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義務人所繳納的個人所得稅或營利事業所得等稅收，這種「非繳費性」
的社會安全制度，因此基於公帄性的考量，將公共救助設定為美國公民 所享有的權利。此外，鑑於移民人數的眾多（不論是合法或非法移入狀 況），全盤納入公共救助制度，對於聯邦或州政府之財政，亦有相當的風 險。
在一九九六年 PRWORA 法通過後的福利改革，立法者重新宣示國家 政策對於移民與福利的看法，按美國之移民政策之目的，要求移民應符合 自給自足之基本原則，移民應依靠本身的財力與資源或透過家庭、贊助人 及私人部門的幫助滿足基本生活需求，而非仰賴公共資源，況且公共福利 不應是移民進入美國的誘因227。儘管美國的移民政策目的是希望移民應符 合自立的原則，但實際上外國人申請或領取聯邦、州或地方政府社會福利 的比率是逐漸提高的。且依改革時的公共救助規定的資格要件未執行的財 政協定，尚未能明確規範將未負擔公共福利系統的外國移民，排除資格要 件之外。因此，PRWORA 法同時為貫徹移民政策的目的，爰對移民的福利 資格設下新的規定，該法同時創設「合法外國人」的資格228，希望得以調 和公共救助制度與美國移民制度。
第二節 我國制度的比較
227 PRWORA, sec. 400.
228 依 PRWORA 第 401 節規定，原則上除其他法律令有規定或同節(b)規定的情況外，未具被「合 法外國人」資格的外國人，不得參加任何聯邦公共福利制度。而在此所稱的聯邦公共福利制度，
依同節(c)款規定，為美國政府機構提供或由美國政府所撥付付資金提供之資助、契約、貸款、
專業執照或商業許可證；由美國政府機構提供或財源出自美國政府所撥付付經費運作之退休、救 助、健康、殘廢、房屋資助、教育服務、食物救助、失業給付及其他提供與個人或家庭之相似的 給付或救助。
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工作與福利間的關係，有論者觀察西方提出四種不同的形態：權利 型、照顧型、限制型與懲罰型，在權利型下，工作為取得福利資格權的條 件；在照顧型下，雖未工作，但政府基於照顧責任的考量，仍提供福利；
限制型下，政府基於特定目標的考量，工作反會導致福利減少；懲罰型下，
則是不工作或不符合工作條件，將以取消福利給付作為懲罰232。
檢視社會救助法之任務，有即時照顧低收入戶及中低收入戶等無力生 活者外；同時其屬社會促進與社會扶助之一環，則有協助受助對象自立，
積極尌業促進的面相。我國社會救助給付與工作的連結雖不若歐美國家發 展之精緻，但亦顯示政府在提供救助福利時避免影響受助者工作意願的考 量。社會救助法第十五條規定，低收入戶及中低收入戶中有工作能力者，
直轄市、縣（市）主管機關應協助其接受職業訓練、尌業服務、創業輔導 或以工代賑等方式，助其自立。不接受政府提供之尌業服務、職業訓練或 以工代賑，或接受後不願從事工作者，不予扶助，乃屬前述之懲罰型。除 了管制的措施，也嘗詴著對於受助者工作提供積極工作誘因，如以社會救 助法第十五條第三項，參與尌業服務、職業訓練或以工代賑，於一定期間 及額度內因尌業而增加之收入，不計入家庭總收入。同法第十五條之一，
對於參與政府擬定辦理的脫貧相關措施，在一定期間及額度內，因措施增 加的收入及存款，亦可不計入家庭總收入及家庭財產。以避免低收入戶或 中低收入戶因尌業所得，喪失低收入或中低收入戶資格，尌業反成為懲 罰。這些條文隱含著工作為低收入戶或中低收入戶脫貧的重要管道，透過 主管機關應協助其接受職業訓練、尌業服務、創業輔導或以工代賑等方式 輔助其自立。
目前我國社會救助的貧窮人口中，有一些是因失能致貧，例如各地方
232 孫健忠，同註 85，頁 122。
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認定的貧窮等級，全無工作能力的人口等級最低的家庭，這些貧窮者接受 消極的社會救助，也尌是每個月生活津貼的發放，應屬合理。那麼在於有 社會救助需求的人，是有工作意願也有工作能力，或因故長期失業或是不 穩定尌業的狀況，反應在我國社會救助現狀，過去政府對於低收入戶所提 供之救助措施多以金錢給付為主，其他項目的服務較缺乏。下表為近十年 社會救助生活扶助金錢給付與以工代賑各項措施之補助情形，可知金錢給 付支出比率遠高於以工代賑233。
年底別 家庭生活補助 以工代賑
88 年 2,340,027 593,067
89 年 2,584,027 593,705
90 年 2,766,142 513,541
91 年 2,654,421 514,427
92 年 2,757,075 532,192
93 年 2,898,157 551,080
94 年 2,977,772 573,347
95 年 3,060,702 574,145
96 年 3,075,800 560,604
97 年 3,295,135 568,853
98 年 4,175,141 588,034
99 年 4,428,863 570,102
233 表格摘自內政部社會司資料http://sowf.moi.gov.tw/ 10/new10.ht m（最後瀏覽：2011 年 6 月 5 日）
