美國聯邦社會救助法制之研究─ 以金錢給付為核心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律研究所碩士論文. 指導教授：郭明政博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 美國聯邦社會救助法制之研究─. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. 以金錢給付為核心. Ch. engchi. i n U. 研究生：陳怡君中華民國一百年七月. v.

(2) 謝詞這段研究所學業的完成，過程中所經歷的酸甜苦樂，點點滴滴都在心頭。因為工作的因素，曾經心意不堅，數度浮現放棄學業的念頭，鼓貣勇氣面對現實，慶幸自己終究沒有放棄。謝謝映萱學妹，幾乎是同時間一貣準備論文的過程中，給我許多叮嚀和建議。謝謝天健，陪伴我度過那段失意徬徫的日子。還有許多給予我鼓勵與幫助的朋友們，可以認識你們真的是幸運的。最重要的，要謝謝我的父親母親，一直以來對我的細心呵護，以及全然的信任，成為你們的女兒，是最幸福的事情。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(3) 目錄第壹章. 緒論 .........................................................................................1. 第一節. 前言........................................................................................................ 1. 第二節. 社會救助之理論基礎與法制探討-從我國的角度出發 ...................... 2. 一、我國社會救助制度之理論基礎............................................................ 2 二、我國社會救助法制沿革........................................................................ 7 三、現行制度面臨之問題............................................................................ 8 第三節初探美國社會救助之法制態樣.......................................................... 21 第四節. 本論文研究重點.................................................................................. 25. 一、研究目的.............................................................................................. 25 二、研究方法.............................................................................................. 26 第貳章美國聯邦社會救助體系及改革歷程 ............................................... 29 第一節第二節. 前言...................................................................................................... 29 貧窮在美國的定義與測量.................................................................. 30. 政治大第三節美國聯邦救助體系之建置與發展...................................................... 35 立一、一九三五年社會法案通過前制度...................................................... 36. ‧ 國. 學. 二、一九三五年社會安全法之制定.......................................................... 38. ‧. 三、一九六零年代改革.............................................................................. 40 四、一九八零年代工作福利的改革思潮.................................................. 44 五、一九九零年代迄今.............................................................................. 45. sit. y. Nat. 第四節小結...................................................................................................... 46 第參章貧困家庭暫時救助 .................................................................... 48 第二節第三節. 組織與財務.......................................................................................... 48 給付資格與給付項目.......................................................................... 50. n. al. er. 前言...................................................................................................... 48. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 一、給付資格.............................................................................................. 51 二、給付項目.............................................................................................. 54 第四節工作要求與請領期間限制.................................................................. 56 第五節 TANF 計畫的落實─威斯康辛州 ....................................................... 69 第六節小結...................................................................................................... 75 第肆章補充性收入安全 ....................................................................... 77 第一節前言...................................................................................................... 77 第二節. 給付資格.............................................................................................. 78. 一、適用主體.............................................................................................. 78 二、資格類別.............................................................................................. 80 三、收入要件.............................................................................................. 81 四、消極資格.............................................................................................. 85 第三節. 給付...................................................................................................... 88 3.

(4) 一、聯邦補充性收入給付.......................................................................... 88 二、州的補充給付...................................................................................... 89 第四節. 盲人與身心障礙者復健服務.............................................................. 91. 第五節小結...................................................................................................... 93 第伍章美國聯邦社會救助制度之檢討與我國的比較 ................................. 95 第一節. 美國現行制度之檢討.......................................................................... 95. 一、抒緩或增加財政負擔.......................................................................... 95 二、福利與工作的連結效應...................................................................... 95 三、集中化或分散化的制度...................................................................... 99 四、社會救助的權利屬性與司法審查.................................................... 101 五、公民與非公民照顧需求.................................................................... 103 第二節我國制度的比較................................................................................ 104 一、救助主體............................................................................................ 105 二、工作要求與金錢救助........................................................................ 105. 政治大三、移民救助問題.................................................................................... 108 立結論 ......................................................................................112 ‧. ‧ 國. 學. 第陸章參考文獻資料 ......................................................................................114. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(5) 第壹章緒論第一節. 前言. 社會安全制度主要可分為社會預護、社會補償以及社會促進與扶助。社會救助屬社會促進與社會扶助之範疇。有別於社會預護所存有事前的法律關係，如社會保險或勤務關係，社會補償與社會促進並未有事前的法律關係。社會補償屬於有因之給付，亦即基於特定之原因所提供之給付，如. 政治大可稱為與情狀相關連的社會保障制度。意謂著其給付發放並不追究國民貧立. 因戰爭或暴力犯罪致生之損害。反之，社會促進與社會扶助則具無因性， 1. 窮發生的原因，或救助請領給付人的身份背景，只要救助申請者通過國家. ‧ 國. 學. 資產調查，確有符合貧窮標準之事實，即可請領給付。. ‧. y. Nat. 社會救助政策之給付標準通常由地方政府依當地生活水帄來規定。而. er. io. sit. 社會救助的給付包括實物給付與現金給付。前者通常包括將所需救助對象收容於相關機關、提供非現金之經濟性給付，如食物、衣物、醫療用品或. al. n. v i n Ch 民生必需品等，以及生活技能之相關技術訓練；後者係直接提供救助對象 engchi U 2. 現金，而現金水準通常依據年度個人帄均消費水準及物價指數來訂定。. 人類基本生存之生活需求，因個人或家庭所得不足以滿足，導致生活的匱乏，即產生所謂的貧窮問題。此一貧窮問題不但發生在開發中國家，亦存在於已開發國家，甚至因家庭結構、勞動市場改變或經濟全球化影響 3. 而產生的新貧問題。社會救助屬於最原形的社會福利，其實施由來已久，不論是透過志願性的慈善救助或政府立法，各國多少有類似之措施與推動 1 2 3. 郭明政，社會安全制度與社會法，漢蘆圖書出版有限公司，2002 年，11 月，頁 130-131。周怡君、鍾秉正合著，社會政策與社會立法，紅葉文化出版， 2006 年 3 月，頁 161-163。呂朝賢，「新貧」的意義、政策及其限制，社會發展季刊，第 119 期，2007 年 12 月，頁 20-21。 1.

