公務人員對2013年退休制度變革看法之研究 -以交通部現職人員之認知、態度及評價分析為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十三屆碩士論文. 公務人員對 2013 年退休制度變革看法之研究 -以交通部現職人員之認知、態度及評價分析為例 A study of public servants’ views about the change to the public servant retirement system in 2013 -A case study of cognition, attitude, and evaluations of incumbent public servant in MOTC. 指導教授. 高永光博士. 研究生. 龔翎撰. 中華民國一百零四年一月. I.

(2) 謝辭回想求學和求職歷程，一路走來雖然不是盡如人意，但卻總有「山重水複疑無路，柳暗花明又一村的」的趣味。原學歷背景為土木工程，退伍後從事土木工程營造業，在 2008 年金融海嘯失業率一度高漲之際，筆者雖然曾歷經幽谷，但不放棄任何一個機會，主動進取、積極出擊，最後站穩腳步重回職場。後於 99 年考取公職，轉行政治、行政領域，這些心路歷程，回想起，真是點滴在心頭。經同事推薦，考進政治大學這學問寶庫，充實我的知識心田。每天下班後趕來與老師、同學共聚求知，雖然辛苦，卻也樂在其中。韶光飛逝，兩年已過，該是驗收所學的時候了，歷經百多個日子，完成本文，雖然可能未盡完美，但我已盡心去做，完成論文的喜悅是無法用言語形容的。論文能夠順利完成，首先要感謝指導教授─高永光老師，您認真的態度及無限延伸的引導教學，讓上過您課程的同學都好像開了另一扇窗，使知識產生連鎖反應，不斷增長，真的讓我獲益良多，也對「如何作研究」有更深刻的了解；其次要感謝交通部的同仁能不厭其煩地回答我冗長的訪談問題，充實我的研究，讓論文內容能夠完備；再來要感謝研究所的每一位老師，這兩年教授的專業知識讓我能有理論基礎去撰寫本文；最後，誠心感謝在交通部的一位匿名同仁，在論文撰寫的最後階段，不斷鼓勵、策勵我，甚至對字句修飾提出非常多的建議，他是我「加緊趕工」的動力。還有很多同學，在這段時間帶來的歡笑，雖未能逐一列舉，但心中的感謝難以言喻，謹在此銘謝。預祝我們第十三屆行政管理碩士學程的同學們，都能在近期內順利畢業，一起為彼此的階段性成就喝采。. 龔翎 2014 年夏誌於新北市. II.

(3) 摘要本研究旨在了解公務人員對 2013 年退休制度變革之看法，並以交通部現職人員之認知、態度及評價分析為例，作質化研究，提出研究發現與政策建議，期能提供政府作參考，建立更臻合理之退休制度，使公務人員退休制度能更健全，改革之路能更順利可行，並更讓被改革者接受。本研究目的有五項，分述如下：1.探討公務人員對本次變革之認知。2.探討公務人員對本次變革之態度。3.探討公務人員對本次變革之評價。4.了解不同官等、年資等條件之公務人員對變革造成之影響的看法是否不同。5.期望就所得之研究結果，作出對變革適當之建議。基於前述研究目的，發展出研究問題，分別先從退休制度探討、我國公務人員退休制度介紹等作文獻分析，經參與觀察及深度訪談後，本研究獲致下列八項研究發現：1.公務人員對改革方案內容之認識不足，且認知程度與任職背景無顯著關聯。 2.現行退休年齡有延後空間，造成影響各有正反看法。3.優存利率調降有高度共識，退撫基金提撥比例調整及平均俸額概念接受度高。4.公務人員普遍認為改革方案對政府及退撫基金財政有助益，惟對於政府政策目的存疑。5.政府宣導方式與政策規劃過程有改進空間。6.信賴保護原則等問題應細緻處理。7.改革方案對人才加入造成一定影響，且不同任職背景造成不同影響感受。8.公務人員與勞工看法有差異性。針對本研究之發現，提出下列四項政策建議：1.政策規劃過程應加強公務人員參與及透明度。2.政策宣導應化解誤會，避免對立。3.保障合法信賴利益，補償措施應妥適。4.分階段推動改革方案。期望以上建議能供政府參考，最後，提出本研究在研究對象等產生之限制及對後續研究之方向建議。. 【關鍵字】公務人員、退休制度改革. I.

(4) Abstract This study investigated public servants’ views about the change to the public servant retirement system in 2013. Based on a qualitative analysis of cognition, attitude, and evaluations of incumbent public servant in Ministry of Transportation and Communications, this study aimed to obtain findings that can help the government build a more reasonable retirement system for public servants and implement the reform with less friction from the people affected. The objectives of this study were to (1) investigate public servants’ cognition of the change; (2) investigate public servants’ attitude toward the change; (3) investigate public servants’ evaluations about the change; (4) examine if their views of the effect of change differ by rank or length of service (5) provide suggestions to the change. Based on the above-mentioned objectives, this study first developed the research question and analyzed literature related to the retirement system, our nation’s public servant retirement system, etc. Through observation and in-depth interview, this study obtained eight findings as follows: (1) Public servants have insufficient knowledge about the change to the public servant retirement system, and their knowledge is not significantly related to their duties; (2) The system allows deferral of the retirement age, and there are mixed views about the effect of the change; (3) There is high consensus over reduction of the preferential deposit rate for public servants, and an adjustment of the allocation ratio of the pension fund and the concept of calculating pension by average salary are highly accepted; (4) Most public servants consider the change as beneficial to the government and the pension fund but are doubtful of the intent behind the policy; (5) The government’s promotion and planning of the change should be improved; (6) Issues concerning the principle of legitimate expectation should be dealt with carefully; (7) The reform has a certain effect on recruitment of new public servants, and the effect varies depending on duties; (8) Public servants have incongruent views about labor. Based on findings, this study proposed four suggestions to the government as follows: (1) Increase participation of public servants in policy planning as well as the transparency of the process; (2) Resolve misunderstanding and avoid conflicts during policy promotion; (3) Safeguard the benefits for people with legitimate; (4) Implement the change in multiple stages. expectations and offer adequate compensation. Finally, this study also presented limitations caused by choice of the research subject and directions for future researchers.. 【Keywords】public servant, change of retirement system II.

(5) 目次第一章緒論 ............................................ 1 第一節第二節第三節第四節. 研究動機與目的 ................................................................................... 1 研究概念與背景 ................................................................................... 4 研究問題與理論 ................................................................................. 14 研究範圍、流程及章節安排 ............................................................. 45. 第二章文獻探討 ....................................... 49 第一節第二節第三節. 相關文獻回顧 ..................................................................................... 49 退休制度介紹 ..................................................................................... 54 我國公務人員退休制度介紹 ............................................................. 60. 第三章研究設計與方法 ................................. 81 第一節第二節第三節. 研究設計 ............................................................................................. 81 研究方法 ............................................................................................. 87 資料蒐集及論文撰寫過程 ................................................................. 89. 第四章資料分析與討論 ................................. 91 第一節第二節第三節第四節第五節. 對本次改革方案的認知 ..................................................................... 91 對本次改革方案的態度 ..................................................................... 96 對本次改革方案的評價 ................................................................... 105 本次改革方案的影響 ....................................................................... 110 對本次改革方案的期許與建議 ....................................................... 115. 第五章結論與建議 .................................... 117 第一節第二節第三節. 研究發現 ........................................................................................... 117 政策建議 ........................................................................................... 124 研究限制與後續研究建議 ............................................................... 128. 參考文獻 ............................................. 130 附錄. .............................................. 136. III.

(6) 圖次圖 1- 1 所得替代率計算公式 .......................................... 13 圖 1- 2 Lewin 組織變革模式 .......................................... 23 圖 1- 3 Cummings 和 Worley 四階段變革模式 ............................ 23 圖 1- 4 研究流程圖 .................................................. 47 圖 2- 1 現行公務人員年金與改革後新進公務人員年金架構示意圖 .......... 76 圖 4- 1 受訪者對政府本次改革目的之態度 ............................. 102. IV.

