利政策中的提案都如過往的情形，只要有人提出好處，其他人不分黨派就不斷加碼跟進，使得政黨影響再度被消弭。筆者認為，在台灣老人福利議題中，政黨的因素是不容小覷，因為國民黨與民進黨兩黨對於國家社會福利的構想並不盡相同(Fell 2006;簡照欣. 2004)，即便. 在過往研究中常會得到趨同之結果，但在近年來國會中政黨競爭日趨激烈，在各議題中，政黨都會積極採取立場，以與其他政黨有所區別，且是以政黨的支持者. 治政大中，其提案立場很難與政黨的立場差距太遠，一來是因為政黨掌握了其選舉提名立. 立場為主的。而立法委員在立法參與時，即便是在提案這樣較有自由的立法過程. 權，而來立委不只需要對於立委自身選民的支持，也會需要政黨支持者的選票，. ‧ 國. 學. 因此會預期立委的提案表現也會受到政黨之影響。在過去的研究中發現，民進黨. ‧. 較國民黨更在乎社會福利，並且在老人福利議題中，握有老人年金議題的所有權，. y. Nat. 而國民黨則在軍公教議題上擁有相關福利議題的所有權(Fell 2006)。. er. io. sit. 究竟立法委員的選區、個人與政黨等各樣因素是如何影響立法委員的提案參與行為，若只將老人福利是為單一議題來看，將會忽略掉老人福利議題內部許多. al. n. v i n 的差異，因此本研究將立法提案進行分類，以期更細緻的分析解釋在各類提案中， Ch engchi U 立委提案行為之情形，及這些行為是受到哪些因素之影響。本研究將立法提案依其提案內容涉及之福利提供方式分成了四個主要類別：以金錢福利為主的救助津貼類、提供非金錢協助的福利服務類、以年金制度來協助老人老年經濟安全的社會保險類與其他類。接下來將說明各類之間的差異與預期影響立法委員在各類提案中提案表現之主要因素。首先，在救助津貼類提案中，這些提案的內容皆是涉及到要給予老年人金錢上補助的政策，並且是只要是符合資格的民眾，皆可以領到的一筆現金，作為對於老人的直接的經濟援助。這類提案的性質，與過去在分配理論提到的準分配政. 25.

(32) 策 4相似，因為津貼的財源是國民的稅金，其成本是分散在全體國民，而政策利益則是在於國家中的特定少數人群，即只有符合資格的部分人群能夠得到，在老人相關的救助津貼類提案中，這些利益並不只在特定選區之中有符合資格之人口，而是在所有立委的選區中，或多或少皆存在的老年人們。這類福利制度不像社會保險，需要先加入相關的保險才能領取，而是只要身分符合皆可申請領取補助，這類政策因為其內容是直接且明確的利益授予，因此對立法委員而言，會是很好向選民宣稱功勞的提案類型，而若是在選區中，有較多的選民能夠得到這些利益，則對立法委員而言，會是有更強的誘因要去積極參與的，因為對這些立法委員而. 治政大在這類提案中，就能夠照顧到其選區中這些民眾，從而得到這些選民之支持。立. 言，這會是有效率的參與，因為其選區中得到利益的選民較多，他只要積極參與. 在福利服務類提案中，這些提案內容是涉及到要保障老人權益、提供實質照. ‧ 國. 學. 護等福利服務的提案，這類提案內容與救助津貼類不同之處在於，救助津貼類的. ‧. 提案只有涵蓋涉及到現金給付的提案，而福利服務類所包含的則是除了現金給付. y. Nat. 之外的各式各樣福利之提供，包括對於老人工作權益保障、提供老人各類服務如. er. io. sit. 居家、社區及機構式照顧服務等、對老人福利機構的各樣規範、長期照護服務的規劃…等。在福利服務類提案中，儘管同樣是提供好處、利益給予，但是由於這. al. n. v i n 些福利服務的內容、保障是散落在各部不同的法案中，不像救助津貼類的提案主 Ch engchi U. 要是集中在幾部相關的法案之中，立法委員要找出這些服務，並給予增加或修改，其工程較為浩大而不易被民眾所看見，因此立法委員要積極參與在這相關的提案中，其需要投入的資訊成本、心力皆較多。在這類提案中，因涉及的服務內容較繁複，需要再提供哪些福利服務給老人，立法委員在參與這類提案時，需要的專業知識與相關資訊新知，皆會比救助津貼類來得多，需要的資訊成本較高，因此. 羅清俊(2004)提到，準分配政策與分配政策相同點在於，政策成本同樣是分散於全體國民，而政策利益也是集中於少數人口，但不同之處在於，準分配政策的受益人口，在每一個國會議員的選區內或多或少都存在。差別只在於有些選區內這類人口較多，有些較少，並且國會議員對於他自己選區這類人口的數量十分清楚。(羅清俊 2004) 26. 4.

(33) 對於沒有相關學經歷背景，或是沒有參與在相關委員會中的立法委員較為吃力，故會預期，在個人專業中有相關背景、知識取得較為容易的立法委員，會更有能力、心力可以參與在這類提案之中。在社會保險類提案中，其提案內容與國家為了保障人民老年經濟安全所建構之社會保險制度、年金、退休金等制度的修整有關。這類提案與救助津貼類提案的差異在於，一方面，在財源的部分，這類提案的財源是以雇主與受雇者所繳納之保費作為主要財源，再加上部分國家稅收補助所構成的，不像救助津貼類提案主要還是以國家稅收為主，另一方面，雖然都是以金錢的福利提供，但是救助津. 治政大險體制當中，才能達到資格符合之時，獲得保險給付。此外，救助津貼的發放，立貼類提案中，只要符合相關規範即可申請，但社會保險則多需要長時間參與在保. 在符合資格者之間，並無差異，而社會保險則會因為民眾的職業別而有差異，因. ‧ 國. 學. 為台灣的社會保險制度，是由各職業別的保險法、退休條例等所構築而成的社會. ‧. 保險網。兩者之間還有一個差異在於，救助津貼類提案會影響到的，主要會是現. y. Nat. 在或即將要領取相關補助津貼的老人，而社會保險類的提案修法，常常為避免溯. er. io. sit. 及既往而影響到老人經濟安全，較少直接調整影響到已經在領取養老給付之民眾的修法提案，也影響不到已經領取了一次給付的老人，而主要的影響，可能會落. al. n. v i n 在青壯年人口，正在參與、投保相關社會保險的受助者與雇主的權益，以維繫社 Ch engchi U 會保險制度的存續。而社會保險類與福利服務類提案的差異，主要則在於金錢與非金錢的福利保障提供。社會保險類提案主要是為保障老人經濟安全而設立的，. 而福利服務類提案則是以提供老人以及家屬在照顧老人時所需要的資源與協助為主要目標的。因著社會保險類提案與救助津貼、福利服務類提案之間的差異，因此會預期這三者之間會受到不同因素的影響。不同於救助津貼類提案，主要可能會是受到選區因素影響，福利服務類提案會主要受到個人專業影響，社會保險類提案因為涉及到政黨之間對於社會保險制度理念的差異，以及政黨主要照顧的民眾群之差. 27.