第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一章 緒論
許多公務人員在公務生涯的奮鬥中，努力工作，一方面是對職位的自我承諾和職 務的自我要求，另一方面是相信此種的努力，在其退休時會得到適當的退休金，能夠 安養終生，這可能也是許多年輕人願意參加國家考試、投生公務生涯的原因（陳金貴，
2013：75）。可見，退休金是許多公務人員戮力從公的一大誘因。
公務人員工作性質不同於一般行業，非以獲利極大化為目的，其工作不外乎制定 政策、執行公權力1、服務民眾等，其提供之基礎建設（有形或無形），是民間社會經 濟活動發展之基石，重要性不言可喻。依法令2規定，公務人員不得經營商業或投機事 業，換言之，公務人員之收入全然來自每月薪資所得及退休給付，若退休金大幅降低，
對終身薪資變動幅度平緩的公務人員「生命總所得」影響甚大，將會影響其對個人職 涯、退休生活之整體規劃。所以，筆者對本次 2013 年公務人員退休制度變革高度關 注，公務人員對本次變革之看法為何？引起筆者研究興趣。
本章分為四節，第一節為「研究動機與目的」，第二節為「研究概念與背景」，第 三節為「研究問題與理論」，第四節為「研究範圍、流程及章節安排」。
第一節 研究動機與目的
我國近 20 年來，人口高齡化3加速、生育率4降低，現行年金制度面臨退的早、領 的多、繳的少，使得國家財政負擔日益龐大。民國（本研究皆同）102 年 1 月 30 日上
1 所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而 言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、
服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行 為。（臺北市政府法務局，2013）。
2 公務人員服務法第 13 條第 1 項。
3 根據聯合國世界衛生組織的定義: 一個國家 65 歲的老年人口只要超過全國總人口 的 7%，就稱之為高齡化社會（ageing society）。
4 一般生育率（general fertility rate , GFR）為出生數除以 15 至 44 歲的婦女數，兩者 比值再乘 1000（王德睦，2009：332）。
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午，馬英九總統邀集行政院長陳沖、考試院長關中及立法院長王金平，共同舉行年金 制度改革（本研究中亦稱為變革，兩者通用）記者會，親自宣布第一階段改革方案出 爐，鎖定朝「所得替代率、保險費率、給付條件、基金運用、政府責任」五大面向進 行改革，具體方案將於四月間提出。可以預見，未來公務人員退休制度，將朝「延退、
少領、多繳」之原則變革。基於前述可能之變革，引發本研究之動機及目的，分述如 下：
壹、 研究動機
依銓敘部 102 年 4 月－〈公務人員退休改革規劃方案說帖〉，此次變革內容簡述 如下：延退部分，未來自 115 年以後，實施 90 制（年齡與年資合計數大於或等於 90）， 即任職 25 年退休者，月退休金起支年齡為 65 歲；任職 30 年則為 60 歲。少領部分，
優惠存款（本研究中亦簡稱優存）利息5（18%）將逐年調降至 9%為上限；月退休金 計算基準將從現行的最後在職本（年功）俸，自 106 年調整為最後在職往前 10 年平 均俸額，並逐年遞增 1 年平均年資，至 111 年調整至「最後在職往前 15 年平均俸額」； 月退休金的基數內涵也將從現行的「本（年功）俸乘 2」，逐年以 0.1 個基數調降，具 有新舊制年資公務員，至 109 年將降至「平均俸額 1.6 倍」，84 年後出任的全新制公 務員，到 108 年降至「平均俸額 1.7 倍」。最後，多繳部分，退休撫卹基金6（本研究 中亦簡稱退撫基金）個人、政府負擔比例將從現行 35％、65％改為 40％、60％，提撥 率也將從現行 12％至 15%改為 12％至 18％。