(7) 表次表 1- 1 近 10 年公務人員退休人數及退休年齡 ............................ 9 表 1- 2 世界先進各國公務人員退休金起支年齡一覽表 .................... 10 表 1- 3 民國 102 年公務人員退休人數及支領種類按年齡分 ................ 10 表 1- 4 退撫基金提撥率調整情形 ...................................... 11 表 1- 5 退撫基金歷次精算資料（公務人員部分） ........................ 12 表 1- 6 近 10 年退撫基金支出占收入 ................................... 12 表 1- 7 近 10 年退撫基金收益情形（公、軍、教） ....................... 12 表 1- 8 民國 102 年退休所得替代率（不含優存利息）概算 ................ 13 表 1- 9 Kotter 變革的八大步驟 ....................................... 25 表 2- 1 月退休金起支年齡延後 ........................................ 70 表 2- 2 逐年調整退休金計算基準及基數內涵對照表 ...................... 71 表 2- 3 逐年調整優惠存款利率 ........................................ 72 表 2- 4 月撫慰金改革前後對照表 ...................................... 73 表 2- 5 逐年調整退休金基數內涵 ...................................... 74 表 2- 6 個人與政府相對提撥率對照表 .................................. 76 表 3- 1 訪談大綱 .................................................... 83 表 3- 2 訪談人員表 .................................................. 86 表 4- 1 受訪人員對本次改革項目認知之彙整 ............................ 96 表 4- 2 受訪人員對本次改革項目態度之彙整 ............................ 98 表 5- 1 本次改革方案暨退休制度 SWOT 分析 ............................ 124. V.

(8)

(9) 第一章. 緒論. 許多公務人員在公務生涯的奮鬥中，努力工作，一方面是對職位的自我承諾和職務的自我要求，另一方面是相信此種的努力，在其退休時會得到適當的退休金，能夠安養終生，這可能也是許多年輕人願意參加國家考試、投生公務生涯的原因（陳金貴， 2013：75）。可見，退休金是許多公務人員戮力從公的一大誘因。公務人員工作性質不同於一般行業，非以獲利極大化為目的，其工作不外乎制定 1. 政策、執行公權力、服務民眾等，其提供之基礎建設（有形或無形），是民間社會經濟活動發展之基石，重要性不言可喻。依法令2規定，公務人員不得經營商業或投機事業，換言之，公務人員之收入全然來自每月薪資所得及退休給付，若退休金大幅降低，對終身薪資變動幅度平緩的公務人員「生命總所得」影響甚大，將會影響其對個人職涯、退休生活之整體規劃。所以，筆者對本次 2013 年公務人員退休制度變革高度關注，公務人員對本次變革之看法為何？引起筆者研究興趣。本章分為四節，第一節為「研究動機與目的」，第二節為「研究概念與背景」，第三節為「研究問題與理論」，第四節為「研究範圍、流程及章節安排」。. 第一節研究動機與目的我國近 20 年來，人口高齡化3加速、生育率4降低，現行年金制度面臨退的早、領的多、繳的少，使得國家財政負擔日益龐大。民國（本研究皆同）102 年 1 月 30 日上. 1. 2 3. 4. 所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。（臺北市政府法務局，2013）。公務人員服務法第 13 條第 1 項。根據聯合國世界衛生組織的定義: 一個國家 65 歲的老年人口只要超過全國總人口的 7%，就稱之為高齡化社會（ageing society）。一般生育率（general fertility rate , GFR）為出生數除以 15 至 44 歲的婦女數，兩者比值再乘 1000（王德睦，2009：332）。 1.

(10) 午，馬英九總統邀集行政院長陳沖、考試院長關中及立法院長王金平，共同舉行年金制度改革（本研究中亦稱為變革，兩者通用）記者會，親自宣布第一階段改革方案出爐，鎖定朝「所得替代率、保險費率、給付條件、基金運用、政府責任」五大面向進行改革，具體方案將於四月間提出。可以預見，未來公務人員退休制度，將朝「延退、少領、多繳」之原則變革。基於前述可能之變革，引發本研究之動機及目的，分述如下：. 壹、研究動機依銓敘部 102 年 4 月－〈公務人員退休改革規劃方案說帖〉，此次變革內容簡述如下：延退部分，未來自 115 年以後，實施 90 制（年齡與年資合計數大於或等於 90），即任職 25 年退休者，月退休金起支年齡為 65 歲；任職 30 年則為 60 歲。少領部分，優惠存款（本研究中亦簡稱優存）利息5（18%）將逐年調降至 9%為上限；月退休金計算基準將從現行的最後在職本（年功）俸，自 106 年調整為最後在職往前 10 年平均俸額，並逐年遞增 1 年平均年資，至 111 年調整至「最後在職往前 15 年平均俸額」；月退休金的基數內涵也將從現行的「本（年功）俸乘 2」，逐年以 0.1 個基數調降，具有新舊制年資公務員，至 109 年將降至「平均俸額 1.6 倍」，84 年後出任的全新制公務員，到 108 年降至「平均俸額 1.7 倍」。最後，多繳部分，退休撫卹基金6（本研究中亦簡稱退撫基金）個人、政府負擔比例將從現行 35％、65％改為 40％、60％，提撥率也將從現行 12％至 15%改為 12％至 18％。先不討論此次變革之政治目的或妥適性，就變革之內容而言，不可諱言的，確實. 5. 6. 依公務人員退休法第 32 條規定，退撫新制實施前任職年資，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。另依退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第 6 條規定，優惠存款利息不得低於年息 18%，因此俗稱 18%。全名「公務人員退休撫卹基金」。係指基於年金保險、風險分擔之原理，經由精算得出合理之費率，由公務人員與政府按月提撥一定金額建立之特種基金，交由公務人員退休撫卹基金管理委員會運用孳息，俾籌措支付退撫給與之財源。（考試院全球資訊網，2010）。 2.

(11) 將會造成公務人員利益的損失。惟近年來國家財政赤字擴大，人事成本支出已經成為政府龐大負擔，再加上社會環境變遷，許多媒體對公務人員退休制度諸如所得替代率高於一般勞工之大肆批評等，已經造成不小輿論壓力。暫且不論前述批評是否合理，此次變革似已箭在弦上，付諸通過實行之可能性極高。所以，本研究以此為題，探討西元（本研究皆同）2013 年公務人員退休制度變革對公務人員權益之影響，了解公務人員對本次變革之看法，並以交通部現職人員對變革方案抱持之認知、態度及評價為例，作個案研究。. 貳、研究目的公務人員之任用、晉升、退休、撫卹等，皆依法令規定，其與政府間之工作關係具有公法上契約連結（如服務機關派令或銓敘部審定函等），為公法上之職務關係，7 較私部門中雇主與勞工間之私法契約有本質上之不同。質言之，公務人員之相關法令不僅規定基本權益、人事管理事項，更明訂諸如應有工作態度、違反法令時所受之處罰等，如公務人員服務法、考績法、公務員懲戒法及貪汙治罪條例等，這些法令規範事項鉅細靡遺，與勞工相關法令為保障勞工應有權益而僅規定勞工最低應享有之待遇不同，這些本質上的差異；都加強了公務人員公法上之特殊身分。承上，公務人員之薪俸或退休金來源亦與私部門不同，其係來自國家稅收，換言之，公務人員之退休金來自政府的人事預算，如果金額過於龐大，將會造成政府沉重的負擔；甚會造成預算的排擠效應，此次變革主要原因之一，也是為樽節政府人事支出，讓年金制度可細水長流。但不論此次變革之目的為何，延退、少領、多繳等政策，勢必刪減公務人員既得或預期利益，造成對公務人員之影響。政策利害關係觀點是公. 7. 公務人員與政府之關係，從早期之特別權力關係，今儼然已改成符合民主、人權之「公法上職務關係」，其特徵為：（1）公務人員與國家地位相對、（2）權利與義務之對價關係、（3）行政體系之內部規則必須合理，涉及公務人員基本權利之重要事項仍有法律保留、（4）權利受侵害時公務人員得依法爭訟（董保城，2011： 282）。 3.

(12) 共政策理念的基礎，任何一項公共政策的制定，都必然涉及或多或少的利害關係（stakes），表達這些利害關係的團體稱為「政策利害關係人」。在本次變革中，公務人員可視為政策利害關係人中之「政策犧牲者」；而政府則為「政策中立者」（如就減輕財政負擔而言，或許可稱為政策受益者），政府若不爭取公務人員（政策犧牲者）支持改革或降低其反對力量，則是類人員很可能透過選票或其他影響策略，將改革政策予以否決（丘昌泰，2014：58）。故本研究主要欲從交通部現職人員之角度出發，以深度訪談等方法，了解公務人員的看法，並依結果提出適當的政策建議，讓改革方案能推行的更順利。本研究主要希望達到以下研究目的： 1. 探討公務人員對本次變革之認知。 2. 探討公務人員對本次變革之態度。 3. 探討公務人員對本次變革之評價。 4. 了解不同官等、年資等條件之公務人員對變革造成之影響的看法是否不同。 5. 期望就所得之研究結果，作出對變革適當之建議。. 第二節研究概念與背景為釐清本研究相關概念及欲研究主題之背景，讓讀者能明確了解本研究使用之名詞意義；閱讀時能較清楚所探討之研究概念及背景資訊，本節將作與本研究有關的概念解釋及背景介紹，茲分述如下：. 壹、研究概念一、公務人員公務人員任用法第 1 條：「公務人員之任用，依本法行之」。同法第 24 條之 1：「各機關主管之人事人員對於試用及擬任人員之送審，應負責查催，並主動協助…送銓敘部銓敘審定」。施行細則第 2 條：「本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，除政務人員及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人員」。本研究所稱公務人員指依 4.