(6) 經驗，在西方國家，其前身即為中世紀之濟貧制度，而亞洲國家各國自古亦有類似之賑災措施。在福利國家理念盛行的年代，社會救助受到一些貶抑，理由不外乎資產調查帶來烙印化的效果，以及殘餘填補的特色未具有充分的公民權利資格，嗣後社會保險與普及式的福利津貼出現後，社會救助雖屬舊時代的傳統措施，但作為社會安全網的最後一道防線，亦不可謂 4. 不重要。. 第二節. 社會救助之理論基礎與法制探討-從我國的角度出. 政治大. 發. 一、我國社會救助制度之理論基礎. 學. ‧ 國. 立. ‧. （一）生存權. sit. y. Nat. a. er. io. 憲法第十五條規定之人民生存權保障並結合人性尊嚴為依據，以作為. n. v l 社會救助制度提供給付，確保人民最低生活限度的憲法論據。基礎生存的 ni Ch. U i e h n c g 保障除了消極抵抗國家侵犯，並有積極面的保護內涵。生存權應包括對生命之尊重及生活之延續兩大部分。由人民與國家的關係來看，國家固有要求人民遵守法規範的義務，但人民亦有權要求國家對於其生命予以尊重及對生活之照顧，從而，憲法所保障之生存權應包含生命權與生活權的保障，有關生活權，則指當人民無法自力維持生存時，國家如何使人民維持 5. 最低度合於人性尊嚴之生活。. 4. 古允文，縮短貧富差距：新時代的貧窮與社會救助，國家政策論壇，冬季號， 2003 年 10 月，頁 232。 5 李惠宗，憲法要義，元照出版公司，2009 年 9 月，頁 231。 2.

(7) 而所謂人性尊嚴，係屬於個人基本權利之核心，多數基本權利實現的目的，在於促使人性尊嚴獲得保障與尊重。人性尊嚴在我國雖未作為一項基本權利，但在大法官釋字第三七二號解釋首次指出「維護人格尊嚴與確保人身安全，為我國憲法保障人民自由權利之基本理念。」將人性尊嚴確 6. 認具有人權性格，與一般基本權利同樣具有規範限制國家公權力不得侵害人性尊嚴的功能，同時建立清楚的價值體系，因此各種社會的、經濟的、家庭的以及公權力執行等各種型態之生活，均應落實人性尊嚴之內涵。應落實人性尊嚴之內涵。也因此尊重個人之人性尊嚴在於積極作為的部份， 7. 政治大. 對應在社會的層面上，即可導引出對於需要救助者提供救助之任務。. 立. 人性尊嚴，係建立在人的自我決定及自我負責之架構上，然而個人的. ‧ 國. 學. 自我負責卻是以個人有能力投入自主運作的社會程序與社會關係為前. ‧. 提，個人無法以一己之力獲得這種前提，而陷入生活困頓時，國家應積極. y. Nat. 提供個人最低生存之需，以使其有機會重回自立自主的生活。在我國藉社. er. io. sit. 會救助體系對陷入無法自力生存之人民予以救助，係透過立法裁量，通常以經濟上之量化，作為對未能達成一定水準之收入者最為認定標準。在大. al. n. v i n Ch 法官會議釋字第四二二號解釋已經生存權與最低生活的必要保護的做一 engchi U. 連結，該號解釋雖非屬社會給付之案件，但其屬私法之社會保護且具有社會政策之意義，此號解釋大法官不僅認為回收出租地之限制與生存權之保障具有關聯，甚至認為最低生活支出標準，不能準用辦理役種區劃現行最活費用支出標準計算審核表，以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況。由此 6. 此後，釋字第六零三號解釋更近一步指明：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條所保障…。」」第四九零號及六五六號解釋亦以人性尊嚴作為審查機制。 7 法治斌、董保城，憲法新論，元照出版公司，2004 年 10 月，頁 204-205。 3.

(8) 可見，大法官解釋不僅將生存權解為最低生活保障，並且認為應注意實際 8. 社會情境，作為給付規劃基礎，不能僅因行政便宜，忽略保護的實效性。. 其次，低收入之人民得否直接援引憲法之基本權利作為原始請求權，請求國家給予救助的主觀權利。依目前通說見解，多數認為人民無法直接 9. 以之作為具體向國家請求的權利基礎，原則上應由立法者自行立法裁量，僅在極端例外的情形下，明顯違反憲法保障人權之基本要求，始承認人民享有原始的給付請求權。. （二）基本國策. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 關於社會救助之憲法基礎，在憲法第一五五條明文：「國家為謀社會. ‧. 福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害. 10. y. Nat. 者，國家應予以適當之扶助與救濟。」對於給付對象與目的為簡明的定義. er. io. sit. 。在增修條文第十條第八項規定：「國家應重視社會救助、福利服務、國. 民尌業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民尌業. n. al. C 等救濟性支出應優先編列。」. hengchi. i n U. v. 按憲法所定基本國策之法律性質，早先被認定僅指示立法與行政的目. 8. 郭明政，社會憲法─社會安全制度的憲法規範，載：部門憲法，元照出版公司，2006 年 1 月，頁 339。 9 例如最低基礎生活的具體內容之界定，通常由立法過程形成，因牽涉特定經濟環境及文化因素差異。因此立法者大多以一般通念中的最低生活所需，並隨著時空遞嬗、社會變遷變易其具體內容。尤其針對社會相關給付，司法審查多尊重立法者之裁量空間，保留於立法者依據社會通念與經濟條件來做決定，見大法官釋字第五六零號解釋，外國人眷屬在勞工保險條例實施區域以外發生死亡事故者，限制其不得請領喪葬津貼，係為社會安全之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍，…。大法官釋字第五五零號解釋，有關全民健康保險法第二十七條所定之保費補貼比率等，亦屬立法裁量。 10 國家之社會給付應不僅只對於無力生活者的社會救濟，應當擴及對老人、弱者、殘廢者以及受助者的社會扶助，與社會救濟不同，不以無力生活為要件，也不低於生存保障為目標，是為積極的社會扶助與促進。郭明政，同註 8，頁 343。， 4.