先不討論此次變革之政治目的或妥適性，就變革之內容而言，不可諱言的，確實
5 依公務人員退休法第 32 條規定，退撫新制實施前任職年資，得由臺灣銀行股份有 限公司辦理優惠存款。另依退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第 6 條規定，優惠存款利息不得低於年息 18%，因此俗稱 18%。
6 全名「公務人員退休撫卹基金」。係指基於年金保險、風險分擔之原理，經由精算 得出合理之費率，由公務人員與政府按月提撥一定金額建立之特種基金，交由公 務人員退休撫卹基金管理委員會運用孳息，俾籌措支付退撫給與之財源。（考試院 全球資訊網，2010）。
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將會造成公務人員利益的損失。惟近年來國家財政赤字擴大，人事成本支出已經成為 政府龐大負擔，再加上社會環境變遷，許多媒體對公務人員退休制度諸如所得替代率 高於一般勞工之大肆批評等，已經造成不小輿論壓力。暫且不論前述批評是否合理，
此次變革似已箭在弦上，付諸通過實行之可能性極高。所以，本研究以此為題，探討 西元（本研究皆同）2013 年公務人員退休制度變革對公務人員權益之影響，了解公務 人員對本次變革之看法，並以交通部現職人員對變革方案抱持之認知、態度及評價為 例，作個案研究。
貳、 研究目的
公務人員之任用、晉升、退休、撫卹等，皆依法令規定，其與政府間之工作關係 具有公法上契約連結（如服務機關派令或銓敘部審定函等），為公法上之職務關係，7 較私部門中雇主與勞工間之私法契約有本質上之不同。質言之，公務人員之相關法令 不僅規定基本權益、人事管理事項，更明訂諸如應有工作態度、違反法令時所受之處 罰等，如公務人員服務法、考績法、公務員懲戒法及貪汙治罪條例等，這些法令規範 事項鉅細靡遺，與勞工相關法令為保障勞工應有權益而僅規定勞工最低應享有之待遇 不同，這些本質上的差異；都加強了公務人員公法上之特殊身分。
承上，公務人員之薪俸或退休金來源亦與私部門不同，其係來自國家稅收，換言 之，公務人員之退休金來自政府的人事預算，如果金額過於龐大，將會造成政府沉重 的負擔；甚會造成預算的排擠效應，此次變革主要原因之一，也是為樽節政府人事支 出，讓年金制度可細水長流。但不論此次變革之目的為何，延退、少領、多繳等政策，
勢必刪減公務人員既得或預期利益，造成對公務人員之影響。政策利害關係觀點是公
7 公務人員與政府之關係，從早期之特別權力關係，今儼然已改成符合民主、人權 之「公法上職務關係」，其特徵為：（1）公務人員與國家地位相對、（2）權利與義 務之對價關係、（3）行政體系之內部規則必須合理，涉及公務人員基本權利之重 要事項仍有法律保留、（4）權利受侵害時公務人員得依法爭訟（董保城，2011：
282）。
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共政策理念的基礎，任何一項公共政策的制定，都必然涉及或多或少的利害關係
（stakes），表達這些利害關係的團體稱為「政策利害關係人」。在本次變革中，公務 人員可視為政策利害關係人中之「政策犧牲者」；而政府則為「政策中立者」（如就減 輕財政負擔而言，或許可稱為政策受益者），政府若不爭取公務人員（政策犧牲者）
支持改革或降低其反對力量，則是類人員很可能透過選票或其他影響策略，將改革政 策予以否決（丘昌泰，2014：58）。故本研究主要欲從交通部現職人員之角度出發，以 深度訪談等方法，了解公務人員的看法，並依結果提出適當的政策建議，讓改革方案 能推行的更順利。本研究主要希望達到以下研究目的：
1. 探討公務人員對本次變革之認知。
2. 探討公務人員對本次變革之態度。
3. 探討公務人員對本次變革之評價。
4. 了解不同官等、年資等條件之公務人員對變革造成之影響的看法是否不同。
5. 期望就所得之研究結果，作出對變革適當之建議。