(13) 公務人員任用法任用，經銓敘部審定合格實授，且均參加公務人員退休撫卹基金之公務人員，不包含教師及軍人。. 二、公務人員退休公務人員退休法第 1 條：「公務人員之退休，依本法行之」。同法第 2 條第 1 項：「本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員」。本研究所稱之公務人員退休係指公務人員依公務人員退休法、退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法等公務人員退休給付相關法令之規定辦理退休。. 三、所得替代率係指將退休後每月所得除以退休前每月所得之比例。衡量個人退休金是否能支應退休後生活之需求，一般是以所得替代率為衡量標準。換言之，維持一定的所得替代率，就是退休人員每月收入是否能維持其一定的生活水準之關鍵。所得替代率越高，代表退休生活水準也越高，通常因為退休者不再有提撥各項準備及撫養子女的需求，故欲維持退休前生活品質，一般歐美國家以所得替代率應介於 6 成至 7 成間為佳，例如退休時月薪為 10 萬元，預計退休後每月可領月退休金 7 萬元，則退休後之生活水準約可維持就業時的水準。（考試院全球資訊網，2010）。. 四、完全賦課制、隨收隨付制（pay as you go）完全賦課制的精神源於當期工作人口奉養退休人口的理念（謝明瑞，2003：4）。指當年度的保費收入完全用於當年度退休金給付，不足時以稅收支應，另亦有設計成完全由政府當年度編列預算支付，如我國早期公務人員退休金給付如是。此制度平衡財務收支期間較短，涉及資金投資運用及管理問題也較小，惟可能產生上一代債務由下一代承擔之不公平現象。. 五、完全提存制、完全基金制（fully funded）完全提存制的精神係工作人口於退休前，即為未來老年經濟生活進行儲蓄。作法 5.

(14) 可由雇主提撥或由雇主與受僱人員共同提撥法定數額成立公共基金，運用孳息以支應退休經費。通常須事先依人口老化程度或未來人口組成內容，精算每一基金參加者所應提繳保費，以達成財政收支平衡。此制對受僱人員較有安全感，但累積巨額基金亦容易受通貨膨脹影響，且基金投資具專業性；須由專責人員管理，參加人也必須承擔基金投資失敗之風險（謝明瑞，2003：4-5）。. 六、混合制（mixed method）、部分提存制（partially funded）綜合前述兩制特點，混合制（部分提存制）的精神係部分由當期工作人口奉養、部分以自己長期儲蓄；以支應自身老年退休給付。其意義可由完全賦課制或完全提存制各自引申為「修正賦課制」與「修正提存制」，其差別為完全賦課制係以一年（預算年度）作為收支平衡期間；而修正賦課制則可能以較長年限期間作為其收支平衡時間。完全提存制係將個人未來所有給付依照精算方式事前逐期予以提存；而修正提存制則可能不足提存，僅保有一定水準之責任準備金；未來不足給付時才以階梯式費率（Step-Wise Increasing Contribution Rate）來補足差額（謝明瑞，2003：5）。. 七、確定給付制（Defined Benefit）指於法令中明定退休金給付水準、退休準備金提撥率，雇主依法於受僱者退休時，一次或分期支付定額退休金，屬「量出為入」的概念。雇主或受僱者提撥的退休基金及退休給付金額間無必然關係，其退休金數額決定於法令規定之給付水準，其常取決於服務年資、退休時最後薪資及年齡。換言之，若年資等變項可確定，則退休金的給付數額是可計算確定的，故名為「確定給付制」。惟長期實施可能因為外在環境改變，但法定提撥率卻不易隨之修訂，造成收支無法平衡，政府須編列預算挹注之財政風險（呂明泰，2008a：80）。. 八、確定提撥制（Defined Contribution）指雇主定期提撥（或與受僱者共同提撥）一定數額之退休準備金於個人（受僱者） 6.

(15) 帳戶中，並交付具理財專業的「受託人」保管及投資以獲取孳息，受僱者於退休時再領取帳戶內之原提撥款項及其孳息，屬「量入為出」的概念。其給付與提撥金額間有直接關係，個人退休時可得給付係以提撥累積的金額和所生孳息為限，故名為「確定提撥制」。此一機制與「確定給付制」比較，因準備金存於個人帳戶故具「可攜性」，惟其退休所得多寡主要係決定於受託管理者的投資效益，政府雖負基金運用監督之責，但不對投資所生之風險負責，故受僱者必須「盈虧自負」，承擔較大不確定投資風險（呂明泰，2008a：80）。. 九、三層保障模式（Three-Pillar Model）世界銀行於 1994 年提出一份「避免老年危機（Averting the Old Age Crisis）」的研究報告，認為面對未來人口老化趨勢，老年安全問題必須建立在兼顧經濟發展與保障老年安全的年金體制上，提出「三層保障模式」（Three-Pillar Model）。為現今先進國家建構之社會安全體系，茲分述如下（關中，2011：21-22）。第一層是強制性的公共年金制度，由社會保險為主要財務來源，多採「確定給付制」，具有公平所得重分配的意義，目的在保障國民基本生存權。第二層為職業退休金計畫，以個人薪資為基準提存職業退休金，具強制儲蓄性質，財務來源有採確定給付制、確定提撥制或兩者兼具；其給付金額通常較第一層為多，佔受僱者退休金主要部分。第三層保障為個人自願性的商業年金、儲蓄保險等，目的在提高退休後之所得。世界銀行後於 2005 年 5 月又提出五層次的老年經濟保障模式，增加第零層「非付費年金」的保障及第四層「倫理性」的家庭供養制度，前者係老人及弱勢的照顧，具社會救助的性質，目的在提供貧窮老人基本的生活保障；後者係親友家庭支持，類似我國固有的傳統家庭倫理思想、疾病扶持的概念。. 貳、研究背景「退休」中國古代稱為「致仕」，意為將官位交還君主。它起源於商，成制於漢。 7.

(16) 近代退休制度於 19 世紀中葉在英、美國家建立。第二次世界大戰以前，西方國家的退休制度主要表現為實行由政府部分自營的各種年金制度。戰後，由於政府退休金負擔日增，各國相繼改為由保險機構專營的社會保險制度。有些國家（如美國）的退休制度表現為兼有社會保險制度和年金制度（互動百科，2012）。本研究聚焦在公務人員的退休制度，公務人員退撫新制在 84 年施行；後於 100 年再次修正，惟其設計之初基於以下的三個時空背景因素，導致今天面臨「破產」困境：當時全球經濟展望較佳，長期精算報酬率設定值高達 7%左右，但是基金運作迄今約 20 年的平均報酬率卻不到 3%、退撫基金基於多種因素的考量採不足額提撥，加速基金破產的腳步、迄今退休人員的平均餘命增加 2 歲左右，更加重退撫基金的財務壓力。雖然許多學者對退撫基金是否須採足額提撥仍有不同的看法，但無論如何，退撫基金目前確實正陷於嚴重的財務危機中，如果不立刻採取必要的改革措施，公務人員的退休基金資產將於 120 年用罊（陳登源，2013：24-25）。茲就現行公務人員退休制度之主要問題也是本次變革之環境背景，分述如下：. 一、自願退休人員月退休金起支年齡偏低我國公務人員退休制度初期，必須服務年滿 30 年以上才能自願退休，且因退休金微薄，造成人員戀棧不退，人事如同死水。後經多次修法提高退休所得、開放一次退休金及月退休金選擇權等，最後，現行退休法於 99 年 8 月 4 日修正公布並於 100 年 1 月 1 日施行。公務人員退休法第 4、11 條訂有月退休金起支年齡之條件：「任職 25 年者，須年滿 60 歲；任職滿 30 年以上者，須年滿 55 歲」，除起支條件外，另搭配減額年金及增額年金規定辦理退休金給付。但實施至今，公務人員每年退休人數持續提升、退休年齡下降且幾乎全數選擇支領月退休金，又因醫療發達，退休人員餘命提高，我國公務人員退休基金負擔於未來勢必愈加沉重（曾明發，2009：17-18）。依銓敘部 102 年統計資料，近 10 年來，公務人員退休人數由 92 年的 7,322 人，逐年增加到 101 年的 10,527 人；另一方面，退休人員的平均年齡也從 92 年的 55.86 8.

