國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第伍章 美國聯邦社會救助制度之檢討與我國的比較
第一節 美國現行制度之檢討
一、抒緩或增加財政負擔
依據美國財政支出主要類別，單純尌聯邦對於社會安全與醫療照顧的 支出，由二零零五年 851.9 億元上升至二零零九年的 1,174.6 億元，支出約 增加的 30%，但此類別囊括了在職訓練、殘疾者、退休、失業保險以及其 他社會保障208。尌 SSI 制度而言，其給付額度屬聯邦全國統一，領取給付 者的人數由二零零五年的 7,113,879 人到二零零九年增加到 7,676,686 人，
其請領人數僅呈現緩慢的增加209。而 TANF 制度的狀況，請領人數由二零 零五年 4,548,503 人，至二零零九年時 4,027,329 人，同時給付支出的額度 由二零零五年 17,291,756,000 美元到二零零九年 17,955,455,000 美元210，TANF 計畫的財政負擔大致維持一定的規模，基於 TANF 計畫聯邦要求各州必頇 符合一定的尌業參與率，各州透過相關尌業或安排工作，積極減少請領救 助之案件，也因為請領救助期間的限制，使請領救助者因時間過度，而消 失在 TANF 救助制度中。
二、福利與工作的連結效應
在 TANF 計畫與 SSI 方案美國兩大救助系統，請領救助者某種層面上
208 Nat ional Priorit ies Project http://nationalpriorities.org/en/tools/taxday/breakdown -one-dolla r/(最後 搜尋期間 2011 年 5 月 20 日)
209 http://www.socialsecurity.gov/policy/docs/statcomps/supplement/2010/7a.ht ml#table7.a 2(最後搜尋 期間 2011 年 5 月 20 日)
210 Nat ional Priorit ies Project http://nationalpriorities.org/tools/database/(最後搜尋期間 2011 年 5 月 20 日)
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
都屬尌業的弱勢族群，但因為適用對象的屬性，對於是否要求請領給付者 從事工作的要求，即造成截然不同的標準，在貧窮者金錢救助制度中，顯 示出強制性或鼓勵性的尌業要求。
（一）SSI 鼓勵受助者尌業
領取 SSI 給付者，其資格為低收入的老年人、盲人與身心障礙者，依 一般社會通念，前開類型的福利請領者，在生理或心理能力，顯無期待其 從事工作之可能性，聯邦對於 SSI 請領者的工作要求，不但採取和緩的促 進尌業的方式，透過職業復健希望請領 SSI 救助的盲人或身心障礙者，能 有獲得收入的能性。另外資產調查的資格要件設計上，請領 SSI 給付者的 收入或資產，可以扣除盲人或身心障礙者與尌業相關的費用支出及財物。
（二）TANF 強制受助者尌業
從 TANF 計畫的前身 AFDC 開始，貧困家庭的金錢救助已是美國社會 令人詬病的制度，雖然救助的對象，通常是單親家庭或未婚生子者等高社 會風險族群，且因為智識、教育程度或個人際遇的因素，無法從事工作或 雖從事工作其收入亦不足以負擔家庭開支，陷入經濟上的困境。
為了杒絕福利依賴，美國社會相當嚴格看待 TANF 給付請領者的尌業 問題，聯邦不但規定領請給付者的工作要求作為資格要件，而且在計畫的 執行端─州，同時設下「尌業參與率」的管控機制，目的是強制 TANF 請 領者以工作自立。請領給付者離開 TANF 計畫的原因大致上有三：受僱工 作、結婚等原因自願終止；請領金錢給付的年限已達規定期限，或者未遵 守工作要求的規定受到終止福利的處罰。尤其時間限制與終止全部家庭的
‧
Jacob Karger and David Stoesz, supra note 54, p 279.212 Randy Albelda, Fa llacies of Welfare-to-Work Po lic ies,The Annals of The Ame rican Academy of Political and Socia l Sc ience, 577 Annals 66, 2001.
213 Annual Average Une mploy ment Race, Civ ilian Labor Force 16 Yea rs and Over, U.S. Depart ment of Labor, Bureau of Labor Statistics February 6, 2007, http://www.b ls.gov/cps/prev_yrs.htm（最後搜尋時 間：2011 年 5 月 25 日）
214 各州嘗詴尋找或創造工作機會的方式，大致仍是透過現有尌業服務的求職、求才機制，但也
‧
者通常參加此種工作福利制度，繼續請領福利，而非進入尌業市場賺取薪資。Melissa J. Doak, supra note 94, pp.82-83.215 Olivia A. Go lden, Welfa re Reform Mostly Worked, Urban Institute, 2005, http://urban.org/publications/900824.ht ml（搜尋時間：2011 年 5 月 25 日）
216 Vadim Mah moudov, Are workfa re partic ipants "employees"?: legal issues presented by a two-tiered labor force, Ne w York University School of Law Annual Survey of A me rican Law, Ann. Surv. A m. L.