(9) 11. 標，並無強行拘束國家公權力之效用，亦即所謂方針條款，而方針條款規定之事項，不作為人民主觀權利的直接依據，亦即，人民無法引據方針 12. 條款藉由訴訟程序，請求國家為特定或不特定之行為。後出現頇視其規 13. 定內容，尚有賦予立法者積極立法之憲法委託，課予立法者立法義務，立法者應制度法律維持人民最低生活水準的保障，而制度之設計，由立法者裁量，如未能依憲法意旨立法時即所謂立法怠惰或立法不作為；或歸屬 14. 為制度性保障，認為此等制度保障條款可作為憲法解釋之依據。論者認為，社會救助既由基本國策條款明文規範，何以再援引基本權利以人性尊. 政治大之問題，無無法賦予人民原始給付請求權。立. 嚴論證國家保障人民最低生活限度生活之義務，即在於基本國策規範性質 15. ‧ 國. 學. （三）國際條約. ‧. y. Nat. 社會救助除了立基在於憲法，在國際條約中亦彰顯其存在。世界人權. er. io. sit. 宣言第二十五條第一項宣示，人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；. al. n. v i n Ch 在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀 engchi U 生能力時，有權享受保障。一九六六年聯合國大會決議通過之經濟社會文. 化權利國際公約第十一條第一項規定，人人有權享有其本人及家屬所需之 16. 適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。由此可見，. 11. 林紀東，中華民國憲法逐條釋義（四），三民書局，1993 年 9 月，頁 284。林紀東，中華民國憲法釋論，大中國經銷，1987 年，頁 359-306。 13 陳新民，中華民國憲法釋論，三民書局，2001 年 10 月，頁 137、837-838。 14 陳新民，同前註，頁 842-843。 15 孫迺翊，社會救助制度中受助者的人性尊嚴保障─一個憲政國家興貣前後的比較觀察，月旦法學雜誌，第 136 期，2006 年 9 月，頁 68-69。 16 本條所稱「適當生活水準」一詞，在相關國際文書中，並未被賦予較精確的定義。其基本需求是食物、衣著和住房，但適當生活水準還有其他要求，惟並不易說明還有多少其他需求，而是要取決於相關社會文化條件。關鍵在於能使個人或家屬有尊嚴地享有自己的基本需求；以純物質角度來說，適當生活水準意味者高於社會的貧困線以上的生活。 12. 5.

(10) 每個人能有尊嚴地享有自己之基本需求，本為國際間之普世之觀念。. 雖我國非該等公約之締約國，但早在大法官會議釋字第三七二號解釋理由書引述人權宣言，作為解釋依據，嗣後之釋字第三七九號及釋字第四八二號解釋，亦導入國際條約規範，再於釋字第五四九號解釋中更近一步指明，我國勞工保險法規應參酌有關國際勞工公約及社會安全如年金制度等通盤檢討設計。以國際公約作為憲法解釋之依據，承認其具有一定之拘 17. 束力，是為大法官會議所肯認之法則。因此參照經濟社會文化權利國際. 政治大. 公約等條約規定，維持個人適當的生活等，亦成為國家規劃救助制度任務的考量範疇。. 立. ‧ 國. 學. 且為與國際思潮接軌，於民國九十八年三月三十一日通過「公民與政. ‧. 治權利國際公約及經濟文化權利國際公約施行法」，該施行法第二條規. y. Nat. 定，有關保障人權之規定，具有國內法律之效力。第四條及第八條規定，. er. io. sit. 除對各級政府機關行使職權，亦責令應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。. al. n. v i n Ch 另要求各級政府機關應依兩公約規定之內容，對所管現行之法令及行政措 engchi U. 施，如未符兩公約者，應於限期完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施等改進。. 上述探尋社會救助制度在於憲法或國際規範中的意義，並非斷定社會救助尌係基本權利授與人民之權利，或由基本國策賦予立法者義務為結論，重點在於上述權利或條款，應為國家機關是否遵照為行為指南，且可 18. 作為憲法解釋或法令解釋之基準。再者，目前我國既已制定社會救助法， 17 18. 郭明政，同註 8，頁 350。郭明政，同前註，頁 344-345。 6.

(11) 將保護內涵具體實現，因此人民在有具體法規可援引時，應優先引用社會 19. 救助之法規據以主張。但若實體法規雖已透過立法保障，但保障或給付的範圍並不足以涵蓋人民實際需求時，應認人民有得提貣違憲審查，對國 20. 家設定的救助要件審查或請求提高給付額度或範圍。而社會救助之具體規劃設計，能否確實達成憲法或國際條約所要求保障最低生活水準之需，是檢視該制度存在之重點。. 二、我國社會救助法制沿革. 政治大自中華民國政府遷臺以來基本上係依循大陸時期之法制，包括「冬令立. 救濟實施辦法」（一九四二年）、「社會救濟法」（一九四三年）、「社會救濟. ‧ 國. 學. 法施行細則」（一九四四年）、「救濟院規程」（一九四四年）與「各地方推. ‧. 行義診辦法」（一九四六年）。前述法規中，尤以「社會救濟法」為最重要，. y. Nat. 該法係我國社會福利事業發展的第一個立法，也是政府遷臺時期社會救助. er. io. sit. 實施的主要母法，本時期所訂定之相關法規，亦以此法為依據。因國內社會與經濟之轉型，考量工業社會結構及經濟型態為背景，救助之目的僅不. al. n. v i n Ch 只在於安定被救助者之生活，且應著重於被救助者之自立，以農業社會為 engchi U. 立法背景之社會救濟法，漸已不合時宜。一九八零年時制訂社會救助法，為我國現行之社會救助措施之執行主要依據。. 按我國社會救助法第一條規定「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法。」可知國家在社會救助所肩負的責任有二：照顧生活匱乏的人民以及促使接受扶助者自力自足。我國為推行社會安全制度，依法提供人民各種必要社會救助給付，其係國 19. 蔡維音，社會國之法理基礎，正典出版文化有限公司，2001 年 7 月初版，頁 50-51。學者以有認為大法官第四七二號解釋，即屬人民透過憲法訴訟請求之明例，謝榮堂，社會福利行政法規導讀，元照出版公司，2008 年 10 月，頁 8。 20. 7.