(17) 歲，降至 101 年的 55.74 歲，101 年統計支領月退休金佔全部退休金發給種類之比例更高達 98%（呂明泰，2013a：36）。我國法定支領月退休金起支年齡為 55 或 60 歲，雖已與世界先進各國所定年齡幾乎無異，但幾乎全數支領月退休金，支領期程依我國人 101 年平均餘命估測（79.15 歲），8可能長達 25 年左右，其造成的問題是年紀太輕尚有工作能力即退休，不符退休金原理，9又因領取時間太長幾乎等同工作時間；造成退撫基金財務難以支應（曾明發，2009：17）。表 1- 1 近 10 年公務人員退休人數及退休年齡年度. 人數. 年齡. 92. 7,322. 55.86. 93. 7,254. 55.85. 94. 7,983. 55.41. 95. 7,344. 55.21. 96. 6,664. 55.47. 97. 6,388. 55.53. 98. 7,195. 55.25. 99. 9,013. 55.16. 100. 10,361. 55.20. 101. 10,527. 55.74. 資料來源：銓敘部（2013b：3）。. 8. 9. 資料來源：內政部統計處（2013）。歷年簡易生命表平均餘命，2013 年 9 月 14 日，取自：http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htm。退休金原理強調保障「老年」退休之經濟安全，而老年之定義各國都以 65 歲為準。 9.

(18) 表 1- 2 世界先進各國公務人員退休金起支年齡一覽表國家. 公務人員退休金起支年齡. 美國. 55 歲至 57 歲（任職年資 30 年）；62 歲（任職年資 5 年）. 英國. 60 歲. 德國. 63 歲. 日本. 一次退職金. 韓國. 60 歲 55 歲（任職年資 30 年）；60 歲（任職年. 我國. 資 25 年）. 資料來源：吳容明（2006：15）。. 表 1- 3 民國 102 年公務人員退休人數及支領種類按年齡分兼領一次退休金與年齡別一次退休金月退休金月退休金 44 以下 7 18 － 45 4 3 － 46 20 8 － 47 12 7 － 48 6 12 － 49 3 5 1 50 5 2,170 10 51 3 839 4 52 － 733 3 53 1 646 3 54 1 507 1 55 2 1,826 6 56 1 141 2 57 1 264 1 58 1 289 1 59 4 397 3 60 10 668 3 61 12 341 4 62 5 254 2 63 7 243 1 64 4 232 5 65 28 714 16 66 以上－ 1 6 資料來源：銓敘部（2013a）。. 10.

(19) 二、退休撫卹基金提撥率不足且收益不佳依公務人員退休法第 14 條規定，公務人員退休金應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支給，並由政府負最後支付保證責任。我國退休制度實施初期由於考量避免立即造成各級政府與公務人員大幅撥繳退撫基金的負擔，乃先按法定費率（8%至 12%）的最低提撥率（8%）撥繳退撫基金費用，目前雖改以 12%的提撥費率撥繳，但依據退撫基金管理委員會 4 次精算的結果顯示，退撫基金的運作成本費率始終高於當時提撥率（採不足額提撥），例如：98 年第 4 次精算，就公務人員而言，若折現率（可視為收益率）為 3.5%，則最適提撥率為 40.7%，較實際提撥率 12% 相差 28.7%（呂明泰，2008b：21）。依公務人員退休撫卹基金管理條例第 5 條規定，「基金 3 年內平均最低年收益不得低於臺灣銀行 2 年期定期存款利率計算之收益」。此一規定不僅保守且不合理，以臺灣銀行 2 年期定期存款利率作為基金經營績效的標準，固然可減輕經營者之經營壓力，惟將可能使經營者偏向過於保守、低獲利的投資組合，且在現今微利時代，若僅以臺灣銀行定期存款利率作為收益目標，未免過低（許濱松，2007：31）。退撫基金近 10 年來收益率雖皆高於法定收益率，惟常常僅是低空飛過。且因提撥率與收益率二者之間具有互動關係，收益率低；提撥率必須相對提高，故若能有效提高基金投資的收益率，將能有效紓減退撫基金提撥率必須往上調整的壓力。表 1- 4 退撫基金提撥率調整情形實施日期. 實際提撥費率. 84 年 7 月 1 日 91 年 1 月 1 日 93 年 1 月 1 日 94 年 1 月 1 日 95 年 1 月 1 日. 8% 8.8% 9.8% 10.8% 12.0%. 資料來源：林欣怡（2013：13）。. 11.

(20) 表 1- 5 退撫基金歷次精算資料（公務人員部分）精算次別及年度. 折現率. 最適提撥率. 當時提撥率. 差額. 第一次（89 年）. 7%. 15.5%. 8%. 7.5%. 第二次（92 年）. 3.65%. 26.4%. 8.8%. 17.6%. 第三次（95 年）. 4%. 31.1%. 12%. 19.1%. 第四次（98 年）. 3.5%. 40.7%. 12%. 28.7%. 資料來源：林欣怡（2013：14）。. 表 1- 6 近 10 年退撫基金支出占收入比例統計表（公務人員部分）年度. 基金支出/收入（%）. 92. 19.28. 93. 23.61. 94. 26.42. 95. 29.60. 96. 34.26. 97. 39.34. 98. 43.92. 99. 50.56. 100. 61.37. 101. 73.25. 資料來源：林欣怡（2013：12）。. 表 1- 7 近 10 年退撫基金收益情形（公、軍、教）年度. 已實現收益數（億元）. 已實現收益率（%）. 臺灣銀行 2 年期定期存款利率（%）. 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101. 39.50 63.32 99.14 140.96 210.88 -94.97 63.59 134.89 68.73 106.63. 1.946 2.628 3.661 4.446 5.617 -2.464 1.625 3.048 1.445 2.207. 1.567 1.496 1.812 2.175 2.473 2.693 0.937 1.068 1.323 1.400. 資料來源：公務人員退休撫卹基金（2013：64）。 12.

(21) 三、公務人員退休後所得偏高退休所得之合理性一般係以退休所得替代率為衡量標準，亦即退休人員在退休後每月所領之退休金佔退休前薪資之比率（銓敘部退撫司，2003：12），計算公式參考圖 1-1，依公務人員退休法第 9 條規定，服務 35 年月退休金最高給付標準為 70%（本俸乘 2 之 70%），由於本俸與專業加給之比約為 6 比 4，因此若不計優惠存款利息， 70%之月退休金約相當於現職待遇之 8 成左右（蔡良文，2007：50）。前述所得替代率相較世界先進各國，例如：美國 1987 年起適用之聯邦公務員退休制度所得替代率約 80%左右；英國 2002 年施行之傳統退休金計畫併新制優質計畫所得替代率為 50%（任職年資 30 年）至 75%（任職年資 45 年）；德國公務員退休金給付最高為 75%等（銓敘部退撫司，2003），我國公務人員月退休金所得替代率尚稱合理，惟在退撫新舊制交替之過渡期間，在新制施行前之舊制年資 15 年以內，每年給與月退休金 5%，相較於新制每年給與月退休金 2%（相當於舊制 4%之標準）高出 1%；再者，退休人員如合於辦理優惠存款，其舊制年資公保養老給付之優惠存款利息對於退休所得替代率之提升最高約增加三成之效果，以致產生退休後所得偏高現象（蔡良文，2007：50；石建華，2008：166-167）。月退休金+優存利息（或公保年金）本（年功）俸+專業加給圖 1- 1 所得替代率計算公式資料來源：銓敘部（2013b：25）。. 表 1- 8 民國 102 年退休所得替代率（不含優存利息）概算退休等級. 五功十七功六八功六九功七十二功四非主非主非主非主非主主管/非主管主管主管主管主管主管管管管管管所得年資 30 83% 89% 81% 88% 78% 86% 79% 89% 62% 81% 替代年年資 35 92% 98% 90% 97% 86% 95% 87% 98% 69% 89% 率年資料來源：銓敘部（2013b：8-9）。 13.

(22) 第三節研究問題與理論本次變革牽動層面甚廣，從延後月退休金起支年齡；到調整優惠存款制度等，幾乎可以說是前所未有的大幅變動。受改革政策影響的公務人員對變革的看法為何？是本研究希能得到的寶貴資料。本節分為研究問題及與本研究有關之理論介紹，茲分述如下：. 壹、研究問題基於第一節之研究動機與目的，筆者期望透過對交通部不同任職背景現職公務人員之個案研究，得到具一定參考價值之研究結果，解答本研究之問題。本研究欲探討之問題如下： 1. 公務人員對本次變革之認知是否足夠？認知程度與任職背景關聯如何？ 2. 公務人員對本次變革之態度（對各項改革之接受度）為何？是否有程度差異？對於政府推行改革目的之看法為何？ 3. 公務人員認為本次變革對於政府及退撫基金財政紓緩的評價為何？對於政府政策宣導方式、規劃過程及信賴保護原則爭議之評價為何？ 4. 不同官等、年資等條件之公務人員對變革造成之影響的看法是否有差異？勞工對於改革方案等議題與公務人員的看法是否有差異？ 5. 依研究結果，如何對此次變革作出適當之修正建議，讓政策推行的更順利？為求得以上問題之解答，筆者以問題為導向，據以於第三章作研究設計。. 貳、研究理論所謂：「皮之不存；毛將焉附」，理論如不存在，則研究將無所依循。本研究探討公務人員對本次改革之看法，相關之理論，如退休制度理論、變革理論、信賴保護原則及平等原則，都是在本次改革中可能涉及的理論基礎，依序分述如下：. 14.