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美國在 TANF 及 SSI 制度中，因標的主體不同的情形下，對於請領救 助者與要求工作之間，呈現截然不同的思考態度。即 TANF 請領者採取嚴 格的強制工作要求，未遵守者科以停止福利給付的處罰；反之，對無法從 事工作的老人、盲人及身心障礙者，提供的是溫和的職業重建，縱使希望 其能投入工作，即便並非全職工作也可。由此可知，當一個人完全無法工 作時，如其無法以個人或家庭資源維持生計，對其提供救助本屬當然。而 TANF 主要的精神認為工作是義務和接受福利救助的條件，政府設定給付 年限，僅支付一生最高不得超過五年的救助的救助，目的是為了要減少福 利名單人數。因此工作福利之下，福利領取已非公民社會權之一部分，而 是必頇用工作以交換福利給付，這使得原本以現金救助的公共救助，已轉 變為尌業救助為主的體系234，因此有工作能力未從事工作者，其生活困頓 時，應更加強調的是尌業的促進再配合救助。
三、移民救助問題
在一九八七年解嚴之後，我國原有封閉的人口移動情形，逐漸開放入 出境的管制。在我國，移工因限於法令規定，需於規定年限中受僱在我國 工作，在國內工作期間，由雇主支付報酬或負擔生活照顧的義務，且受僱 期滿或聘僱關係終止即需離境，較不涉及移居生活貧窮的議題235。在一九 九二年開放大陸配偶來臺居及定居，以及婚姻仲介業的興貣，使得目前我 國移民最主要的來源類型，是屬於婚姻移民。依據內政部統計資料，自一 九八七年一月至二零一一年五月底為止，我國之外籍配偶統計人數，業已 歸化取得國籍者有92,736人、外僑居留者有54,564人，合計共147,300人；大
234 王菁菁，以工作福利的理念檢視以工代賑方案執行之效果 —以嘉義縣為例，國立中正大學社 會福利研究所碩士論文，2005 年 6 月，頁 16-17。
235 吳秀照，發展多元文化社會資本因應移民婦女貧窮問題之探討，社區發展季刊，第 127 期，
2009 年 9 月，頁 44。
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http://iff.immig ration.gov.tw/ct.asp?xIte m=1101525&ct Node=29699&mp =1（瀏覽期間：100 年 7 月 12 日）
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助243，戶籍資格反成為了移民的社會救助國境。
反觀美國面對移民的問題，雖聯邦在一九九六年福利改革法案生效 後，幾乎將非美國公民的所得救助資格明文刪除。在美國的外國人需符合 居住期間達五年以上或屬於合法外國人資格，方得為申請或請領救助的主 體，可見外國移民未歸化取得美國公民身分前，可以透過在地生活之久暫 作為取得社會救助的給付的關鍵，國籍甚至戶籍並非作為社會救助給付之 最重要因素。非法移民並無獲得 TANF 或 SSI 等金錢救助資源的可能性，
惟基於人權考量，非法移民仍有緊急醫療照顧、短期災難救助，另基於公 共健康利益，可享有預防接種及傳染性疾病治療，或者享有提供餐點或居 住的社區服務以及接受免費公立教育的兒童提供早餐及午餐餐點244。
243 楊婉怡，同註 239，頁 127。
244 Melissa J. Doak.,supra note 94, pp.74-75.
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l C h engchi U ni ve rs it y 第陸章 結論
研析美國聯邦兩大所得救助計畫，為應一般民眾於國家救助責任的質 疑，為落實資產調查制度，對確實需要救助者提供扶助，審究美國現行公 共救助兩大現金救助措施，在核算請領救助者之資產，不論聯邦或各州運 行的制度，在家庭成員、收入、資產等要件，雖然要件詳細繁瑣，造成行 政成本增高，但貼近受助者實際的現狀考量，對貧困家庭或受需要扶助之 個人請求國家援助時，審核考量個案的正義，並非在要件的設計上脫離現 實，將實際需要保障的民眾排除在社會安全制度最後的一道防線外。
我國社會救助除了即時的濟助貧窮，維持人民基本生活，更為重要的 應是使貧困者脫離貧窮自立，救助制度含有社會促進的功能。雖我國的社 會救助一直都將工作能力視為資格要件之一，有工作能力未尌業者，即視 為有所得，有所得則列入家庭總收入計算，影響低收入戶資格取得。然而，
個人的工作能力不應無限上綱，例如受教育、照顧年帅、年邁或身心障礙 之家庭成員，應從有工作能力而不工作的名單中排除，而失業者更不應被 歸類為懶惰之徒，尤其我國剛經歷過創新高的失業潮、長期失業者人數銳 增245，貧困家庭有工作能力者不是不願工作，而是無法獲得工作機會，因 此尌業的促進更加重要。
由美國聯邦救助制度的內涵觀察，TANF 以及 SSI 二方案於請領救助 者的規範要件及美國面對縮減預算支出的前提及福利依賴問題的解決處
245 二零一零年二月失業達一年（53 週）以上之長期失業人數 118,000 人，為二零零五年以來之 新高，占總失業人數比率 18.7％，帄均每 5 名失業者即有 1 名長期失業者，然查二零零六年長期
245 二零一零年二月失業達一年（53 週）以上之長期失業人數 118,000 人，為二零零五年以來之 新高，占總失業人數比率 18.7％，帄均每 5 名失業者即有 1 名長期失業者，然查二零零六年長期