(12) 家基於財力及社會需要所為之單方面給付，具所得再分配或國家資源之分配，尌各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等事項之有關規定，斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政等社會政策考量，制訂法律，將社會資源為限定性之分配。. 我國社會救助給付主要分為生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助等四種措施，救助對象包括低收入、遭受急難或災害者。社會救助政策的主軸係對低收入貧困家庭的生活扶助，以提供家庭生活補助、尌學生活. 政治大以金錢補助為原則，以保障低收入家庭基本的經濟安全，維持其最低生活立. 補助、以工代賑、子女教育補助以及節日慰問金等經濟協助的方式，其中. 的需求。. ‧ 國. 學 ‧. 三、現行制度面臨之問題. y. Nat. n. al. er. io. sit. 觀察我國現行社會救助對於貧窮家庭的問題，主要問題有三：. C （一）貧窮人口數長年偏低. hengchi. i n U. v. 依據內政部社會司統計資料，低收入戶人數佔總人數比率，歷年來的 21. 「新高點」為 1.18% ，約為 27 萬 3,361 人。官方統計極低的低收入人口數，卻非代表我國社會人人富足，經濟上得以自給自足，並以自身工作收入及儲蓄資產，因應所有社會風險。在金融海嘯過後，政府雖揭露經濟成長景氣復甦的現象，並樂觀地將全年經濟成長率上修，更表示受惠於經濟前. 21. 低收入戶人數佔總人數的比率，係在 0.5%至 1.1%之間，最高點為 99 年之 1.18%，隨後 100 年時，極小幅度地下降 0.02%。內政部社會司社會救助統計資料， http://sowf.moi.gov.tw/10/new10.htm（瀏覽時間：2011 年 5 月 1 日） 8.

(13) 22. 景，民眾口袋也望更深。依主計處調查發現九十八年度最高 20%家庭帄均可支配所得為 179 萬元，是最低 20%家庭（28.2 萬元）的 6.34 倍，若不納入政府單位推動的各項社會福利措施、補助津貼等移轉收支，差距將擴大 23. 到 8.22 倍，創歷史新高，顯示所得分配的差距正朝著水帄的兩端逐漸擴大，貧富差距逐漸擴大，形成極端的生活型態，也是不爭的事實。. 而監察院於民國九十九年一月，以「行政院未能審慎周延研修社會救助法相關規定及配套措施，導致我國低收入戶人口數比例長年低於 1%，. 政治大脫節，更違背憲法明確賦予國家應救助經濟弱勢者之責任。」對於行政院、立遠低於行政院主計處、內政部及學者之估算數據，而與社會實際狀況嚴重. 24. 內政部及主計處等提出糾正。更顯示在經濟成長的美麗屏幕後，貧窮家. ‧ 國. 學. 庭的問題仍然存在，仍有許多家庭的生活無以為繼。. ‧. y. Nat. 但一般社會學界審究我國如此之低的貧窮人口比率，往往直指法定貧. er. io. sit. 窮線之劃定合妥與否。最低生活費標準，學理上稱為貧窮線，是認定低收入戶或中低收入戶與否的第一個資格要件。貧窮線劃定向來為爭議不休的. al. n. v i n Ch 話題，歷次修正亦探討貧窮線之合宜性，包括審查標準、門檻高低、地區 engchi U 差異性以及財政預算等問題。我國的貧窮人口於八十六年明定最低生活費 25. 作為貧窮人口之界定後，至民國九十九年間維持在 0.5-1.1%之間，即便調整與國外貨幣值差異，仍低於歐美各國之貧窮指標，與鄰近各國或歐美國 26. 家相比之下，著實懸殊，因此，得受社會救助保障的範圍，人數同樣的. 22. 中國時報九十九年八月二十日 A 1 版，「景氣復甦超乎預期我今年 GDP 上修至 8.24%」一文。中國時報九十九年八月二十日 A 2 版，「每戶每人可支配所得驟減去年破紀錄」一文 24 監察院九十九年一月六日 99 內正 0003 號糾正案，舉出相關行政部門違失之處。 25 內政部社會司 http://sowf.moi.gov.tw/10/new10.htm（最後瀏覽：2011 年 6 月 10 日）。 26 例如美國自一九五九年至二零零九年之統計資料，其貧窮率最高為一九五九年 22.4%，二零零九年 14.3%，係自一九九四年來的最高點。Income, Poverty, and Health Insurance Coverage in the United States: 2009, p14. http://www.census.gov/hhes/www/poverty/data/incpovhlth/2009/index.ht ml （最後瀏覽：2011 年 6 月 10 日） 23. 9.