(23) 一、退休制度理論退休制度理論，探究的是「為何要發放退休金？」換言之，如無此理論基礎，退休金根本無須發放。學者從不同角度切入，提出多種學說，本研究綜整如次： (一) 功績報償說又稱恩給（恩賞）說，但兩者實不盡相同。恩給說取決於恩給者的個人主觀意念；而功績報償乃係基於受報償者以往工作的忠勤辛勞，而給與補償或扶助，惟兩者皆為雇主片面、主觀地衡量勞工之價值，屬於任意性之給與。此說認為退休金是對於年老員工的一種酬謝金，以對組織的貢獻度為基礎。如古代官員告老還鄉，君王依其功績犒賞酬勞。依現代公務人員而言，年輕力盛的生命時光均已奉獻政府，至年老力衰或殘疾無法工作而退休時，政府應發給退休金，以為補償；但亦有學者認為退休金非出於補償觀念，應僅為政府對老年無事生產人員的扶助行為。此說雖能對於退休金的給與，提供一部分意義的解釋，但如今退休金給與係採強制性規範，此說立基於雇主主觀意念，恐不符時代思潮（郝鳳鳴，2004：172）。 (二) 人事機能說（商業策略概念）主要以雇主的利益為考量，對於生產力遞減的年邁員工，雇主發給退休金將其辭退，其目的有二：承平時期使組織新陳代謝，維持組織生產力達一定水準；組織面臨危機時，亦可能利用辭退員工方式，降低生產成本，使組織渡過危機。因此，雇主對退休金的給與乃取決於人事管理上的需要和商業競爭，退休金制度的建立為一種雇主管理上的主權，其基本動機直接或間接地對雇主產生經濟利益，其特色常為一次性的退休金給付（王正，2000：6）。致政府與公務人員間，老年力衰的公務人員生產力下降，為維持政府機關之行政效能，發放退休金使其離退，讓新進人員接任其職，促進機關之新陳代謝；爰有退休制度的建立。 15.

(24) (三) 人力折舊說早在 1912 年，美國學者 Lee Welling Squier 即認為：「從整個經濟社會制度立場而言，雇主並無權利拘束勞工，在任一工作職位上耗盡其個人勞動生涯達 10 年、 20 年或 40 年之久，然後年邁體弱員工卻如大海中無主的棄船似地，被遺留在廣大社會裏浮沉」。此一論點引申出人力折舊觀念（柯木興，2013：166）。此說將人力資本（human capital）視為如同廠房或機械設備般會耗損的生產成本，廠房或機械因長期耗損而折舊；同樣地，員工因長期貢獻勞力至其年老無收入能力，而由雇主給與相當於充分折舊的退休金供其養老。退休金性質依此說猶如廠房機械之折舊成本，二者對雇主而言均為生產上所須負擔之成本，其中對退休員工發給退休養老金更是雇主無可旁貸之責任（王正，2000：6-7）。 (四) 延期薪資說此概念係指勞工對現金工資增加與退休金制度二者間具有選擇權，若選擇後者，則視退休金給付為雇主支付勞工的一種遞延工資（柯木興，2013：167）。此一概念認為退休金為退休員工應得薪資之一部分，只是在職服務時保留不發給，延至其退休、殘廢或死亡時再行給付（銓敘部退撫司，2003：5）。依此觀點，退休金不僅非恩賞；更係退休人員之法定權利，為雇主對退休人員應支付的債務。致公部門而言，因政府與公務人員間係公法上職務關係，故退休金之發給為國家對公務人員所應負擔之公法上金錢給付義務10，既為退休人員應得權利，若未及領取即發生死亡；依公務人員退休法第 18 條規定，將原擬支付的退休金轉為撫慰金付給遺族；以保障遺族生活。 (五) 永久所得說（社會保險說、危險分擔說）此說由芝加哥學派代表 Milton Friedman 教授於 1957 年出版「消費函數理論」. 10. 依行政執行法第 11 條規定，義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務。本文所指義務人為國家係公法人，依據法令係公務人員退休制度相關法令。 16.

(25) （The Theory of Consumption Function）一書後引起學界的重視與應用。所謂永久所得係指某一消費者在某一年齡中對其未來預期所得的期望值（expected value）而言，並由預測賺取所得期間與所得能力來決定。顯然，一個勞工在其所得能力達到高峰時，勢必了解未來到達退休年齡後因退出勞動市場而喪失正規所得；故必須考慮調整現在消費，至未來可不必調整消費水準降低至其退休所得水準。為維持人員永久消費水準；須維持其永久所得水準，惟永久所得為一種期望值，並非真實的實在體。一般而言，人員隨著年老退休；所得能力常會遞減，所以，必須將一生中實際所得加以平均分配，也就是藉由強制性社會保險方式來平衡個人所得在不同期間的分配，以解決老年經濟問題（柯木興，2013：163-164；銓敘部退撫司，2003：5）。此說是基於互助與保險原理，員工在職時強制參加保險，按期繳納保險費，至退休時才領取，以平衡在職時與退休後的所得與消費，並將個人不可確定的危險轉嫁給多數人來分擔（葉長明，1996：5）。就我國公務人員退休制度而言，依公務人員退休法第 14 條及公教人員保險法第 8 條所訂費率撥繳費用建立基金，似同本說危險分擔觀點。 (六) 人生過程儲蓄說（生命週期理論）此說與前說不論從儲蓄還是消費觀點來分析，二者的目標是一致的，為維持人員永久消費，應將勞動期間的所得提存部分予以保險或儲蓄，以利老年退休後生活的需要。首推 Ando-Brumberg Modigliani 等人將此說體系化。主張人一生所得具週期性，其收入流程（income path）呈現拋物線。一個人在開始工作時（早年），生產力較低所得較低；壯（中）年時生產力較高，所得達到顛峰；在退休時（老年），又因生產力下降，所得也下降。另一方面，人生之消費流程（consumption path）卻呈略為遞增的直線（在不同生命階段的消費大致相同），將人生各時期中的所得減去消費；可發現早年勞工是淨負債者，中年多儲蓄，而晚年是儲蓄之使用者。承上，Modigliani 教授的主要論點在於強調消費者作長期的儲蓄與消費決定時， 17.

(26) 通常會將其終身所得適當分配到每一期去消費和儲蓄，使其效用極大化。他認為個人的終身消費略呈水平狀態，勞工希望在勞動期間累積足夠儲蓄，以分配於終身的消費，俾其退休後能維持一定的消費水準（柯木興，2013：164）。 (七) 適當生活維持說（生活保障說）此說認為員工退休時所領取之退休金額，應足以維持最基本之生活保障，即維持適當的所得替代率（蔡良文，2007：41）。此說之建立乃以保障勞動者老年生活為目的，強調雇主之社會責任，11給與退休金已非純粹對於受僱人之照顧，而是對於老年國民之生活照顧，也就是雇主責任之社會化，其義務之成立，雖以僱傭關係為基礎，但因老年經濟保障制度的建立，使雇主責任法定；對於照顧之方式等退休相關事務之決定權限即受約制。惟該說論點實已變更退休制度勞動關係之本質，以社會保障制度取代退休制度，恐會使退休制度的傳統之人事機能喪失（郝鳳鳴，2004： 173）。 (八) 依賴理論依結構依賴論者的觀點，大多數老人問題的產生，並非是生理自然老化的必然現象，換言之，係社會制度和規定孕育了老人依賴條件的形成；進而產生老人問題。故若能透過立法或其他手段修改社會制度及矯正社會觀念，減少老人的就業剝奪或提供再就業機會，提供制度化的老人退休準備工作，都可以減少老人的依賴，並能將老人整合於社會的主流生活。此說為「彈性退休」和「延遲退休」提供了良好的解釋，提供老人擁有工作自由選擇權和延長工作生命的有力論點（吳容明，2006： 3）。 (九) 功能理論此理論認為老人因自然老化現象，在社會上角色的撤退是必經過程，由於生理. 11. 廖義男大法官認為雇主退休金給付義務係基於雇主對於勞工之照顧義務（大法官釋字第 578 號廖大法官協同意見書，轉引自郝鳳鳴，2004：173）。 18.

