研究概念與背景

共政策理念的基礎，任何一項公共政策的制定，都必然涉及或多或少的利害關係

（stakes），表達這些利害關係的團體稱為「政策利害關係人」。在本次變革中，公務 人員可視為政策利害關係人中之「政策犧牲者」；而政府則為「政策中立者」（如就減 輕財政負擔而言，或許可稱為政策受益者），政府若不爭取公務人員（政策犧牲者）

支持改革或降低其反對力量，則是類人員很可能透過選票或其他影響策略，將改革政 策予以否決（丘昌泰，2014：58）。故本研究主要欲從交通部現職人員之角度出發，以 深度訪談等方法，了解公務人員的看法，並依結果提出適當的政策建議，讓改革方案 能推行的更順利。本研究主要希望達到以下研究目的：

1. 探討公務人員對本次變革之認知。

2. 探討公務人員對本次變革之態度。

3. 探討公務人員對本次變革之評價。

4. 了解不同官等、年資等條件之公務人員對變革造成之影響的看法是否不同。

5. 期望就所得之研究結果，作出對變革適當之建議。

第二節 研究概念與背景

為釐清本研究相關概念及欲研究主題之背景，讓讀者能明確了解本研究使用之名 詞意義；閱讀時能較清楚所探討之研究概念及背景資訊，本節將作與本研究有關的概 念解釋及背景介紹，茲分述如下：

壹、 研究概念 一、 公務人員

公務人員任用法第 1 條：「公務人員之任用，依本法行之」。同法第 24 條之 1：

「各機關主管之人事人員對於試用及擬任人員之送審，應負責查催，並主動協助…送 銓敘部銓敘審定」。施行細則第 2 條：「本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，除 政務人員及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人員」。本研究所稱公務人員指依

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公務人員任用法任用，經銓敘部審定合格實授，且均參加公務人員退休撫卹基金之公 務人員，不包含教師及軍人。

二、 公務人員退休

公務人員退休法第 1 條：「公務人員之退休，依本法行之」。同法第 2 條第 1 項：

「本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員」。本研究所稱 之公務人員退休係指公務人員依公務人員退休法、退休公務人員一次退休金與養老給 付優惠存款辦法等公務人員退休給付相關法令之規定辦理退休。

三、 所得替代率

係指將退休後每月所得除以退休前每月所得之比例。衡量個人退休金是否能支應 退休後生活之需求，一般是以所得替代率為衡量標準。換言之，維持一定的所得替代 率，就是退休人員每月收入是否能維持其一定的生活水準之關鍵。所得替代率越高，

代表退休生活水準也越高，通常因為退休者不再有提撥各項準備及撫養子女的需求，

故欲維持退休前生活品質，一般歐美國家以所得替代率應介於 6 成至 7 成間為佳，例 如退休時月薪為 10 萬元，預計退休後每月可領月退休金 7 萬元，則退休後之生活水 準約可維持就業時的水準。（考試院全球資訊網，2010）。

四、 完全賦課制、隨收隨付制（pay as you go）

完全賦課制的精神源於當期工作人口奉養退休人口的理念（謝明瑞，2003：4）。 指當年度的保費收入完全用於當年度退休金給付，不足時以稅收支應，另亦有設計成 完全由政府當年度編列預算支付，如我國早期公務人員退休金給付如是。此制度平衡 財務收支期間較短，涉及資金投資運用及管理問題也較小，惟可能產生上一代債務由 下一代承擔之不公平現象。

五、 完全提存制、完全基金制（fully funded）

完全提存制的精神係工作人口於退休前，即為未來老年經濟生活進行儲蓄。作法

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可由雇主提撥或由雇主與受僱人員共同提撥法定數額成立公共基金，運用孳息以支應 退休經費。通常須事先依人口老化程度或未來人口組成內容，精算每一基金參加者所 應提繳保費，以達成財政收支平衡。此制對受僱人員較有安全感，但累積巨額基金亦 容易受通貨膨脹影響，且基金投資具專業性；須由專責人員管理，參加人也必須承擔 基金投資失敗之風險（謝明瑞，2003：4-5）。

六、 混合制（mixed method）、部分提存制（partially funded）

綜合前述兩制特點，混合制（部分提存制）的精神係部分由當期工作人口奉養、

部分以自己長期儲蓄；以支應自身老年退休給付。其意義可由完全賦課制或完全提存 制各自引申為「修正賦課制」與「修正提存制」，其差別為完全賦課制係以一年（預 算年度）作為收支平衡期間；而修正賦課制則可能以較長年限期間作為其收支平衡時 間。完全提存制係將個人未來所有給付依照精算方式事前逐期予以提存；而修正提存 制則可能不足提存，僅保有一定水準之責任準備金；未來不足給付時才以階梯式費率

（Step-Wise Increasing Contribution Rate）來補足差額（謝明瑞，2003：5）。

七、 確定給付制（Defined Benefit）

指於法令中明定退休金給付水準、退休準備金提撥率，雇主依法於受僱者退休時，

一次或分期支付定額退休金，屬「量出為入」的概念。雇主或受僱者提撥的退休基金 及退休給付金額間無必然關係，其退休金數額決定於法令規定之給付水準，其常取決 於服務年資、退休時最後薪資及年齡。換言之，若年資等變項可確定，則退休金的給 付數額是可計算確定的，故名為「確定給付制」。惟長期實施可能因為外在環境改變，

