第二章 相關理論與文獻回顧
第一節 我國公共住宅政策發展概況
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第一節 我國公共住宅政策發展概況
「公共住宅」並非經由我國法律或法規命令所定義的專有名詞，惟因我國住 宅政策中，政府由供給面直接興辦或間接提供獎勵與輔助，供應住宅給國民居住 之政策內容，在不同時期背景下具有差異，故本文以「公共住宅」作為廣義定義，
舉凡政府直接興建、獎勵投資興建國宅、貸款人民自建及輔助人民自購國宅等直 接或間接由供給面，提供住宅給中低收入者、找不到合適的居所者(如獨居老人、
肢體障礙者需要完善無障礙空間)、遭歧視排擠者(如精障、智障、愛滋病患者)，
以及遭受緊急危難者(如災民、家暴與性侵受害婦女的庇護安置)等經濟或社會弱 勢者，皆為其範疇(行政院，2011)。
由於我國公共住宅政策發展歷程長，政府因應不同背景而提出各種政策工具，
故相關名詞定義眾多，如災難重建住宅、低收入之勞工、農、漁民及市民、公教 人員之住宅、整建住宅、平價住宅、一般國民住宅(出租、出售)、獎勵投資興建 國民住宅、貸款人民自建國宅、輔助人民自購國民住宅、合宜住宅、老人住宅、
婦女中途之家、原住民住宅、勞工住宅、青年住宅、社會住宅等，皆屬公共住宅 政策的一環。另外，臺北市政府都市發展局(2004)亦簡述其歷年來完成之各種國 民住宅，分別有合作營建8、獎勵投資、貸款市民自建住宅、平價住宅、代辦興 建公教住宅9、整建住宅、民生東路新社區開發、華江一期都市更新、興建專案 國(住)宅、輔代購宅、一般國宅，再加上近年規劃興辦的公營出租住宅等，公共 住宅種類確實眾多。本文將上述公共住宅類型中，較具代表性或較常為人討論者 整理於表 2-1：
8 由民間廠商提供建地與資金，政府負責設計、監工並予貸款，於住宅出售時一次收回。
9 按造價 80%由政府向銀行進行貸款給學校、機關興建之員工宿舍。
12
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
而須降低其負擔等，整建住宅多以「標準化」、「最小居住空間」與「模距化」的 原則進行設計，並以小坪數且高密度方式興建，每戶設計以 8~12 坪為主，平均 每人僅享有 4.53 至 7.76 平方公尺的過度狹小生活空間，也因此導致共同走廊容 易為私人空間物品占據，且違建情形嚴重，加上大量的戶數需求，多將社區公共 設施部分壓縮至最小，導致鄰棟間距非常狹小、公共開放空間相當不足(米復國，
1988；林萬億，2012；沈孟穎與傅朝卿，2015)。當時新穎的設備與建築設計11已 因屋齡老舊而不符現代使用需求，逐漸淪為無力負擔一般市場行情的高齡低收入 者居住，由於其生活環境及品質較差，導致整建住宅烙印予人公共住宅是貧民窟 的印象(林萬億，2012)。整建住宅現況呈現如下圖 2-1：
圖 2-1 整建住宅圖示 三、國民住宅
國民住宅政策為公共住宅政策中，實施時間較長且較有整體規劃者，該政策 始於 1954 年內政部設置「興建住宅技術小組」，上述災難重建住宅、整建住宅、
貧民住宅、農民住宅、公教住宅等，皆屬前期國民住宅政策，並以貸款興建方式 提供為主。然國民住宅政策至 1975 年頒布《國民住宅條例》12後漸趨完整，該年 亦可謂是公共住宅發展之轉捩點，國家意識到積極介入住宅市場在經濟、政治、
社會福利上的必要性，從被動提供住宅予有迫切居住需求者，轉變為制度化、直
11 如臺北市萬華區南機場整宅，為當時少數僅有的磚造住宅，不但設置獨立的供水設施、汙水處 理廠、抽水馬桶及多功能飛天旋轉梯等，並率先將電線杆地下化，被視為指標性建築，當年落成 時，甚至吸引東南亞等國家相繼前來參觀取經。
12 該條例對國民住宅定義為「由政府機關興建，用以出售或出租予中、低收入家庭及軍公教人員 的住宅」。
南機場整建住宅－飛天旋轉梯 南機場整建住宅－私人占用公
共空間使用 蘭州整建住宅－違建情形嚴重
15
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
接大量「興建國民住宅售予人民」的角色(Chang and Yuan, 2013；林萬億，2003；
陳怡伶與黎德星，2010；曾意辰，2015)。
該時期房價快速上漲，民眾要求政府協助解決房價高漲帶來的居住問題，而 增加房屋自有率一直是臺灣住宅政策的目標，故政府藉由大量興建「國民住宅」
直接介入住宅市場(沈孟穎與傅朝卿，2015)。國民住宅政策在各項重大建設計畫 陸續被納入，1976~1981 年的六年經建計畫中列入「國民住宅六年興建計畫」、
1979 年「廣建國民住宅」被納入十二項重要建設之一，並擴大為 1980~1989「十 年國宅計畫」、1982~1989「第一、二期的四年國宅興建計畫」等(徐韻涵，2011)，
可看出國民住宅於當時期的重要程度。
然因部分國宅興建區位不佳，且 1970 年代末期房地產景氣低迷，先前的房 價上漲因政策與市場供過於求而下跌，大量餘屋出現但國宅卻仍持續推動興建，