(27) 功能衰退和健康不佳的因素影響，致使老人易減少對週遭環境事務的興趣和參與投入，造成老人與社會和世界的脫節。這個理論賦予「強制退休」制度一個合理的依據，固定年齡的強制退休制度將使得老人得以沒有「烙印」效果地從工作上撤離，此說視退休為必然不可避免的社會現象和符合人類生理功能的社會制度（吳容明， 2006：2）。 (十) 誘因（激勵）理論持此說觀點者認為，提供退休金給連續服務的員工，一方面可鼓勵員工久任增強其永業化，降低包括雇用、解僱、訓練等員工流動成本；另一方面也可藉由增加退休給付對員工造成激勵作用，因員工期望未來退休所得豐厚，更會致力熱衷工作。此說將退休金的給付視為誘因；提供在職員工久任工作以換取退休後之一筆可觀收入（葉至誠，2003，轉引自張麗玲，2008：11）。上述理論各有道理，端視研究退休制度之角度，有些學者就退休制度目的性而論，提出「功績報償說」（退休金發給之目的係為犒賞其功績及辛勞）；有些學者依退休制度手段性而言，提出「人事機能說」（退休制度係為達成組織新陳代謝之手段）；或兼具目的及手段特性之「永久所得說」（以社會保險為手段達成永久所得之目的），申言之，世界各國退休制度可能兼具前述各種理論特性並行不悖，惟有些理論能並存；有些則可能互斥。例如：「適當生活維持說」認為退休金之發給僅為維持退休人員之適當生活；「誘因（激勵）理論」則將豐厚的退休金視為誘因，兩者明顯有很大不同，且可能互斥。筆者認為，我國現行公務人員退休制度依公務人員退休法第 14 條規定，由政府及公務人員共同提撥費用建立退休撫卹基金，具永久所得說（社會保險說）之強制社會保險概念；同法第 9 條規定，發給之數額以在職同等級人員本（年功）俸加一倍為基數內涵，依職等決定發給多寡又具有功績報償說概念；同條另規定退休金領取上限，此為適當生活維持說概念。承上，我國現行公務人員退休制度應可暫稱 19.

(28) 為立基在前述三理論之上，兼具為組織新陳代謝（人事機能說）、提供退休人員養老（人力折舊說）等功能之制度。惟我國公務人員待遇與亞洲先進各國比較偏低，高階公務人員相較於企業同階層所得亦較低。舉例而言，若初等考試合格，進入公務體系任一職等本俸一級年薪約 352,140 元，與行政院主計總處國民所得統計年報12101 年平均每人國民年所得 530,029 元相較約少 17 餘萬，如該員有幸年年甲等，於 13 年後任五職等本俸五級，年薪約 520,200 元，才勉強與前述平均國民年所得看齊。另臺灣高等法院 93 年勞上字第 29 號判決13：「…查退休金之性質，學說上固有賞金理論、人力折舊理論、遞延工資理論及激勵理論，惟按依退休金之經濟性格觀之，工資本質上係勞工提供勞動力之價值，退休金之性質為『延期後付』之工資，為勞工當然享有之既得權利，於勞工退休時支付，且不因勞工事後離職而消滅」。公務人員在我國雖然另成一職業類別，但同樣是提供勞動力之受僱人，所以，若論「職業間公平」，退休給與及俸給結構應一併考量，如此，我國公務人員較高之退休所得替代率可視為政府對退休公務人員之「延期薪資」，換言之，退休所得既為「薪資」，則可平均分配至餘生各時期。依「延期薪資說」退休金發給是退休人員的法定權益，將退休金定義為薪資，在職時階級、貢獻度較高，薪資較多；退休時領取之退休金自然會較多，此也隱含了公務人員功績制的概念。筆者綜觀各理論後認為，我國公務人員待遇若無法顯著調整薪資結構，則公務人員退休制度之設計建議可融入「延期薪資說」的概念，這樣比較符合「職業間公平」。. 二、變革理論組織因為惰性、停滯與衰退，無法適切地滿足對環境與顧客的回應，這時必須透. 12. 13. 資料來源：行政院主計總處中華民國統計資訊網（2014）。國民所得統計年報， 2014 年 12 月 27 日，取自 http://www.dgbas.gov.tw/。資料來源：司法院判決書查詢系統（2014）。臺灣高等法院 93 年勞上字第 29 號判決，2014 年 12 月 27 日，取自 http://jirs.judicial.gov.tw/。 20.

(29) 過變革的活動，使組織得以重新啟動（孫本初，2007：13）。環境的變動對組織的演化是一個要不斷回應的問題，組織必須在演化的過程中因應環境的變化修正其策略、結構、技術與文化間的協調性，以配合其環境的變化（張宏榮等，2008：3）。本節參考學者在組織變革領域之研究，就組織變革意義、模型、種類及影響組織變革成功因素，分述如下： (一) 組織變革意義組織變革（organizational change）是組織從他們現在的狀態轉變到期望的未來狀態，以增進其效能的過程。任何有機體及組織體，不但感受到變遷是不可避免的，而且其速度及複雜性也會與日俱增。此種因環境改變而導致組織的自然改變，稱為變遷。這種由某種狀態轉變到另一種狀態的自然改變，可能有利於組織或不利於組織。組織主觀針對這樣的變遷作管理，就是組織變革的內涵。事實上，組織變革的涵義非常廣泛，凡是有意圖使組織從一種舊狀態轉變成另一種新狀態所作的努力均屬之（吳定，轉引自唐雲明，2009：88）。除前述定義外，以下再轉引自夏榕文等（2007：114）。Friedlande 和 Brown （1974）認為組織變革是一種促進組織結構和組織過程、人員和工作技術等方面之變革與發展之重要方法。Hammer 和 Champy（1994）認為組織變革是根本重新思考企業的運作流程，加以重新設計，達成重大的組織績效改變。徐聯恩（1996）認為組織變革是組織層次整體的改變、營運架構改變、內外關係改變、不連續性的改變，亦是主導邏輯的改變。徐敏莉（2001）認為是指組織為了因應外在環境快速的變化，運用科技的技術，調整組織的策略、結構、成員的價值觀、信念和態度，並進而改變成員的行為，以增進組織績效並滿足成員與組織的目標，使組織從一種狀態轉換為另一種狀態的過程。組織變革也意謂一個組織為了因應內、外部環境的改變，採取了一種擺脫過去情勢之全面性調整過程的思維或行為模式（方至民等，2005）。這個定義強調了組織變革必須徹底改變組織文化及人員之素質、思維及行為模式等，方 21.

(30) 能確保變革的成果，並利於組織持續以新模式提升組織的績效。綜合前述學者觀點，組織變革可定義為：「因應內外環境之需要，就組織之技術、結構、人員及管理等構面作改變，以追求組織之生存與發展」。本文所論 2013 年公務人員退休制度變革應尚可歸類為管理（或稱制度）構面之改變。 (二) 組織變革模型組織變革是一個複雜、動態的過程。管理心理學對此提出了行之有效的理論模型，適合於不同類型的變革任務。其中影響最大的有：Lewin 變革模型、系統變革模型和 Kotter 變革模型，其中核心觀念，分述如下（呂志崗，2004：25-32；朱承平， 2004：6-11；王重鳴，轉引自唐雲明，2009：89-90；張桂慈，2011：16-19）： 1. Lewin 變革模型可視為被動產生的組織變革，Lewin（1951）的力場理論指出，組織的內外環境有許多力量保持平衡，當力量不均衡時，就可能會影響組織，造成組織某方面（如管理方式）的改變，當變革（良善的改變）助力大於阻力時，組織就有可能產生變革，所以，如果組織的領導者希望變革成功；就要設法增大變革助力。他的模型包含解凍、變革、再凍結等三個步驟，用以解釋和指導如何發動、管理和穩定變革過程。他指出：「成功的改革，需要先將現狀加以解凍（unfreezing），接著推動（movement）一項新行動，然後把改革加以再凍結（refreezing）成穩定的狀態」，如圖 1-2。 Lewin 提出的變革模型提供了組織變革的一般性架構。Stephen P. Robbins （1990）認為這個三部曲意謂著，僅引進改革，並不能確保作好改革前的準備工作；或確保改革成果能堅守在穩定狀態，他進一步認為實務上分成七個步驟：導入、簽約、診斷、回饋、規劃改革、介入及評估。. 22.