但法定提撥率卻不易隨之修訂，造成收支無法平衡，政府須編列預算挹注之財政風險

（呂明泰，2008a：80）。

八、 確定提撥制（Defined Contribution）

指雇主定期提撥（或與受僱者共同提撥）一定數額之退休準備金於個人（受僱者）

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帳戶中，並交付具理財專業的「受託人」保管及投資以獲取孳息，受僱者於退休時再 領取帳戶內之原提撥款項及其孳息，屬「量入為出」的概念。其給付與提撥金額間有 直接關係，個人退休時可得給付係以提撥累積的金額和所生孳息為限，故名為「確定 提撥制」。此一機制與「確定給付制」比較，因準備金存於個人帳戶故具「可攜性」， 惟其退休所得多寡主要係決定於受託管理者的投資效益，政府雖負基金運用監督之責，

但不對投資所生之風險負責，故受僱者必須「盈虧自負」，承擔較大不確定投資風險

（呂明泰，2008a：80）。

九、 三層保障模式（Three-Pillar Model）

世界銀行於 1994 年提出一份「避免老年危機（Averting the Old Age Crisis）」的研 究報告，認為面對未來人口老化趨勢，老年安全問題必須建立在兼顧經濟發展與保障 老年安全的年金體制上，提出「三層保障模式」（Three-Pillar Model）。為現今先進國 家建構之社會安全體系，茲分述如下（關中，2011：21-22）。

第一層是強制性的公共年金制度，由社會保險為主要財務來源，多採「確定給付 制」，具有公平所得重分配的意義，目的在保障國民基本生存權。

第二層為職業退休金計畫，以個人薪資為基準提存職業退休金，具強制儲蓄性質，

財務來源有採確定給付制、確定提撥制或兩者兼具；其給付金額通常較第一層為多，

佔受僱者退休金主要部分。

第三層保障為個人自願性的商業年金、儲蓄保險等，目的在提高退休後之所得。

世界銀行後於 2005 年 5 月又提出五層次的老年經濟保障模式，增加第零層「非付費 年金」的保障及第四層「倫理性」的家庭供養制度，前者係老人及弱勢的照顧，具社 會救助的性質，目的在提供貧窮老人基本的生活保障；後者係親友家庭支持，類似我 國固有的傳統家庭倫理思想、疾病扶持的概念。

貳、 研究背景

「退休」中國古代稱為「致仕」，意為將官位交還君主。它起源於商，成制於漢。

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近代退休制度於 19 世紀中葉在英、美國家建立。第二次世界大戰以前，西方國家的 退休制度主要表現為實行由政府部分自營的各種年金制度。戰後，由於政府退休金負 擔日增，各國相繼改為由保險機構專營的社會保險制度。有些國家（如美國）的退休 制度表現為兼有社會保險制度和年金制度（互動百科，2012）。

本研究聚焦在公務人員的退休制度，公務人員退撫新制在 84 年施行；後於 100 年再次修正，惟其設計之初基於以下的三個時空背景因素，導致今天面臨「破產」困 境：當時全球經濟展望較佳，長期精算報酬率設定值高達 7%左右，但是基金運作迄 今約 20 年的平均報酬率卻不到 3%、退撫基金基於多種因素的考量採不足額提撥，加 速基金破產的腳步、迄今退休人員的平均餘命增加 2 歲左右，更加重退撫基金的財務 壓力。雖然許多學者對退撫基金是否須採足額提撥仍有不同的看法，但無論如何，退 撫基金目前確實正陷於嚴重的財務危機中，如果不立刻採取必要的改革措施，公務人 員的退休基金資產將於 120 年用罊（陳登源，2013：24-25）。茲就現行公務人員退休 制度之主要問題也是本次變革之環境背景，分述如下：

一、 自願退休人員月退休金起支年齡偏低

我國公務人員退休制度初期，必須服務年滿 30 年以上才能自願退休，且因退休 金微薄，造成人員戀棧不退，人事如同死水。後經多次修法提高退休所得、開放一次 退休金及月退休金選擇權等，最後，現行退休法於 99 年 8 月 4 日修正公布並於 100 年 1 月 1 日施行。公務人員退休法第 4、11 條訂有月退休金起支年齡之條件：「任職 25 年者，須年滿 60 歲；任職滿 30 年以上者，須年滿 55 歲」，除起支條件外，另搭配 減額年金及增額年金規定辦理退休金給付。但實施至今，公務人員每年退休人數持續 提升、退休年齡下降且幾乎全數選擇支領月退休金，又因醫療發達，退休人員餘命提 高，我國公務人員退休基金負擔於未來勢必愈加沉重（曾明發，2009：17-18）。

依銓敘部 102 年統計資料，近 10 年來，公務人員退休人數由 92 年的 7,322 人，

逐年增加到 101 年的 10,527 人；另一方面，退休人員的平均年齡也從 92 年的 55.86