我國公務人員退休制度介紹

欲研究一種制度產生的問題，首先要先了解該制度的形成背景，然後從形成背景 中去檢視制度形成之脈絡。因為一種制度之形成都不是偶發的，而常是因應當時環境 逐漸演變的（曾明發，2009：14），本節先依時間序列介紹我國公務人員退休制度沿 革；再研析本次退休制度變革，分述如下：

壹、 我國公務人員退休制度沿革

民國成立之初，我國公務人員的退休制度及撫卹制度，原採合併立法；至 32 年

18 按公教人員保險法第 1 條規定，本法係為安定公教人員生活。另依同法第 14 條規 定，於公務人員退休、資遣等條件達成時，依其保險年資予以一次養老給付。

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11 月 16 日訂頒「公務員退休法」與「公務員服務法」後，改採分別立法。後公務人 員退休制度相關法令又歷經多次修正，最近一次係 99 年 7 月 13 日公務人員退休法修 正條文經立法院三讀通過後自 100 年 1 月 1 日施行至今，現又因為社會環境變遷，我 國公務人員退休制度可能將又有大幅度之變革。本研究依時間序列，將我國公務人員 退休制度法令修正之大事紀，分述如次：

一、 訓政時期（行憲以前）

元年 9 月 12 日北京政府公布「警察官吏卹金給與條例」，3 年 3 月 2 日又公布

「文官卹金令」，同年月 29 日公布其施行細則，文官卹金令為民國成立以來文官卹 金法律之濫觴（許濱松，2007：21）。其適用範圍不涵蓋警察官吏。

民國 16 年 9 月 9 日頒布「官吏卹金條例」；至 23 年以官吏卹金條例為基礎，將 官吏字樣一律改稱公務員，頒布「公務員卹金條例」。此階段公務員退休、撫卹均合 併立法，然而在抗戰之後，公務人員在職死亡日增，原有合併立法之「公務員卹金條 例」已難因應需要，遂於 32 年 11 月 6 日重行訂頒「公務員退休法」與「公務員撫卹 法」，自此之後公務員之退休、撫卹分別立法規範（許濱松，2007：21）。

二、 憲政時期（政府遷台前）

我國憲法於 36 年 12 月 25 日施行。憲法第 83 條規定考試院為國家最高考試機 關，掌理公務員撫卹、退休、養老等事項，首次揭示了公務員退休、撫卹制度之憲法 訂定地位。同法第 15 條規定人民之工作權應予保障；第 155 條規定國家應實施社會 保險制度，無力生活及受非常災害之人民，國家應予適當之扶助與救濟。前揭憲法條 文可視為在憲法上間接保障退休公務人員暨遺屬生活之依據（石建華，2008：164）。

行憲之後，配合實施憲政，訓政時期公布施行之法令，應經立法院決議繼續施行或經 立法程序加以修正後施行，遂於 36 年 6 月 25 日、26 日分別修正公布「公務員撫卹 法」及「公務員退休法」，另於翌年 4 月 10 日再次修正公務員退休法，將適用人員 範圍放寬，增列有利於公務人員退撫條件和提高給付標準。但由於當時公務人員待遇

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微薄，政府基於穩定物價，無力亦不敢貿然調整公務人員待遇，故公務人員實際所得 呈現每況愈下（吳容明，2006：4）。

三、 憲政時期（政府遷台後、退撫新制實施前）

銓敘部於 46 年間審酌國家當時財政狀況及公務人員生活情形，並參考國軍人員 退除役制度，將「公務員退休法」予以通盤修正，除配合憲法第 85 條及第 86 條用語，