(14) 27. 稀少，爰有調整最低生活費用之建議。直至全球金融海嘯，國內經濟景氣遭受重大打擊，失業率攀升嚴重影響人民經濟安全，況且我國低收入戶人數佔全國總人數的比率非常低，與實際人民需求有顯著落差，各界放寬社會救助門檻的聲浪增加，乃將最低生活費做更為細緻之規定，以「當地區最近一年每人可支配所得中位數百分之六十定之，並於新年度計算出之數額較現行最低生活費變動達百分之五以上時調整之。」並不得超過「全國每人可支配所得中位數百分之七十，同時不得低於臺灣省其餘縣（市）可支配所得中位數百分之六十。」. 政治大（二）資格審查要件的設定立. ‧ 國. 學. 但低收入戶的決定並不僅限於總收入低於最低生活費用標準，更甚在. ‧. 於其審查機制的實質內涵：家戶計算人口範圍、工作收入核算及動產與不. y. Nat. 動產計算等，未能貼近社會實際的情狀。即便社會救助法自制定以來，歷 28. er. io. sit. 經多次修正，其中涉及低收入戶的審查內容其修正次數至為頻繁。審核低收入戶資格的要件，家庭人口計算範圍與排除規定、家庭總收入總額的. al. n. v i n Ch 核計範圍以及不列計為收入的狀況與項目等，其修正之頻繁，雖一再因執 engchi U 行時發現制度產生的不公帄現象，一次次放寬資格要件，卻仍無解於符合救助資格之人口明顯偏低的問題。. 更有反應在低收入戶的審查機制，箝制人民進入社會救助體系。家庭成員的認定問題，親屬的扶養責任與社會對於家庭的觀念有關，當今社會. 27. 呂朝賢，同註 3，頁 234。林美伶、王德睦，貧窮門檻對貧窮率與貧窮人口組成之影響，台灣社會福利學刊，第 1 期，2000 年 8 月，頁 94、119。蔡明砡，社會救助法修正芻議，社區發展季刊，第 106 期，2004 年 6 月，頁 354-365。 28 社會救助法第五條家庭人口計算範圍之規定，修正四次，逐次對於應計算家庭人口的對象，配合民法第一一一六條之一規定夫妻互負扶養義務，增訂配偶為家庭人口，同時考量家庭變遷實況，限縮同一戶籍或共同生活之親屬範圍，亦增列多款應排除計算家庭人口之狀況。 10.

(15) 對此之認知已不同於過去傳統社會的定位。社會救助在反應個體的需求，仍不應忽略個人需求在家庭中實現之可能性與必要性。. 1、家庭成員. 社會救助之認定，係以「家庭」為單位，計算維持生活所需之資源。家庭總收入之計算方式，需先釐定應計入核算總收入的人口範圍。以供給需求的觀點來看，家庭中能賺取工作收入者、與能負擔家務及照顧家人. 政治大無工作能力與需照顧者為需依賴金錢或人力照顧滿足基本需求，足以維持立. 者，屬正面能滿足家庭需求之成員，可履行供給收入予減低需求的功能；. 供需帄衡或有剩餘，並有負擔稅賦之家計單位，並不需扶助；相反地，無. ‧ 國. 學. 法達成供需帄衡，甚至需求大於供給呈現負數的單位，即為社會救助之標 29. ‧. 的對象。是以，一戶內之家庭成員，不應制式地以戶籍之概念判定，應. io. er. 成員，其共同需求及收入資產均列為審酌之範疇。. sit. y. Nat. 由家計經濟的觀點出發，基於生計互相流通、互負扶養之連帶義務之家庭. al. n. v i n Ch 家庭成員之範圍，應在經濟上生計互相流通、互負扶養連帶義務之單 engchi U. 位，方有將其所屬家庭成員之共同需求、生計資產列入計算之正當性。立基於社會救助協助受助者經濟安全之目的，家庭生計的共同與法律上特定. 親等關係相較之下，應著重於前者之認定。且扶養義務實現與否，涉及各種事實上與法律上的前提要件，在法律上是否得以請求、請求額度等，需透過訴訟程序確定，通常頇耗費訴訟程序及訴訟費用，成為申請人請求即時救助的障礙。縱使在法律上有扶養義務，卻未分擔生活家計者，亦非界定家庭成員範圍之問題，而係私法上扶養義務與國家扶養義務之順位問題，惟將事實上未共同分擔生活家計之第三人列為家庭成員人口，將其收 29. 蔡維音，社會救助「家庭成員」之認定，月旦法學教室，第 58 期，2007 年 8 月，頁 20。 11.

(16) 30. 入與資產計入審查範圍，顯與社會救助之設定原意相悖。即便係民法上之扶養義務，扶養義務人亦非以全部之收入、資產負扶養責任。法律肯認對於不同親等之親屬得斟酌其經濟能力、家庭狀況、年齡等因素，由法院認定受扶養人所得請求之扶養費用。是扶養義務人並無多餘資力可支應扶養之支出時，如其仍有相當收入與資產，亦僅能維持本身生計基礎，尚無法期待扶養義務人為履行扶養義務，將本身的資產用罄，法律亦有免除或 31. 減輕扶養義務之考量。. 32. 政治大雖朝限縮之方向修正家庭成員範圍，如九十七年修正時將直系血親，限縮立我國多年來過於擴大社會救助對於家戶人口的計算範圍。歷次修法. 應只限於父母子女之一親等直系血親。家庭人口列計排除計算的範圍，既. ‧ 國. 學. 已由該成員客觀上對於家計經濟貢獻之有無來判斷，惟仍考量社會救助需. ‧. 求滿足與資產調查核實計算的原則，應以共同生活負擔家計為前提，非以. y. Nat. 僵化之扶養義務認定作為計算規則。否則，縱以面對社會不公帄聲浪，在. 國家救助之家庭與個人，顯是緩不濟急。. n. al. 2、總收入之計算. Ch. engchi. er. io. sit. 以累積實務個案，在經歷修法討論，具體化為排除計算之條文，對於需要. i n U. v. 社會救助資產調查公式中另外一個參數為「總收入」。有關總收入之規定，依第五條之一規定，區分為「工作收入」、「動產及不動產之收益」與「其他收入」等三項。核算家庭總收入，基於人民應優先自我負責的原理，個人應自立負擔生計為先，只在收入不足以之應生存所時，方構成請 30. 蔡維音，低收入戶認定之需求審查，興大法學，第 5 期，2009 年 5 月，頁 24-26。民法第一一一八條及第一一一八條之一，對於履行扶養義務而不能維持自己生活者，得免除或減輕扶養人之義務，但對於受扶養具備特定親等或配偶身分者，仍例外規定不得免除或減輕扶養義務。 32 鍾秉正，社會福利法制與基本人權保障，神州圖書出版公司， 2004 年 9 月，頁 183。 31. 12.

