第一章 緒論
第三節 研究問題與理論
本次變革牽動層面甚廣，從延後月退休金起支年齡；到調整優惠存款制度等，幾 乎可以說是前所未有的大幅變動。受改革政策影響的公務人員對變革的看法為何？是 本研究希能得到的寶貴資料。本節分為研究問題及與本研究有關之理論介紹，茲分述 如下：
壹、 研究問題
基於第一節之研究動機與目的，筆者期望透過對交通部不同任職背景現職公務人 員之個案研究，得到具一定參考價值之研究結果，解答本研究之問題。本研究欲探討 之問題如下：
1. 公務人員對本次變革之認知是否足夠？認知程度與任職背景關聯如何？
2. 公務人員對本次變革之態度（對各項改革之接受度）為何？是否有程度差異？
對於政府推行改革目的之看法為何？
3. 公務人員認為本次變革對於政府及退撫基金財政紓緩的評價為何？對於政府 政策宣導方式、規劃過程及信賴保護原則爭議之評價為何？
4. 不同官等、年資等條件之公務人員對變革造成之影響的看法是否有差異？勞工 對於改革方案等議題與公務人員的看法是否有差異？
5. 依研究結果，如何對此次變革作出適當之修正建議，讓政策推行的更順利？
為求得以上問題之解答，筆者以問題為導向，據以於第三章作研究設計。
貳、 研究理論
所謂：「皮之不存；毛將焉附」，理論如不存在，則研究將無所依循。本研究探 討公務人員對本次改革之看法，相關之理論，如退休制度理論、變革理論、信賴保 護原則及平等原則，都是在本次改革中可能涉及的理論基礎，依序分述如下：
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一、 退休制度理論
退休制度理論，探究的是「為何要發放退休金？」換言之，如無此理論基礎，
退休金根本無須發放。學者從不同角度切入，提出多種學說，本研究綜整如次：
(一) 功績報償說
又稱恩給（恩賞）說，但兩者實不盡相同。恩給說取決於恩給者的個人主觀意 念；而功績報償乃係基於受報償者以往工作的忠勤辛勞，而給與補償或扶助，惟兩 者皆為雇主片面、主觀地衡量勞工之價值，屬於任意性之給與。此說認為退休金是 對於年老員工的一種酬謝金，以對組織的貢獻度為基礎。如古代官員告老還鄉，君 王依其功績犒賞酬勞。
依現代公務人員而言，年輕力盛的生命時光均已奉獻政府，至年老力衰或殘疾 無法工作而退休時，政府應發給退休金，以為補償；但亦有學者認為退休金非出於 補償觀念，應僅為政府對老年無事生產人員的扶助行為。此說雖能對於退休金的給 與，提供一部分意義的解釋，但如今退休金給與係採強制性規範，此說立基於雇主 主觀意念，恐不符時代思潮（郝鳳鳴，2004：172）。
(二) 人事機能說（商業策略概念）
主要以雇主的利益為考量，對於生產力遞減的年邁員工，雇主發給退休金將其 辭退，其目的有二：承平時期使組織新陳代謝，維持組織生產力達一定水準；組織 面臨危機時，亦可能利用辭退員工方式，降低生產成本，使組織渡過危機。因此，
雇主對退休金的給與乃取決於人事管理上的需要和商業競爭，退休金制度的建立為 一種雇主管理上的主權，其基本動機直接或間接地對雇主產生經濟利益，其特色常 為一次性的退休金給付（王正，2000：6）。
致政府與公務人員間，老年力衰的公務人員生產力下降，為維持政府機關之行 政效能，發放退休金使其離退，讓新進人員接任其職，促進機關之新陳代謝；爰有 退休制度的建立。
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(三) 人力折舊說
早在 1912 年，美國學者 Lee Welling Squier 即認為：「從整個經濟社會制度立場 而言，雇主並無權利拘束勞工，在任一工作職位上耗盡其個人勞動生涯達 10 年、
20 年或 40 年之久，然後年邁體弱員工卻如大海中無主的棄船似地，被遺留在廣大 社會裏浮沉」。此一論點引申出人力折舊觀念（柯木興，2013：166）。
此說將人力資本（human capital）視為如同廠房或機械設備般會耗損的生產成 本，廠房或機械因長期耗損而折舊；同樣地，員工因長期貢獻勞力至其年老無收入 能力，而由雇主給與相當於充分折舊的退休金供其養老。退休金性質依此說猶如廠 房機械之折舊成本，二者對雇主而言均為生產上所須負擔之成本，其中對退休員工 發給退休養老金更是雇主無可旁貸之責任（王正，2000：6-7）。
(四) 延期薪資說
此概念係指勞工對現金工資增加與退休金制度二者間具有選擇權，若選擇後者，
則視退休金給付為雇主支付勞工的一種遞延工資（柯木興，2013：167）。此一概念 認為退休金為退休員工應得薪資之一部分，只是在職服務時保留不發給，延至其退 休、殘廢或死亡時再行給付（銓敘部退撫司，2003：5）。依此觀點，退休金不僅非 恩賞；更係退休人員之法定權利，為雇主對退休人員應支付的債務。