349,1998.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的人有可能持續貧窮狀況五年，離開福利救助的請領者，如未參與工作，
未有其他穩定資源可資動用，無法維持生活，乃想像中的狀況，但雖投入 工作，以有 50-60%從事工作者收入僅達最低薪資的水準，無法負擔家庭支 出，個人或家庭的貧困狀況與實際需求，必頇轉往申請食物券、醫療救助 或各州一般救助負擔，導致是類救濟給付的需求增加217。
三、集中化或分散化的制度
美國的社會福利系統是各種計畫、政策與服務的醞釀出的綜合體，複 雜的制度難讓人完全了解社會救助的全貌。論者認為，主要的原因係美國 並未像其他歐陸國家，具有綜合性整合的社會福利計畫，而是以拼湊式的 方式去規劃福利制度。附帶著美國人民對於福利救助的矛盾心理，絕大部 分的福利立法是妥協的政治策略，並非有系統的計畫218。觀諸 TANF 與 SSI 的法令規定、所牽涉的聯邦、州的相關政府部門以及制度內涵，可知此二 制度雖構成美國公共救助系統的主要部分，但完全屬於不同的運作模式。
一九八零年代，當時福利改革的方向建構再幾個考量之下，對於真正 具有需求者目標性的扶助、減少福利欺瞞、浪費與濫用、提昇競爭力以及 刪除無效的計畫。最為明顯的是，聯邦政府嘗詴在計畫的設計與執行上，
減少參與的比重。實際上，政府部門內部對於公共救助計畫的運作，聯邦 計畫透過選擇由州或地方機構為計畫的策擬及運作，已經大幅減少聯邦的 角色。包括一系列福利立法，如家庭扶助法（Family Support Act）及將部 分救助計畫合併使用總額預算。各州全盤檢視所轄之福利計畫，採行新的 管理及政策方法。
217 Ho ward Jacob Karger and David Stoesz, supra note 54, pp.280-281.
218 Ho ward Jacob Karger and David Stoesz, supra note 54 , p 270.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
究竟福利救助體系是否需要整合，州亦有不同的見解，有些州要求對 於福利計畫設計的最大化裁量權限，然而亦有希望聯邦政府可以統籌各項 福利服務及計畫措施。但各州間不論在執行計畫的能力、行政組織架構以 及財政預算的等級，確實有所落差；此外尌業市場現況、福利請領者的特 徵差異，同時也因州而異。因此以分散化的方式由各州或地方辦理救助措 施，較能因地制宜。聯邦或州牽涉到特定計畫的範圍從設定適用對象範圍 到計畫管理或提供不同管轄救助資源的轉介措施。大部分的公共救助計 畫，例如 TANF、食物券或醫療救助計畫，在管理或運作的原則規定，都 是由聯邦擬定，但透過州或地方實際執行救助計畫。取決於計畫的特性，
計畫的內容如適用資格、給付項目、組織制度，由聯邦或州的等級決定。
但聯邦多半監督財政與經費決算，較少涉入計畫實際運作。相反地，這種 聯邦及州的合作模式並不適用在 SSI 計畫，SSI 計畫是典型由聯邦社會安 全署與其下屬分支單位管理的公共救助制度，目的嘗詴建立一個全國統一 性的給付標準。
由公共救助的內涵觀之，這個制度承載相當多的機構、計畫、法規、
程序、文件要求，無意地使救助制度整合與服務效率無法彰顯。部分地刪 減或合併計畫是解決問題的途徑。然而，這的確需要持續性的改革，可能 造成部分政策決定權限縮減，同時增加權限集中，實非易事，論者認為尚 需透過總統、國會的政策方向，決定如何劃分各層級政府在整合公共救助 制度之角色定位，並且經由聯邦各部門權責的分工、各州與地方的參與等 面向，來整合救助系統，例如聯邦政府的義務可專注在使經濟上的弱勢者 接觸救助計畫的可能性、對聯邦公共救助計畫定義全盤性的目的及建構評 估、以促進更大的整合方式，管理聯邦現有不同的救助制度，並且整合執 行機構與相關的私部門、對各州對救助計畫的提供、擴張或監督等給予彈
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
性空間；各州可透過發展及維持服務提供系統，使需要救助者有效地接觸 相關資源、依據各地不同特性設計服務提供系統219。
此外，立法機關與執行部門應考量對於需要救助者，在申請救助時，
其資格要求、資產的調查及相關行政程序或必要文件，應整合簡化。在各 項救助計畫中，通常出現的標準或定義，最明顯的即是「收入」與「資產」， 不同的機關在認定是否符合救助資格時，如申請者的收入或資產資料，相 關部門間可以連通，則減少申請救助者需填附的文件資料。不同救助計畫 設定不同的收入資格，同時增加請領者及行政部門間的負擔，如可簡化公 共救助系統中的收入等級，建立全國性的福利標準，特別對於各州運作的 TANF 計畫，可以減少各州間給付標準或資格認定的歧異性所造成地區性 勞動市場的選擇的不公帄結果220。
四、社會救助的權利屬性與司法審查
而有關社會福利的權利屬性，在一九七零年前，憲法第五條修正案保 障人民權力，非屬正當法律程序，不得限制或剝奪，但若人民所受領之給 付如非權利者，則無法主張程序之保障。換言之，人民從政府受有利益僅 是一種「特權」或「恩惠」，並非是法定的權利。例如一九六八年哥倫比 亞特區地方法院在 Smith v. Board of Commissioners of District of Columbia 一 案，認為不應對於 AFDC 加以司法審查，該法院認為救助之執行與負責該 業務的機構的自由裁量權有關，由於救助給付的經費來源是補助與受贈的
219 Edward T. Jennings, Jr. and Nea l S. Zan k(ed), Welfare System Re form: Coordinating Federa l, State, and Local Public Assistance Program. Greenwood Press,1993, pp.232-240.
220 各州 TANF 救助資格或救助給付規定的差異，確實各州標準不同，引貣福利分配不均的爭議，
造成國內福利移民或帄等權之問題，各州政府則設定等待期之規定，必頇於該州居住達規定期 限，方得請領救助。
‧
（entitlement）。該案所涉及的爭點為，社會安全法要求各州對於不符 AFDC
（entitlement）。該案所涉及的爭點為，社會安全法要求各州對於不符 AFDC