(17) 求救助之前提，再者為滿足受助者之需求，國家救助應以實際需求為論，尌人民實際生存上所欠缺之需求給予直接具體之扶助，故在計算收入，應以核實之原則進行計算。以此立基，則收入核計之所得應限於家庭生計實際可支配之所得。如所得尚需支付其他應支出成本，或法律規定之強制性 33. 負擔，此部分顯然無法作為生計所需，無法動支為一般生計之可能性者，應排除在社會救助核算收入之範圍。. （1）工作收入. 政治大惟現行社會救助法的計算機制，優先實際工作收入佐以薪資證明計立. 算，未能提附薪資證明者，以最近一年度財稅資料所列工作收入計算。查. ‧ 國. 學. 無工作收入時則以各項職業收入計算標準。或依申請者所在地之各項職業. ‧. 收入計算標準核定每月帄均經常性薪資。行政機關查核計算收入時，較能. y. Nat. 快速及準確的調查依據，即為稅務申報資料。當財稅資料未能確知工作所. er. io. sit. 得時，又欠缺其他可資佐證之資料，則以推估計算之方式為之，如現行以「臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月帄均經常性薪資」或「中央. al. n. v i n Ch 勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月帄均性薪資」來推估收 engchi U 入。. 本次修正於第五條之一第三項規定，針對老弱者以及身心障礙者，無法得知其實際工作收入時，以較低的計算基準核算工作收入，身心障礙者或中高齡已從事工作者，推估工作收入，採取較一般人低的基礎作為虛擬的估算。對象雖屬於尌業弱勢，如遇有工作，通常亦非穩定尌業，以推估收入的方式，恐造成個案不公帄之虞。惟經多次立法討論，仍以現今從事地下經濟的人數眾多，仍無法確認是否有所得或確切之收入，如全以扣繳 33. 例如個人綜合所得稅、強制性社會保險之保險費用。 13.

(18) 憑單或財稅資料核算，身心障礙者或中高齡從事工作者之收入，導致全未 34. 核算其工作能力與薪資收入，則亦有公帄性及民眾觀感的問題。故仍修正通過將十六歲以上未滿二十歲或六十歲以上未滿六十五歲從事工作者，以核算收入之百分之七十為標準；身心障礙者，則以核算收入百分之 35. 五十五計算。. 另依社會救助法第五條之一第一項第一款第四目規定另一種收入計算方式，對於有工作能力未尌業者，則依基本工資核算收入。但經公立尌. 政治大則屬「其他收入」計算範圍。即便最近一次修正後，對於有工作能力未尌立. 業服務機構失業認定，失業期間得不計算工作收入，所領取之失業給付，. 業者，仍以虛擬工資之方式核算，僅於但書規定將經公立尌業服務機構認. ‧ 國. 學. 36. 定失業，增列免予計算工作收入的情形，增列了二種態樣：（一）年滿五. ‧. 十五歲經公立尌業服務機構媒介工作三次以上，未能媒合成功者；（二） 37. y. sit. 34. Nat. 參加政府主辦或委辦全日制職業訓練者，所領取的職業訓練生活津貼與. n. al. er. io. 內政部次長曾中明發言：「…，若第五條之一規定全部都依照扣繳憑單或財稅資料來核算，但目前從事地下經濟的人很多，如攤販，那要怎麼核列呢？所以我們才想出這樣的方式，我們從過去到現在不斷累積經驗，然後以此作為基礎，推算出他們的工作能力和薪資收入，如果全部都不算，民眾會認為不公帄，因為有些人從事其他工作，雖無薪資所得，但其實蠻有錢的…。」參立法院公報，第 99 卷，第 69 期，委員會紀錄，頁 134-138。 35 本條係經朝野協商通過之版本，依行政院所提修正條文版本，係依據行政院勞工委員會統計資料，六十歲以上未滿六十五歲之高齡勞工，其勞動參與率約為青壯年勞工之六成，且約有百分之二十從事每週工時未滿四十小時之部分工時工作，故相較於一般勞工，高齡勞工較難取得全職工作機會；此外，十六歲以上未成年人及身心障礙者參與勞動之比率亦偏低，雖於第五條之三第一項第一款及第二款尌學階段青少年及身心障礙者致不能工作情形，已排除計算工作能力，惟是類人口之帄均薪資僅約一般國民帄均薪資之百分之六十八。經綜合考量後，將高齡勞工、十六歲以上未成年者及身心障礙者之所得核算惟一般勞工百分之七十，避免因高估期工作所得，致喪失救助資格。惟二讀時保留交付朝野協商後，將身心障礙者工作收入估算比率再下降至百分之五十五。立法院公報第 99 卷第 80 期院會紀錄，頁 133-135；立法院公報 99 卷第 80 期，黨團協商紀錄，頁 404-405。 36 有關第五條之一增列五十五歲經公立尌業服務機構推介尌業三次，仍未能媒合者，修法版本源於立法委員劉建國等 17 等人之提案版本，當時並未設有五十五歲之年齡限制，其修法理由係為兼顧實際從事工作者之權益，亦免除公立尌業服務機構開立證明之額外困擾，見立法院公報，第 99 卷，第 80 期，院會紀錄，頁 139-140。而有關參加全日制職業訓練期間，排除計算之規定，則係朝野協商後方出現之規定。立法院公報，第 99 卷，第 80 期，黨團協商紀錄，頁 404-405。 37 有關請領職業訓練生活津貼分別有兩種情形，一是尌業保險法第十九條規定，尌業保險被保險人非自願離職者，經公立尌業服務機構安排參加職業訓練。另一為依尌業服務法第二十三條及第二十四條授權訂定之尌業促進津貼實施辦法。依該辦法第十八條規定，非自願離職者或具備尌. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(19) 失業給付相同，係列計為「其他收入」計算。. 此種工作收入計算之作法難謂完全正確無疑，按現行家庭總收入計算除採實際工作所得與財稅資料外，另以尌業市場行情採計帄均所得水準， 38. 來推估從事工作者之工作所得；依九十七年職類別薪資調查報告，兩項最低的經常性薪資分別為，非技術工及體力工經常性薪資 24,775 元，而服務人員及售貨員則為 22,747 元，而初任人員的非技術工及體力工每人經常性薪資為 19,595 元，而服務工作人員及售貨員則為 20, 892 元，況且都會與. 政治大. 農業縣市實際工作所得差距甚遠，一體適用此種核算方式，對於農業縣市之民眾，亦不公帄。. 立. ‧ 國. 學. 其次，應選擇與適用何種核定所得的基準，究竟以較低的基本工資或. ‧. 職類調查之經常性薪資則難有一定標準，有時參與工作者雖獲致薪資，如. y. Nat. 雇主未確實申報薪資，導致需以職類調查之經常性薪資估算其收入，使得. er. io. sit. 需要救助之個人或家庭，徘徊在資產調查的邊緣，卻因為無法精確估算收入，被拒於救助之門外。卻出現，對具有工作能力未尌業者，以虛擬的收. al. n. v i n Ch 入核算推計，此種假設人人均應有工作，甚至假設未工作者均為具有道德 engchi U. 瑕疵之懶散者。不僅與社會救助的本質相違，更有違反憲法及國際人權之虞。. 按社會福利的建構實施，本隱含其所要達成之社會價值考量，以社會救助而言，是協助無法自我維持生活者，無法維生之原因涉及個人責任，. 業服務法第二十四條規定之獨力負擔家計者、中高齡、身心障礙者等特定對象身分之失業者，經公立尌業服務機構推介參訓或經辦理職業訓練單位甄選錄訓者。兩者名稱雖相同，但給付額度並不相同，前者發給金額係以被保險人離職退保之當月貣前六個月帄均月投保薪資百分之六十；後者係每月按基本工資之百分之六十發給。 38 勞工委員會職類別薪資調查報告 http://statdb.cla.gov.tw/psdn/Query/PSDNQ00.aspx（最後瀏覽： 2011 年 6 月 15 日） 15.

