退休制度介紹

退休制度係隨時間演進、發展而來的。如探究退休制度存在所要達到之目標，其 設計宗旨主要係為保障退休人員之「老年安全」。

「老年安全」乃是指老年經濟安全保障制度，其所要因應的是國民年老時所面臨 到經濟上的風險，造成原因之關鍵在於國民退休後不確定的存活年限。如在退休前未 能有足夠的儲蓄或適當的理財，一旦退休後喪失固定生活所得，其老年經濟安全就受 到考驗（鍾秉正，2007：101）。

要解決前述老年時可能發生之經濟風險，退休制度規劃之良善就十分重要。不論 勞工、公務人員或其他各類勞動工作者，都需要一套規劃良好之制度，確保退休後經 濟來源。本研究重點雖係探討公務人員之退休制度，惟本節探討之退休制度意義、分 類、設計原則（影響因素）等；廣泛適用於不同身分之退休者，不侷限於公務人員，

茲分述如下：

壹、 退休制度之意義

依公務人員退休法第 1 條：「公務人員之退休，依本法行之」。第 3 條：「公務人 員之退休，分自願退休、屆齡退休及命令退休」。綜觀公務人員退休法共 37 條，並無 對「退休」作出學理上之定義；更遑論對「退休制度」下定義，僅係於同法第 4 條以 下，依公務人員達到一定年資、年齡或特殊條件時；對退休作出適法性之分類。在探 討退休制度前，理應先將其所代表之意義作一釐清。本研究綜觀歷年研究者對退休、

退休制度及退休金的看法，多將退休制度（退休給付）定義為退休人員達到某些法定 條件，機關或機構發給一定金額退休金供退休人員安養天年且獲得合理之老年生活保

55

障；就組織而言則具有酬謝退休人員辛勞、強化人事機能等目的。

筆者以為，接續第一章退休制度理論之探討，我國公務人員退休制度之設計如融 入「延期薪資說」的概念，退休制度應可定義為：「公務人員依公法任職於機關，形 同與政府簽訂公法契約，依其契約規定，於成就法定條件時獲得領取延期薪資之權利，

由政府依約發給具延期薪資性質之退休金，其本質為退休人員應得薪資，發給數額依 契約規定，為政府對公務人員之公法上金錢給付義務」（前述契約規定散見於各公務 人員相關法令，如公務人員退休法、俸給法及俸表等）。惟非謂此公法契約全然不能 變動，如前介紹信賴保護原則一節所述，在法益衡量下亦能作適度調整。另若論及退 休金功能，實在因人而異，可能為終養天年亦可能因節儉有道而為投資理財等，端視 退休人員之經濟情況或主觀意志作不同規劃，較無討論實益。

貳、 退休種類

依公務人員退休法第 3 條，公務人員退休分自願退休、屆齡退休及命令退休；勞 動基準法第 54 條以下亦有類似區分，將勞工退休分為自請退休及強制退休，雖然因 為身分不同而有不同的法律依據，但皆是依成就退休條件作適法性之分類，茲分述如 下：

一、 自願退休

公務人員退休法第 4 條訂有「自願退休」的規定，其意義同勞動基準法中之「自 請退休」。指達成特定年齡、年資即可依法申請退休，但其法定條件可能因某些特殊 變因而隨之浮動。例如：我國公務人員法定自願退休條件為：任職 5 年以上年滿 60 歲或任職滿 25 年者，但配合組織裁撤、變更、業務緊縮或擔任具有危險及勞力性質 職務者，另訂有較寬鬆或酌減年齡之退休條件。

二、 屆齡退休

公務人員退休法第 5、6 條訂有「屆齡退休」、「命令退休」的規定，勞動基準法

56

中則將之統稱為「強制退休」。我國公務人員任職滿 5 年以上，年滿 65 歲者即符合屆 齡退休條件，其年齡條件與勞工相同。屆齡退休呼應了退休理論之「功能論」，為老 年員工之退場機制，其發動權限非僅屬於雇方，亦可視為受僱方達成人生階段性任務，

以領取退休金為手段；達到享受人生、自由生活的目的。我國同法第 5 條第 2 項另訂 有若擔任具有危險及勞力性質職務者，前述法定年齡酌予減低的規定。

三、 命令退休

與「屆齡退休」常統稱為「強制退休」，不同的是其發動權限常屬於雇方，主要 係受僱方在喪失工作能力時；由雇方要求其退休，呼應了退休理論「人事機能論」中 提及之「組織新陳代謝」。雖於雇方可以藉命令退休減少不適任者擔任職務，但卻非 全然不利於受僱方，命令退休也可視為受僱方喪失工作能力卻「無法達成自願退休條 件」時；仍能領取退休金以安養天年之活路。公務人員退休法第 13 條更訂有「因公 傷病」加發退休金之規定，由此觀之，如因公傷病致身心障礙而不堪勝任職務而領取 之退休金，其性質也具有退休理論中「功績報償說」或「人力折舊說」之補償觀念。

參、 退休制度設計原則或影響設計之因素

退休制度之設計，考量之原則或影響因素甚多，現泛指一般退休制度設計，分述 其原則或影響設計之因素如下：

一、 合理的退休條件

公務人員退休法第 4 條以下、勞動基準法第 53 條以下都訂有退休相關條件，其 多係以服務年資和年齡表示。於前述退休理論之「人事機能說」而言，退休條件的訂 定是以促進組織新陳代謝為主要目的；亦即為組織保有優秀人才及提供年邁體弱人員 退離管道。但若考量現今全球各國人口高齡化之趨勢及為因應此一社會變遷的需要，