將「公務員」一詞修正為公務人員外，並配合「陸海空軍軍官服役條例草案」及「陸 海空軍士官服役條例草案」進行修正，48 年 11 月 2 日修正公布。其修正內容與配套 措施包括：新增第 8 條條文，規定本法所稱之「月俸額」包括實領本俸及其他現金給 與、於 49 年 10 月 31 日由財政部與銓敘部會銜發布「退休公務人員一次退休金優惠 存款辦法」、63 年 12 月 17 日銓敘部發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款 要點」。68 年 1 月 24 日又再次修正公務人員退休法，其修正內容主要有四：第一、

除擇領一次退休金或月退休金外，增列兼領方式。第二、增列「其他現金給與之退休 金」應發數額，由考試院會同行政院訂之。第三、退休再任人員無庸繳回已領之退休 金。第四、增列支領月退休金人員死亡時，發給遺族撫卹金（許濱松，2007：21）。

四、 退撫新制實施後

84 年 7 月 1 日退撫新制實施前之退休撫卹法制通稱「退撫舊制」，其公務人員 退撫經費之籌措，係由各級政府按年編列預算支付，公務人員不參與提撥退撫經費，

政府亦不作長期估計精算，即前述所謂「完全課賦制」（隨收隨付制）。退休金制度 在實施初期，退休人數不多，給付金額不大，但其後因公務人員人數增多，年資亦日 益累積，退撫經費之支出，遂成沉重的財政負擔。63 年時，軍公教及公營事業人員的 退撫經費僅新臺幣 45 億 1 千 2 百餘萬元，佔各級政府總預算 3.8%，佔人事費 10.39%，

惟嗣後增加甚速；至 83 年時，退撫經費已高達 1,262 億 7 千 6 百餘萬元，佔總預算 4.22%，佔人事費 14.33%。20 年間增加 28 倍，平均年增加 18%（許濱松，2007：21-22）。

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公務人員退休撫卹支出經費持續膨脹，造成政府財政沉重負擔，但公務人員退撫 實質所得卻未相對增加，如未能即時變革，勢必影響未來國家整體財政計畫及預算平 衡，甚或造成嚴重的世代債務移轉，影響國家未來的人力資源分配（關中，1995：75-76）。基於前述理由，73 年 12 月由銓敘部邀請相關機關組成專案小組，研議改革方 案，並召開 58 場次座談會廣徵彙集軍公教人員代表意見，形成具體方案，其中「公 務人員退休法部分條文修正草案」與「公務人員撫卹法部分條文修正草案」於 77 年 10 月 14 日由考試院審議通過，函送立法院審議，經法制委員會擱置；於 80 年恢復審 查，於 81 年 12 月 25 日正式完成二、三讀程序，於 82 年 1 月 20 日由總統命令公布，

惟俟「公務人員退休撫卹基金管理條例」、「公務人員退休撫卹基金管理委員會組織 條例」及「公務人員退休撫卹基金監理委員會組織條例」先後完成立法公布後，新制 公務人員退休與撫卹制度自 84 年 7 月 1 日方正式施行。82 年之修正主要針對公務人 員退休經費之籌措方式，由原來之「恩給制」，改為政府與公務人員共同籌措之「共 同提撥制」，藉以減輕政府財政負擔，另使退休金之計算較為合理並適度提高退休金 所得，以退休者「退休生效日在職同等級人員」之「本俸加一倍」為基礎及最高給與 水準以 70%為限，並限制未滿 50 歲自願退休者不可擇領月退休金（曾明發，2009：

15）。爾後於 97 年 8 月 8 日又修正公布施行第 16 之 1 條。

五、 現行規定及前次修正（檢討不合時宜規定）

退撫新制從規劃至實施，歷時 20 餘年之久，且為減少推行阻力，係以原有架構 為基礎，未作大幅變動。因此在實施後，若干不合時宜之處相繼顯現；又新制實施以 來，國家整體社經情勢已然改變，隨著科技與醫藥衛生發達，我國面臨人口結構高齡 化及少子化的趨勢，使得退撫基金財政狀況日益緊繃。在這些因素下，考試院認為有 必要對於退撫制度再進行改革（關中，2011：4）。所以，於民國 98 年 4 月 3 日考試 院函送立法院審議公務人員退休法修正草案，於 99 年 8 月 4 日修正公布並於 100 年 1 月 1 日施行，修正重點分述如下：