致公部門而言，因政府與公務人員間係公法上職務關係，故退休金之發給為國 家對公務人員所應負擔之公法上金錢給付義務10，既為退休人員應得權利，若未及 領取即發生死亡；依公務人員退休法第 18 條規定，將原擬支付的退休金轉為撫慰 金付給遺族；以保障遺族生活。
(五) 永久所得說（社會保險說、危險分擔說）
此說由芝加哥學派代表 Milton Friedman 教授於 1957 年出版「消費函數理論」
10 依行政執行法第 11 條規定，義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，
負有公法上金錢給付義務。本文所指義務人為國家係公法人，依據法令係公務人 員退休制度相關法令。
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（The Theory of Consumption Function）一書後引起學界的重視與應用。所謂永久所 得係指某一消費者在某一年齡中對其未來預期所得的期望值（expected value）而言，
並由預測賺取所得期間與所得能力來決定。顯然，一個勞工在其所得能力達到高峰 時，勢必了解未來到達退休年齡後因退出勞動市場而喪失正規所得；故必須考慮調 整現在消費，至未來可不必調整消費水準降低至其退休所得水準。為維持人員永久 消費水準；須維持其永久所得水準，惟永久所得為一種期望值，並非真實的實在體。
一般而言，人員隨著年老退休；所得能力常會遞減，所以，必須將一生中實際所得 加以平均分配，也就是藉由強制性社會保險方式來平衡個人所得在不同期間的分配，
以解決老年經濟問題（柯木興，2013：163-164；銓敘部退撫司，2003：5）。 此說是基於互助與保險原理，員工在職時強制參加保險，按期繳納保險費，至 退休時才領取，以平衡在職時與退休後的所得與消費，並將個人不可確定的危險轉 嫁給多數人來分擔（葉長明，1996：5）。就我國公務人員退休制度而言，依公務人 員退休法第 14 條及公教人員保險法第 8 條所訂費率撥繳費用建立基金，似同本說 危險分擔觀點。
(六) 人生過程儲蓄說（生命週期理論）
此說與前說不論從儲蓄還是消費觀點來分析，二者的目標是一致的，為維持人 員永久消費，應將勞動期間的所得提存部分予以保險或儲蓄，以利老年退休後生活 的需要。首推 Ando-Brumberg Modigliani 等人將此說體系化。主張人一生所得具週 期性，其收入流程（income path）呈現拋物線。一個人在開始工作時（早年），生產 力較低所得較低；壯（中）年時生產力較高，所得達到顛峰；在退休時（老年）， 又因生產力下降，所得也下降。另一方面，人生之消費流程（consumption path）卻 呈略為遞增的直線（在不同生命階段的消費大致相同），將人生各時期中的所得減 去消費；可發現早年勞工是淨負債者，中年多儲蓄，而晚年是儲蓄之使用者。
承上，Modigliani 教授的主要論點在於強調消費者作長期的儲蓄與消費決定時，
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通常會將其終身所得適當分配到每一期去消費和儲蓄，使其效用極大化。他認為個 人的終身消費略呈水平狀態，勞工希望在勞動期間累積足夠儲蓄，以分配於終身的 消費，俾其退休後能維持一定的消費水準（柯木興，2013：164）。
(七) 適當生活維持說（生活保障說）
此說認為員工退休時所領取之退休金額，應足以維持最基本之生活保障，即維 持適當的所得替代率（蔡良文，2007：41）。此說之建立乃以保障勞動者老年生活為 目的，強調雇主之社會責任，11給與退休金已非純粹對於受僱人之照顧，而是對於 老年國民之生活照顧，也就是雇主責任之社會化，其義務之成立，雖以僱傭關係為 基礎，但因老年經濟保障制度的建立，使雇主責任法定；對於照顧之方式等退休相 關事務之決定權限即受約制。惟該說論點實已變更退休制度勞動關係之本質，以社 會保障制度取代退休制度，恐會使退休制度的傳統之人事機能喪失（郝鳳鳴，2004：
173）。 (八) 依賴理論
依結構依賴論者的觀點，大多數老人問題的產生，並非是生理自然老化的必然 現象，換言之，係社會制度和規定孕育了老人依賴條件的形成；進而產生老人問題。
故若能透過立法或其他手段修改社會制度及矯正社會觀念，減少老人的就業剝奪或 提供再就業機會，提供制度化的老人退休準備工作，都可以減少老人的依賴，並能 將老人整合於社會的主流生活。此說為「彈性退休」和「延遲退休」提供了良好的 解釋，提供老人擁有工作自由選擇權和延長工作生命的有力論點（吳容明，2006：
3）。
(九) 功能理論
此理論認為老人因自然老化現象，在社會上角色的撤退是必經過程，由於生理
11 廖義男大法官認為雇主退休金給付義務係基於雇主對於勞工之照顧義務（大法官
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