(31) 解凍階段. 變革階段. 再凍階段. 瞭解組織所處的環境與變革的需要。. 在成員、任務、組織結構與科技間進行調整與改變。. 衡量績效、調整變革內容與穩固變革成果。. 圖 1- 2 Lewin 組織變革模式資料來源：呂志崗（2004：26）。. 2. 系統變革模型可視為主動探索的組織變革。例如 Cummings 和 Worley（2001）提出了計劃性變革的整合模式，可將變革過程分成探索需求並建立契約、診斷問題、執行計畫和反饋維持四階段，相較前述 Lewin 認為組織因為環境力量失衡而變革，此模型指出組織需要對環境進行探索，一旦察覺到變革的需要，並開始建立契約（就變革所需人力、物力等作說明），之後診斷組織所面臨問題並依其設計和執行變革計畫來解決問題；最後依變革執行結果反饋並維持好的變革結果，如圖 1-3。探索需求. 反饋診斷問題. 執行計畫. 建立契約. 維持. 圖 1- 3 Cummings 和 Worley 四階段變革模式資料來源：”Essentials of organization development and change”， Cummings 和 Worley，2001，轉引自呂志崗，2004：32。. 系統變革模型是在更大的範圍裡解釋變革過程中各種變數之間的相互聯繫和互相影響關係。這個模式一般可包括輸入、變革元素和輸出三部分（唐雲明， 2009：89）。 (1). 輸入。輸入部分包括內部的強點和弱項、外部的機會和威脅。其基本架構是組織的使命、願景和相應的戰略規劃。就企業組織而言，用使命表示其存在的理由；願景是描述組織所追求的長遠目標；戰略規劃則是為實現長 23.

(32) 遠目標而訂定的有計畫變革的行動方案（唐雲明，2009：89）。 (2). 變革元素。變革元素包括目標、人員、社會因素、方法和組織體制等元素。這些元素相互制約和互相影響，組織需要根據戰略規劃，組合相應的變革元素，實現變革目標（唐雲明，2009：89）。 (3). 輸出。輸出部分包括變革的結果。根據組織戰略規劃，從組織、部門群體、個體等三個層面，增加組織整體效能（唐雲明，2009：89）。 3. Kotter 變革模型可視為主動加入組織成員思維與建立願景的組織變革。例如 Connor 和 Lake （1994）的研究，加入了個人與文化思維，指出組織變革的目標包括了個人、組織、管理及組織文化四個層次的改變，當組織發現問題或新的發展機會時，利用變革管理來改變組織策略的方向。領導研究與變革管理專家 Kotter（1995）認為，組織變革失敗往往是由於高層管理部門犯了以下錯誤：沒有建立變革需求的急迫感、沒有創設負責變革過程管理的有力指導小組、沒有確立指導變革過程的願景並展開有效溝通、沒能系統計畫，獲取短期利益、沒有能對組織文化變革加以明確定位等。Kotter 為此提出了指導組織變革的八個步驟：建立危機意識、成立團隊領導、提出願景、溝通願景、授權員工參與、創造近期戰果、鞏固戰果並再接再勵、讓新作法深植企業文化中。他的研究顯示，成功的組織變革有 70%到 90%由於變革領導成效；其餘係由於管理部門的努力。變革的八大步驟臚列如次：. 24.

(33) 表 1- 9 Kotter 變革的八大步驟步驟. 說明. 建立危機意識. 1. 考察市場和競爭情勢 2. 找出並討論危機、潛在危機或重要機會. 成立領導團隊. 1. 組成一個有力的指導小組領導變革 2. 促成小組成員團隊合作. 提出願景溝通願景. 1. 創造願景協助引導變革行動 2. 擬定達成願景的相關策略 1. 運用各種可能的管道，持續傳播新願景及相關策略 2. 領導團隊以身作則、改變員工行為. 授權員工參與. 1. 鏟除障礙 2. 改革破壞變革願景的體制或結構 3. 鼓勵冒險和創新的想法、活動、行動. 創造近期戰果. 1. 明顯的績效改善或戰果 2. 公開表揚、獎勵有功人員. 鞏固戰果並再接再勵. 1. 運用上升的公信力，改變所有不能搭配和不符合轉型的願景系統、結構、政策 2. 聘僱、把握或培養能夠達成變革願景的員工 3. 以新方案、新主題和變革代理人給變革流程注入新活力. 讓新作法深植企業文化中. 1. 創造客戶導向和生產力導向形成的績效改善、創造更多更優秀的領導人才及更有效管理 2. 明確指出新作為和組織成功的關聯 3. 訂定辦法，確保領導人的培養和接班行動. 資料來源：”領導人的變革法則：組織轉型成功八步驟”，Kotter，邱如美譯，2002，轉引自朱承平，2004：8。. (三) 組織變革種類組織經過診斷的過程之後，發現了問題的原因（causes of problems）或發展的機會（opportunities for development），如何有計畫地進行變革，是為變革管理（managing change），以下說明變革管理的種類或方法（吳定等，轉引自詹中原， 2007：3；孫本初，2007：14-16）：. 25.

(34) 1.結構的變革（structural methods of change）係透過正式工作結構及職權關係的改善，而企圖改善績效的管理行為。組織結構的改變，使得一些正式的工作及職權定義產生變化。基本上，組織結構是一個用來管理組織中各種角色表現的一套關係模型，因此有效的結構性變革並須包括組織結構中各種不同面向的改變，而組織結構的面向包括複雜性、形式化、集權化及協調化。在 90 年代初期，有一群學者將結構性變革擴展到流程層面，倡導企業流程再造（Business Process Reengineering,BPR），藉由資訊科技的輔助從根本加以重新思考，澈底翻新作業流程以改善效率。企業流程再造包含四個關鍵性要素：基本的（fundamental）、澈底的（radical）、巨大的（dramatic）及流程（process）。 2.人員的變革（human methods of change）指員工的態度、技能及知識基礎的改變，其主要目的在於提升人員的生產力，並與他人協同一致的完成指派的工作，主要方法是透過教育與訓練的方法。教育與訓練可以提升人員的知識、技術、態度甚至信念，由管理者設計人群關係的訓練方案，能使管理者更能考量員工的需求，並藉由外在專家的參與，使員工對自己的行為模式了解，協助他們了解需求與激勵的一般概念，發展傾聽與詢問的技術。教育訓練是改變人員最普遍的方式，其目標亦能使中高階層的管理者參與變革活動；更重要的在於使管理者更投入組織文化的改變。 3. 技術的變革（technological methods of change）是指將資源轉變成產品或服務的任何新方法的應用，也就是改進產出的方式，例如：設備的機械化或電腦化等。以全面品質管理（Total Quality Management , TQM）而言，藉由使用流程與產品控制的技術，來不斷地改善組織、產品與服務， TQM 係運用系統觀點的變革方法，關注對象不僅包括組織；同時亦包括顧客與供應者。除全面品質管理外，技術性的變革方法還有工作診斷和工作再造，分述 26.

(35) 如下： (1). 工作診斷係藉由工作的重要性、自主性等特徵來診斷工作，必須注意作到兩件事情，第一，從事工作再設計之前，必須先診斷現有的工作情況如何？第二，評估再設計的效果，係用來評估哪些工作特徵受到改變；哪些則否？及評估這些變革所造成之影響。從事工作診斷時必須回答下列問題： i. 員工的激勵與滿意方面是否有問題？ ii. 工作能充分發揮員工潛能嗎？ iii. 工作哪個面向會造成困難？ iv. 員工是否已作好變革的準備？ v. 在目前的工作系統中所呈現的特殊問題與機會是什麼？ (2). 工作再造在 Taylor《科學管理原則》（The Principles of Scientific Management）一書中，指出工作設計是工作再造的重要事項，工作再造包括下列 3 個事項： i. 工作的物理條件：工廠的配備、工具設計、流程設計與產品設計。 ii. 生產量的計畫與控制：運作方法、統計流程的控制。 iii. 流程與結果的精密評估：工作測量。工作再造亦包含以下改進工作的作法，包括工作輪調、工作擴大化、工作豐富化及改善工作關係，分述如下： i. 工作輪調：藉由員工在同一部門或不同部門之間職位的輪調，訓練員工熟悉不同部門業務的改進工作方式。 ii. 工作擴大化：指增加水平式的工作負擔，以提升員工多樣化的技術，增加員工多元化的工作經驗及循環時間，使員工完成整組的工作。 iii. 工作豐富化：在層級節制體系內，以垂直方式設計工作的分擔，包括賦予員 27.