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(一) 月退休金起支年齡延後搭配展期年金及減額年金

依公務人員退休法第 11 條規定，支領全額月退休金之年齡須任職年資滿 25 年 且年滿 60 歲或任職年資滿 30 年且年滿 55 歲。前述退休金起支年齡較修正前之延 後，至少延長退休年齡 5 歲；也就是服務年資增加 5 年；再搭配展期年金之設計，

對於紓解退撫基金的財政負擔有極大的幫助。所謂「展期年金」就是將「自願退休 條件」與「自願退休人員領取月退休金之年齡條件」二者分開規定，使得符合自願 退休條件（符合現行退休法第 4 條），但不符合前述領取月退休金條件之人員，仍 可視個人需要，選擇是否先行辦理自願退休（石建華，2008：171），惟仍須等到月 退休金起支年齡符合後，始得開始領取月退休金。

至於減額退休金，係指符合自願退休條件選擇先行辦理退休者，得選擇在尚未 達全額月退休金起支年齡前，提早領取月退休金，但每提前 1 年減少 4%之月退休 金，最多提前 5 年減少 20%（施華恩，2009：54）。

(二) 調整退撫基金法定提撥費率上限

依 100 年修正前公務人員退休法（下稱修正前退休法）第 8 條規定，退撫基金 按公務人員本俸加一倍 8%至 12%費率由政府和公務人員共同撥繳。基金成立以來，

收益雖超過法定標準，但基金收入與支出成本間仍然存有差距。依 89 年 6 月基金 精算結果，自 91 年 1 月 1 日起由 8%調至 8.8%，後復依立法院決議自 93 年起分 3 年調整費率至 12%（關中，2011：8）。惟法定費率上限雖已達 12%仍無法滿足未來 退撫基金需要之支付能力；遂於現行退休法中將法定費率調整為 12%至 15%。

(三) 刪除階段式退休規定並放寬申請退撫基金費用本息

修正前退休法第 6 條規定，任職 25 年以上且年滿 55 歲自願退休者，另加發 5 至 15 個基數之一次退休金，又稱「五五專案」。其立法意旨原是給予機會使適用 者思考生涯規劃應否調整，不必人人都任職到 65 歲，並有助提昇公務績效及促進 公教人力之新陳代謝，惟實行以來常因地方政府財政困窘，造成退休案之核定以 65

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歲者為第一優先；55 歲為第二優先，排擠其他年齡之退休機會（吳泰成，2007：12）， 也造成 55 歲退休者所領退休金可能高於 56 歲以上退休者之不合理情形。現行退休 法基於前述原因，取消「五五專案」加發之規定。

又依修正前退休法第 8 條規定，公務人員於年滿 35 歲或年滿 45 歲自願離職 者，得申請發還其自付及政府繳付之基金費用並加計利息一次發還，其他年齡的離 職者，僅能申請發還本人繳付之基金費用（關中，2011：7）。這樣的規定同前述限 於特定年齡，同樣造成不公平。因此，現行退休法放寬申請退撫基金費用本息之條 件，於第 14 條規定，繳付退撫基金 5 年以上，除因案免職或撤職而離職者外，得

又依修正前退休法第 8 條規定，公務人員於年滿 35 歲或年滿 45 歲自願離職 者，得申請發還其自付及政府繳付之基金費用並加計利息一次發還，其他年齡的離 職者，僅能申請發還本人繳付之基金費用（關中，2011：7）。這樣的規定同前述限 於特定年齡，同樣造成不公平。因此，現行退休法放寬申請退撫基金費用本息之條 件，於第 14 條規定，繳付退撫基金 5 年以上，除因案免職或撤職而離職者外，得