退休條件應有更為彈性靈活的設計，如彈性、延後退休等，以提供人員多樣化又妥適 的退休條件選擇。

57

二、 依貢獻度決定退休給付

此原則立基於「功績報償說」上，整體而言，員工服務年資越長、擔任職位越高，

其在職期間的貢獻程度應該越大；即貢獻度與職責成正比。因此，員工退休金給付的 計算基準，依此原則應依退休人員年資換算不同之貢獻程度，並依貢獻度區隔給付水 準，給與貢獻度較高人員較多退休金，以茲鼓勵。

三、 適當的所得替代率

適當的退休所得能提供退休人員老年基本生活的保障，即達成「適當生活維持說」

之目的，使現職人員對退休後之經濟生活無後顧之憂，減少本職外之其他營利事務，

進而全心工作提升工作效率。但退休所得應與現職人員待遇有合理區隔，如退休後所 得替代率過高，將可能影響現職人員工作士氣，造成人員傾向提早離退之趨勢。

四、 財務收支平衡

隨著全球人口老化、少子化等現像，各國老年人口的依賴（扶養）比¹⁵也不斷攀 升，許多國家的退休基金都呈現嚴重不足提存額（partial funding）¹⁶現象（王儷玲，

2007：2）。本原則就是以財務收支平衡為前提，讓退休基金能推行久遠。任何一種退 休制度均應有穩妥的經費收支，兼顧「開源及節流」，始能持續運作，發揮照顧退休 人員老年生活的功能。近年世界各國退休制度有逐漸自雇主恩給之財源籌措方式；轉 為設立基金由雇主及員工共同分擔籌措財源的趨勢。例如：公務人員退休法第 14 條 有關共同提撥退撫基金的規定、勞工退休金條例同條號亦有類似規定（勞退新制）。

15 老年人口依賴比之定義為退休老年人口和工作人口之比例（王儷玲，2007：5）。

16 如我國退撫新制實施初期（民國 84 年）的精算提撥率應該高於 12%，但當時立法 院通過的提撥率為 8%到 12%，並採最低值 8%。目前法定提撥率為 12%到 15%，

實際提撥率為 12%，但精算的足額提撥率（full funding）則已經高達 42%（陳登 源，2013：24）。

58

肆、 公務人員退休制度設計的影響因素

前述四大原則係一般退休制度設計之原理原則，本研究旨在探討公務人員退休制 度，以下依學者見解，針對公務人員提出退休制度設計的六項影響因素。

一、 退休制度之相關學理

按本研究第一章第三節，業依著眼角度、目的或達成目的方式之不同整理出以下 十種學說：功績報償說、人事機能說、人力折舊說、延期薪資說、永久所得說、人生 過程儲蓄說、適當生活維持說、依賴理論、功能論及誘因（激勵）理論，前述理論提 供退休制度的設計基礎並可藉由觀察退休制度學理一個世紀來的演變體悟其發展趨 勢，對公務機關退休制度的初期建置具有參考意義（吳泰成，2008：5）。

二、 公務人員與國家關係

公務人員與國家之法律關係，代表國家在法律上對公務人員之權利與義務。二十 世紀前半葉於大陸法係國家盛行的「特別權力關係」於第二次世界大戰後式微，在民 主、平等及人權觀念衝擊下，各國有不同幅度之轉變。我國於 85 年步上了「公法上 職務關係」之新里程碑，法理上形成：公務人員是公民，因服公職受僱於國家而有其 職務，法律規定其職務上應有行為並以法律規範權利與義務，權利與義務應有對價關 係。有關義務的要求係為遂行國家治理而建構於該職務角色功能之上，且不得侵犯其 基本公民權。承上，公務人員之雇主是國家，受到公法上嚴格之義務要求；此與其他 受僱者（如勞工等）以企業為雇主，兩者間為契約關係，國家只扮演仲裁保護者之角 色，差別極大。因此，在常任文官退休制度上，理應給予較多之照顧優待，以與其一 生所盡義務取得平衡。基此，我國公務人員退休制度，於特別權力關係年代係採完全 恩給制；而公法上職務關係年代，則採兼具恩給色彩的共同籌款制，恰好符合時代觀 念之演變（吳泰成，2008：5-6）。

59

三、 永業制常任文官之屬性

政務官與常任文官屬性不同，前者與政黨同進退，以政策之成敗決定去留，其義 務要求少，政治色彩濃；常任文官則不同，由考試分發任職，有專業知能，受嚴格之 培訓考核，擔任政策之草擬及決策之執行，並有嚴格之義務要求，如行政中立、嚴守 分際、全力奉公等，為國家長期之人力培育投資，以優渥之退休給付以為公職生涯辛

政務官與常任文官屬性不同，前者與政黨同進退，以政策之成敗決定去留，其義 務要求少，政治色彩濃；常任文官則不同，由考試分發任職，有專業知能，受嚴格之 培訓考核，擔任政策之草擬及決策之執行，並有嚴格之義務要求，如行政中立、嚴守 分際、全力奉公等，為國家長期之人力培育投資，以優渥之退休給付以為公職生涯辛