(36) 工較大的責任、自主性、裁量空間，及彈性工時等，使員工對其工作有更大的參與，可以控制工作的規劃與評估等。 iv. 工作關係：主要係改善包括員工對其工作活動、工作的顧客等的關係。 4. 管理的變革（managerial methods of change）管理者除前述變革管理的方法，還可藉由兩種行動的輔助來達到變革的目的，一為報酬系統的使用；次為勞工及管理者的合作（labor－management cope- ration），茲分別說明如下： (1). 就激勵、報酬與變革而言激勵理論中之內容學派，基於人會受到需求的激勵而以特定的行動方式回應，這個學派的代表人物有 Maslow 的需要層次理論（Hierarchy of Needs Theory）及 Herzberg 的激勵保健理論（Motivatio－Hygiene Theory）。另一方面，激勵的過程理論假定人們可以對於其行為作有意識的決定，如公平理論與期望理論，公平理論認為人在社會關係上，需要公平與正義的對待；而期望理論主張人員之所以受激勵是因為對結果有所期待而造成的。不論內容或過程學派，皆主張藉由報酬系統的建立，人員受到精神的激勵、金錢的給付等，而願意對組織承諾；而投入變革活動之中。 (2). 就勞工－管理者的合作而言建立勞工參與工會及公司（組織）核心決策的管道，由工會與公司共同來達成契約，可以提高員工的士氣、解決生產和工作技術上的問題、發展訓練的方案、提升員工的創造力、對工作場所的改善、達到高品質產品的目標、提高效率及降低不必要的缺席率。承前，學者將變革管理的種類或方法分為結構、人員、技術及管理變革，本研究探討公務人員退休制度的變革，若將我國各級政府視為一組織，公務人員係此組織的成員，則本次對公務人員退休制度的變革或可歸類為管理變革中；對重要人事制度的 28.

(37) 變革。但若依筆者之見應直接另歸一類：「組織制度的變革」，何故？因「制度」可包含工作或職權制度（結構的變革）、教育訓練制度（人員的變革）、方法流程制度（技術的變革）及獎酬制度（管理的變革），換言之，制度方面的變革可能具前述四類變革之任一性質，但無論前述哪一類變革皆無法全面涵括及說明「組織制度的變革」，所以，筆者將「組織制度的變革」定義為：「改變現行組織制度（例如本研究所關注之退休金給付制度等），以增進組織績效或整體競爭能力之作為」。一般而言，組織變革會引起相關人員的抗拒，其原因可歸納為安全的需求、習慣、誤解、可能的經濟損失、沉入的成本、權力的平衡、控制的怨恨及可能的社會損失，基於前述抗拒的原因，學者提出減少變革抗拒的方法：「讓員工參與意見、彼此之間的溝通、增加員工認同與支持、針對員工加強教育訓練、增加對管理者的信任、採取物質與精神獎勵方式、採取諮商方式、採取循序漸進方式、變革的績效標準應合理可行及應用諮詢分析方式」（吳定，轉引自詹中原，2007：4）。就本研究而言，公務人員就本次變革抗拒可能係因「安全穩定的需求及退休所得之損失」；政府相應用來降低人員抗拒的方法可能為「銓敘部舉辦的說明會」（讓公務人員參與意見、彼此之間的溝通）及「改革方案中的過渡期規定」（循序漸進方式）或經了解公務人員想法後，加以改進，推出較妥適之方案等。 (四) 組織變革成功的因素接前述，倘僅係抗拒組織變革的因素減少或被化解，尚不能確保變革一定成功，為能使組織變革成功，學者提出五個變革成功的因素，分述如下：（Daft，李再長譯；簡芳忠，轉引自詹中原，2007：5-6）。 1.想法（Idea）組織成員對組織之結構、人員、技術等面向產生新的發想，成為組織變革之起始點，累積足夠的想法，作為組織變革規劃之基礎方案。 29.

(38) 2.需求（Need）實際與期望績效產生差距，就會產生組織變革的需求。就公務人員退休制度而言，當內有退撫基金財務遭遇破產壓力；對外又有社會大眾或媒體對公務人員退休制度改革之期望，兩者導致對本次變革產生極大之需求。 3.採用（Adoption）組織的決策者接受建議或想法並採用時；就會產生變革。依本研究而言，銓敘部退撫司接受了發動變革的建議，將之擬定成 2013 年公務人員退休改革規劃方案，依其意旨修訂相關法律草案；於未來送立法院審查，即完成採用程序。 4.執行（Implementation）組織成員採用新想法或技術時，變革執行就會產生。本次變革中，相關法令如經修正；並完成立法程序三讀通過公布施行，變革即可謂執行。 5.資源（Resources）變革需要資源來支援，並需要時間來觀察，就一般組織而言，其資源可能包括人力、物力及財力等，人力的資源中最重要的可視為組織成員對變革方案之支持度，組織中對變革的支持度越高，變革理應越容易成功。 (五) 公共組織變革及其成功的因素從某種狀態轉變到另一種狀態的自然改變，可能對組織有利或不利，組織對這樣的變革管理運用在政府體制上，即可稱為公共組織變革。因為公部門及私部門背景、文化等的不同，例如：將國營企業民營化、委託民間辦理、政府組織行政法人化等（詹中原，2007：9），這些態樣都是私部門所不會出現的組織變革，可見公共組織的變革雖然基本原則同於一般民間企業組織；但還是有諸多不同之處。本段參考學者見解，說明公共組織變革之內涵及其成功的因素。 1.公共組織變革的內涵綜合前述變革模型，組織面臨環境的改變、瞭解到變革之需要或為增進組織 30.

(39) 績效劃定變革願景時，組織必須透過單方面或各層面的調適措施以為因應，變革就會產生。透過對公共組織結構、人員、技術、管理或制度的改變，進而影響公共組織成員的態度、增進組織績效或革除組織弊病等，最終係為達成公共組織目標，質言之，也就是政府整體施政目標。依本研究而言，本次公務人員退休制度變革為我國公部門制度上之變革，目的是希望藉由修正公務人員退休法制，達成公務人員退休年齡及所得之合理化及健全退撫基金財務等政策目的，也進一步回應社會大眾對這方面的訴求。 2.公共組織變革成功的因素公部門的變革成功，參考學者見解需要具備以下八因素（吳英明、張其錄，轉引自詹中原，2007：10）： (1). 肯認變革的需要，引領員工齊心投入。 (2). 構思變革的方案，俾使變革有效的執行。 (3). 營造內部的支持，藉以提供廣泛變革行動的機會。 (4). 贏取上級的支持，進而全心投入與關切變革行動的機會。 (5). 締結外部的支持，贏取民間社會的共襄盛舉，政治監督機關的鼎力支持。 (6). 重新部屬稀少的組織資源，誘引協力組織的資源投入，共赴嶄新的營運與作為。 (7). 組織變革的永續經營，強化職司的執行力，要求員工除了變革相關任務外，也要將變革作為納入例行工作項目中，與之同時並進，協調運轉，以免有所偏廢。 (8). 追求全局的變革，務使組織各個支系統之間協力合作，攜手邁進組織變革的航程。就本次公務人員退休制度變革而言，筆者認為，首重肯認變革的需要、營造內部的支持、贏取上級的支持、締結外部的支持及追求全局的變革五項因素。 31.

(40) 也就是說在組織內部成員中不管上、中、下階層都要有因為社會經濟環境的改變而需要變革的認知及共識，有了變革需要後，再利用多場的座談會等方式來尋求公務人員等政策利害關係族群對改革方案的支持，其版本也必須符合社會大眾及立法機關的期望和支持，變革的標的是公務人員的退休制度，其涵括層面並不僅限於在職人員；更包含未來新進人員及已退人員各作不同程度之改革，以追求全局的變革。. 三、信賴保護原則以下從信賴保護原則在我國之發展歷程、其構成要件、信賴保護之方法分述如下： (一) 信賴保護原則在我國之發展參考學者翁岳生見解，我國信賴保護原則之發展趨勢可簡述如下（翁岳生，2011： 13-14）：按大法官解釋第 525 號解釋文意旨，法治國或法治主義為憲法基本原則之一，法治國首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠信原則之遵守。人民對公權力行使之結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保護，這就是信賴保護之法理基礎。大法官於 1994 年 8 月 29 日通過之釋字第 362 號解釋首度援引而謂：「對於前婚姻關係已因判決而消滅，第三人本於善意且無過失，信賴該判決因而與前婚姻之一方相婚者，究與一般重婚有異，依信賴保護原則，該後婚姻之效力，仍應予以維持」。此一判決將法治國行政法早已盛行之法理作為解釋之依據。後於 2001 年 1 月 1 日起實施的行政程序法第 8 條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴，為行政法上一般法律原則之一，並於行政處分一章中，對行政處分受益人之信賴保護於行政處分之撤銷或廢止中分別妥為規定，不久，大法官更進一步將信賴保護原則擴大適用於法規之廢止或修正方面。釋字第 525 號解釋中，大法官認為：「行政法規公布施行後，制訂或發布法規之機關，依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先訂有施行期間或因情勢變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必 32.