致滯銷情形嚴重；加上政府興建較無效率、住宅問題改以其他多途徑方式解決等 因素，民眾對國宅的需求相較市場上其他住宅產品並不高，故自 1980 年代中期 起部分出售國宅轉作只租不售的「出租國宅」，並於 1999 年暫緩辦理，而臺北市 國民住宅業務亦自 2004 年起由都市發展局承接，惟出租國宅佔所有國宅比例仍 少於十分之一(張金鶚，1990；林萬億，2003；陳怡伶與黎德星，2010；徐韻涵，
2011)。
為解決出售國宅滯銷問題，政府放寬承購標準，且出售式國宅以提升住宅自 有率為目標，反而利於有能力支付之中收入階層，而未確實保障弱勢族群；加上 國宅出售後進入一般住宅市場自由交易，政府投入大量資源不但未平仰房價，反 而助漲投機買賣風氣，並使公有土地資源流失，不利永續利用及政務推展；而部 份國宅因缺乏對購買對象的瞭解及承包商素質不一，導致區位、空間與建築設計 品質不佳，國宅興建計畫的實質效益及公平性皆被質疑與詬病(Chang and Yuan, 2013；米復國，1988；陳怡伶與黎德星，2010；沈孟穎與傅朝卿，2015)。
而出租國宅的清潔管理、設備維護工作係由政府組成單獨或聯合社區管理站 處理，惟因政府管理人力不足，且維護修繕等管理制度僵化，不但住戶對住宅品 質滿意度低且較缺乏認同感，也易成為社會大眾眼中的次級住宅(洪幸妙與張金
16
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
17
鶚，1993；中華民國住宅學會，2008)。中後期國宅發展朝向「輔貸為主，興建為 輔」及「出租為主」的興辦模式、地面層改朝多功能使用並集中設置公共開放空 間，以促進社區自治組織及公共戶外活動、且室內空間設計配合使用者需求，並 自 101 年起對出租國宅辦理居住環境、相關設施及通用設計安裝及改善工程、評 估耐震能力等，以改善備受爭議之問題(臺北市政府都市發展局，2004，2014；沈 孟穎與傅朝卿，2015)。本文以圖 2-2 呈現出售及出租國宅現況：
圖 2-2 出售國宅及出租國宅圖示 四、社會住宅與公營出租住宅
面對弱勢者住宅問題，政府於 2005 年核定「整體住宅政策」，其中提及保障 弱勢者承租或承購住宅的機會可近及多元性，將住者有其屋的政策目標調整為住 者適其屋，並引進「社會住宅」只租不售、去商品化、對象包含社會及經濟弱勢 群體等觀念於政策目標中(張雅惠，2009；徐韻涵，2011)。然因過往國民住宅政 策執行所產生的問題，給人管理維護與修繕品質不佳、安全堪慮、環境窳陋的負 成功出售國宅－集中設置開放
空間 國盛出售國宅－七層公寓式 青年出售國宅－「青年新城」
管委會管理得宜
西寧出租國宅－住商(市場)混和 四四東村 C 出租國宅－五層公 寓式
萬樂出租國宅－經立面景觀美 化工程改善
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
面觀感，加上仍有許多社經弱勢者的居住問題無法完全以補貼解決，故內政部分 別於 2011 及 2014 年分別提出「社會住宅短期實施方案」與「社會住宅中長期推 動方案暨第一期實施計畫」，對社會住宅政策執行方式做更具體的規劃，不僅供 弱勢者申租，並供初入社會的年輕人、單親、婦女等族群，在人生過渡期租得平 價合適的住所。
其中，該短期方案提及居民於座談會上反映，社會住宅帶來的社經弱勢者恐 讓該處成為「貧民窟」，影響當地治安與生活品質、造成周圍房價下跌，並認為 應興建於郊區、當地人口密集不宜興建等意見，都顯示社會大眾對社會住宅仍存 標籤化、邊緣化、且擔心周圍住宅價格會因此下跌的刻板印象。政府為避免弱勢 者過度集中居住，導致社會住宅落入標籤化及遭社會隔離的惡性循環，因此短期 方案及中長期計畫中，皆強調住戶應適度混居以促進社會融合、為鄰里社區提供 適當回饋、設計興建優質住宅、完善營運管理系統、結合社政資源等多項執行原 則(行政院，2011，2014；蕭閎偉、林建元與白仁德，2013)。
又鑒於長期以來臺灣並無具體的整體住宅發展政策，亦無住宅專法，過去住 宅政策皆分散在各個不同計畫中，對於整體住宅發展的掌握及展望尚有不足(張 雅惠，2009)，故內政部自 1999 年起即開始研擬住宅法(草案)條文，期望健全住 宅市場、提升居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅，並享有尊嚴之居住環境。
住宅法於 2011 年公布且於一年後施行，並同步廢除國民住宅條例，嗣於 2017 年 初修正並公布施行，「社會住宅」這個名詞在住宅法中亦被定義 13，除了提供一 定比例予中低收入者外，亦開放特殊身分族群及青年族群申租。另外，該法特別 獨立出「社會住宅」專章，條文共計 21 條，占總條文之 32.3%，社會住宅可謂是 目前政府解決住宅問題的一大政策。
臺北市政府為確保市民居住權利，都市發展局自 2010 年 10 月起陸續興辦符 合社會住宅定義的「公營住宅」及「公共住宅」供民眾申請入住，截至目前已提
13 住宅法於 2017 年 1 月 11 日修正並公布施行後，將社會住宅重新定義為，由政府興辦或獎勵
13 住宅法於 2017 年 1 月 11 日修正並公布施行後，將社會住宅重新定義為，由政府興辦或獎勵