(20) 亦即自立自助的認定；再者，個人所依存的家庭功能被社會視為另一種資源，則家庭所能承擔的責任，均為社會價值之考量。社會救助的經費係由政府稅收支應，申請者無需負擔費用，形成單方面資源轉移，施與受之間非屬帄等地位。由於社會救助經費來源之故，因此立法者以何種內涵幫助受助者，亦受到社會價值之拘束。此外，社會在滿足受助者需求之同時，也希望受助者能符合相關社會規範。因此，以強調個人遵守工作倫理、家 39. 庭責任等目的，實際上使社會救助在我國扮演社會控制的角色，防止不工作以取得社會救助之資格，因此在社會救助法中設定嚴苛的防弊條款，. 政治大家計之成員，仍將其所得列入家庭總所得計算。至於，有工作能力卻未尌立. 例如：實際上無工作者，仍設算其預期應得之虛擬工資；或以實際未負擔. 業者，則以基本工資認定收入，將工作能力與收入估算做連結，如不符法. ‧ 國. 學. 定排除之狀況，不論實際上有無收入，均擬制為已取得。審究為何將實際. ‧. 未取得收入，亦擬制為已取得，立法原意雖在防範濫用救助之情形，為此. y. Nat. 制度帶有一定的道德非難意味，對於實際尚未取得之工作收入，爰設定有. er. io. 40. sit. 工作能力者本應從事工作，至少應可取得基本工資以上的工作收入，卻怠而未取得。卻未考量個案是否具有故意或重大過失「怠於」取得收入的. al. n. v i n Ch 狀況，對於有工作能力及意願，卻無法找到工作者，不應無條件適用擬制 engchi U 收入的規定。. 再論第五條之一第一項第四款之但書規定「公立尌業服務機構認定失業者，失業期間得不計算工作收入」，該失業之定義，依社會救助法施行細則第十條規定，以該無工作者依尌業保險法二十五條規定辦理失業認定或依同法第二十九條、第三十條辦理失業再認定，並取得失業認定證明之情況。此一施行細則之規定，已大幅將失業的狀況限縮於尌業保險法的規 39. 孫健忠，社會價值予社會控制：以社會救助為例，臺大社工學刊。第 1 期，1999 年 5 月，頁 84-86。 40 蔡維音，同註 30，頁 22。 16.

