立法委員在台灣老人福利政策中的參與

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第三節 立法委員在台灣老人福利政策中的參與

在台灣，關於社會福利或老人福利等議題的相關研究，鮮少有政治相關之研 究去探討在此議題中的政治角力，或是針對立法委員在老人福利議題上的政策表 現進行研究，然而由於老人福利政策的制定都是需要政治行為者去推動，最終須 經由國會合法授權的，若政治行為者無誘因去推動老人福利政策，老人福利政策 也不會被制定出來，因此探討立法委員在老人福利政策的參與行為仍是需要的。

儘管社會福利議題在歐美多數民主國家中，常被視為是主要的政治分歧，政 黨在老人福利議題上的立場也常是國會議員主要立場。然而在台灣，主要政黨在 此議題上是否有著歧異，卻是眾說紛紜的。傅立葉(2000)認為，台灣的老人福利 議題，特別是老年年金議題，在一開始是存在著政黨差異的。由於台灣最初的社 會福利對象，是以軍公教人員為主，其他職業的公民則沒有相關保障。在 1992 年國會改選之立法委員選舉中，台南縣民主進步黨(簡稱民進黨)立法委員候選人 蘇煥智首次將老年年金議題搬上政治舞台，以老年年金相關政見為主要選舉訴求，

並藉此在該次選舉中高票當選立法委員。在之後的選舉中，民進黨也以老年年金 為主要政見訴求以追求選票。與此同時中國國民黨(簡稱國民黨)政府也推出的各 項政策以緩解選舉競爭壓力，而國民黨候選人為避免民進黨候選人專美於前，也 提出老人年金政見，並以提高年金價碼為訴求，引起部分各候選人紛紛起而效尤，

最終使得國、民兩黨在老年年金政策議題上的主要差異：即年金發放的標準是普 遍性發放或是殘補式津貼的差異，變得模糊不清，也使得此差異背後代表的不同 福利理念，沒有機會彰顯(傅立葉 2000)。

然而，若從選民的角度來看，卻是認為政黨在社會福利議題上是有差異的。

林佳龍(2000)的研究發現，在 1992-1999 年間，選民對於政黨的印象，認為國民 黨代表的是有權有勢者的利益，並認為民進黨是代表一般人民利益的政黨，整體 而言，在選民的認知中，國民黨是屬於較右派的政黨，而民進黨則較偏向左派，

至於當時的新黨，則在光譜的偏中間位置。除此之外，從立委在國會中的表現也

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能看出，在社會福利議題上的表現，政黨的因素仍有其影響力。林佳龍從農民保 險條例修正案的修法過程中發現，由於該法案爭點在於是否發放老農年金，支持 者為民進黨、新黨等在野黨，而國民黨作為執政黨，是反對的，因為通過後將增 加財政負擔。在二讀時，因國民黨中代表農業選區立委的倒戈，使得該提案通過 二讀，但在三讀的時候，國民黨祭出黨紀，且爭取新黨的支持，由於新黨的支持 者主要為都市中產階級，在權衡自身選區的立場後，新黨轉而反對提案，以致在 三讀之時，該法案被擋下。從此案例可以發現，政黨在福利相關的法案中，會有 不同的考量與立場，也會對於政策提案有其影響力(林佳龍 2000)。

從政治分歧與政黨競爭的角度來看，一直以來被視為是形塑台灣政黨競爭的 最主要議題，是 1960-70 年代的民主改革，以及接續至今的統獨議題。社會福利 議題儘管在選舉中常被政黨與候選人提出，但台灣主要政黨在財富分配議題上的 立場差異並不顯著，如前述老年年金議題的情形，只要有政黨或候選人提出了福 利政策，其他政黨就會以加碼、追求放寬福利限制等讓更多民眾或是自己選區選 民能享受到福利的方式來回應，因此沒有政黨能夠宣稱自己更重視社會福利，而 選民也感受不出政黨之間對社會福利重視程度或立場的差異。此外研究發現，台 灣的政黨在執政時會較在野時，對社會福利法案的提出較為保留，如民進黨在野 時期十分強調社會福利，但在執政時卻較保留，而國民黨在在野時，也較執政時 更強調社會福利。也因台灣主要政黨在財富分配議題上沒有明顯的立場差異，因 此無法發展成重要的政治分歧(盛杏湲、陳義彥 2003；盛杏湲 2013a；傅立葉 2000)。然而，在晚近對於財富分配議題的研究中，卻發現在 2008 年以後，由於 台灣的景氣不佳、貧富差距加大、政府財政的困難，使得民眾對於社會福利這類 財富分配議題越發重視，並在 2012 年總統與立法委員選舉中，成為影響選民投 票抉擇的重要因素(盛杏湲 2013b)。並且，從俞振華與蔡佳泓(2011)之研究中也 發現，若從預算偏好的角度分析選民在政策上的立場偏好，可以發現台灣選民對 於包含老人福利的社會公平議題的重視是大過經濟發展的，並且贊成增加老人福

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利預算的民眾高達了 68.9%，由此可以看出，台灣民眾對於老人福利之意向，是 希望國家可以增加相關預算，並且更有積極作為的。該研究並發現，若以社會公 平與經濟發展兩議題分類來看，則發現越支持社會公平相關政策的選民，在 2005 年縣市長選舉中，越不會支持國民黨候選人。可以發現，選民的政策立場會影響 其投票抉擇，以及其支持之政黨 (俞振華、蔡佳泓 2011) 。

然而，在簡照欣(2004)針對國民黨與民進黨兩大政黨的老人經濟安全政策的 研究中發現，儘管選民對政黨的印象，是民進黨比國民黨更重視社會福利，但這 樣的印象是歸功於在野時期民進黨在社會福利理念宣揚成功之結果，而非其實際 在執政時期的表現。儘管從社會福利的類型與理念分析，會發現國民黨與民進黨 之間有其差異，但是兩黨在執政後的老年經濟安全政策上的規劃與政策內涵，卻 是有趨同的現象。作者認為，當民進黨使用社會福利成為競選重要武器時，國民 黨同時也會提出相應之政策以拉攏民心。此外，當民進黨執政後，政府對老年經 濟安全政策的推動與方向，呈現與國民黨政府相去不遠的原因，在於民進黨政府 執政後，考量具體國家條件，並過於遷就經濟與財政現實之結果，導致了其相關 政策若不是蕭規曹隨，就是有提出相關改革，但與原先提出之政見或理念有所出 入，但作者仍肯定政黨的意識形態在政策發展上有其影響力，且政黨支持者屬性 將支配福利體制的發展 (簡照欣 2004) 。此研究重要之處在於說明了國民黨與 民進黨兩個主要政黨的福利政策理念上的差異與變遷，在國民黨過去的思想脈絡 中，強調資本主義與市場的作用，加上儒家孝道思想，對於老人福利的保障並不 那麼重視，但在民進黨在選舉中使用老年年金、敬老津貼等政見來吸引選票後，

國民黨的政策開始也做出相應的調整。在民進黨執政後，其政策理念與實際政策 的差距，顯示了執政與否對於政黨的作為會有影響，在評估財政負擔與政策之可 行性後，民進黨的老人福利政策與其原先競選之時的理念有了差異。可以發現執 政或在野似乎是影響立法委員立法參與的因素之一，並且在研究認為政黨之福利 關，會影響到其政策推動，則也可以預期，政黨因素在老人相關政策中會有其影

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響，這一點從民進黨雖然強調社會福利，但是認為過去國民黨政府對於軍公教等 既有福利的保障與其他職業別甚至是無業之國民的差距太大，因此削減部分對軍 公教之優惠政策可以看出來，政黨在這類的政策中的確有其差異存在。儘管該作 者認為這當中有削弱國民黨支持者利益的政治邏輯在當中，但筆者認為，政黨這 樣對於特別職業別之照顧，也可算為其在此議題中的立場之一，這也表現出了政 黨在老人福利議題上的差異。

盛杏湲(2005)對立法委員立法提案行為之研究中發現，立法委員個人提案的 特色為，規模極小，且大多不具政黨色彩，以提供特殊利益給特定少數人的提案 為主。在不與政黨立場相衝突的情形下，政黨通常不會阻擋立法委員提案，而立 委也會避免去提與政黨競爭議題相關的法案。在本研究中以敬老福利津貼暫行條 例為例，將發放敬老津貼視為是不牽涉政黨競爭的政策議題，各黨只是為了不讓 他黨或他人專美於前，因此相競提案，且提案內容皆是以放寬限制、提供各自選 民群特殊利益等，並且同時不去反對其他立法委員的法案，盡可能互相幫忙讓大 家的法案都能順利通過，讓大家都能對自己的選民宣稱功勞(盛杏湲 2005)。此研 究說明了立法委員個人提案的重要性與發展趨勢。然此研究引發筆者思考的是，

老人福利相關法案究竟是屬於政黨競爭議題，或是更傾向分配政策，或者兩者兼 具的政策議題？其實是值得再去深入探究的，因為若是之為政黨競爭議題，則政 黨的影響將會較強，若非單純的政黨競爭議題，則立法委員的立法參與將可能有 不同的展現。

黃文彥(2007)的研究，透過分析台灣 1992-2004 年間的立法委員候選人之政 見，欲探討國會選舉與社會政策發展之關係。此研究從區域立委候選人的政見來 看，發現民進黨雖作為早期主要推動社會政策之政黨，但其政策主張，有逐漸忽 略社會政策之傾向。而在社會政策的對象中，國民黨籍的立委候選人較其他黨籍 立委候選人更為重視老人相關之社會政策，有超過一半的立委候選人提出相關政 見，而民進黨則是更關注婦幼與勞工相關的社會政策，兩者皆有過半數的候選人