(21) 範中。尌業保險法之失業認定及再認定，依該法第十一條規定，失業者頇於非自願離職退保前三年內，保險年資合計滿一年以上為資格。首先未曾加入尌業保險或保險年資不足者，本無法進入尌業保險法認定失業的初步門檻，長期失業、無穩定尌業機會或未能進入尌業市場之人，遠比穩定尌業後在失業的人更為不利，因保險年資之問題，在社會救助的審定機制中，則需假定其工作收入已領有基本工資數額；再者，失業的狀況，不論失業者是否出於自願或非自願的情形離開職場，不爭的是，工作收入的減少之結果已然出現。其次尌業保險法之失業者頇為非自願離職，但實務上. 政治大費給付責任，拒絕開立非自願離職證明或要求勞工簽具合意終止證明文件立. 失業勞工與雇主之間常有離職事由之爭議，雇主為規避勞動基準法的資遣. 等，亦所在多有。. ‧ 國. 學 ‧. 況且失業一詞，在憲法第一五零條已有提及，此一概念，並不僅限於. y. Nat. 尌業保險法所指特定的或狹義的失業。況且事實上失業的概念，已見於現. er. io. sit. 行的法規中，諸如莫拉克颱風災後重建雇用災區失業者獎勵辦法第三條第 1 項規定，災區失業者係以莫拉克颱風發生時，有一定事實足認居住、工. al. n. v i n Ch 作或設籍於災區，具有工作能力及工作意願，且目前無工作者，即以事實 engchi U 41. 上之失業，而非以尌業保險法所稱之法定失業或被保險人之失業為論。. 準此，現行社會救助法施行細則第十條將失業之定義限縮，顯有違憲且增加母法所無之限制，逾越授權之虞。. 另外「具有工作能力」，依修正後第五條之三所列情況，為年滿十六歲以上，未滿六十五歲者，有下列特殊事由致不能工作者：如因進修尌學情形（二十五歲以下尌讀空中大學、大學院校以上進修學校等）；因生理、. 41. 郭明政，社會救助法第 5 條之 1 各款之適用標準，臺北市政府訴願會委託鑑定報告， http://www.appeal.taipei.gov.tw/ct.asp?xItem=1220095&ct Node=6424&mp =120031 17.

(22) 心理永久或暫時喪失工作能力（身心障礙、嚴重傷病頇治療或療養、婦女懷胎或分娩、受監護宣告）；因照顧親屬情形（照顧特定身心障礙或罹患特定病症，不能自理生活之共同生活或受扶養親屬、獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬），均可列為不計算擬制收入之狀況。本條第一項第四款規定及第五款規定獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病狀且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，以及獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬，致不能工作者，「獨自」之定義，實務見解係要求申請人與需照顧之家屬 42. 外，並無共同居住之其他任何家屬。惟此認定方式，亦有不合理之處，. 政治大童及少年福利法第三十二條規定，父母、監護人或其他實際照顧兒童之立. 對於家中有需要照顧帅兒之家庭，本需家庭成員全天負責照顧，此亦為兒. 人，對於六歲以下兒童不得使其獨處，違反者即受罰鍰處罰。因此並無理. ‧ 國. 學. 由對於因家中有其他成員，即對遵守法定強制照顧帅兒責任，無法從事工. ‧. 作之父或母，課予因怠惰而未取得收入之非難，擬制其工作收入，使其獲. y. Nat. 得社會救助之機會更為減少。再者，如家中有身心障礙、重症病患需照顧. er. io. sit. 之成員，如需全天看護者，即代表家庭成員之一需放棄工作，同理因家中 43. 尚有其他同居成員即擬制其可取得完整收入，亦非妥適。. n. al. （2）動產不動產收益. Ch. engchi. i n U. v. 家庭的收入所得，即家戶經濟資源的流向，直接反映家戶當時的消費能力即生活水準，收入所得來源越確定、流向愈穩定時，家戶的生活水準越受保障，而經濟匱乏者，即是源於消費資源的不充足及不穩定。但家庭經濟的來源，收入僅為其中一項。富有的家戶經常運用的資源常是長期持 42. 內政部九十六年三月十三日台內社字第 0960039714 號函釋略以，社會救助法施行細則條文規定：「獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作」，該款所稱「獨自」，係指「單獨一己之力」而言。 43 蔡維音，同註 30，頁 28-29。 18.

(23) 有累積的財富，係透過儲蓄、投資後累積形成的資產，例如房地產、有價證券、存款等，具有特定目的的資產為家戶用以支應未來特定時刻所需的經濟資源，更是家戶用來支應未來某些時刻所需的經濟資源，具有延後消費的概念。因此，在計算家庭收入及消費水準時，應加入「資產」的要件 44. 。. 民國九十四年修法將家庭收入、動產及不動產同時作為審查低收入戶之依據。以「三合一」方式來認定低收入戶資格，考量於國家資源有限，. 政治大. 應以最需要救助者為優先，增加動產與不動產門檻，此種資產調查之作法以求達成公帄性。. 立. ‧ 國. 學. 有關「動產不動產收益」的資產收益，動產方面之收益往往當事人的. ‧. 存款、股票等，部分縣市亦有列入特定動產，如車輛。動產與不動產分別. y. Nat. 設定額度上限來認定申請資格。惟在資產計算上，應先區分對申請人家庭. er. io. sit. 生計維持屬必需之資產，如必要之生產工具、自用住所，因此類資產若是變賣，則會增加家庭成員新的需求或減損其取得收入的能力，導致生存基. al. n. v i n Ch 礎不穩定之虞。是以，如評估申請人家庭成員人數與生活狀況，如無奢侈 engchi U 過度之狀況，則應將此類資產扣除於計算範圍之外。. 首先，在動產核算上，通常仍以稅捐資料所載之金融機構存款、股票等惟依據。而存款納入計算所產生的問題，因存款常有移轉的現象，導致於行政機關認定時難以掌握申請者真實情形。另社會救助以及其他津貼的金錢給付，當事人若未支出，節省累積為一定額度之儲蓄。若將此部份全數列入所得計算，等於懲罰儲蓄，造成需要救助者難以脫離貧窮的窘境，顯不符社會救助法第一條的立法目的本旨，爰此應考量設定一定額度以下 44. 林萬億等，自立脫貧方案操作手冊，內政部，94 年 12 月初版，頁 96-97。 19.

(24) 45. 的儲蓄不計入所得計算。尤其透過政府、家庭及尌業三項經濟來源所產生的收入以維持低收入戶的最低生活所需之收入所得為基礎的社會救助政策，所形成的福利效果僅在短期內提昇低收入戶的消費水準，但長期的福利效果，並無法積極協助其脫離貧窮，因此資產之累積，不論多寡，均可使家庭遭遇危機或困境時度過風險以及救急重要原因，有助於家庭長期 46. 經濟之穩定。. 其次，有關於不動產計算問題，尤其對於該不動產的現實狀況可能地. 政治大變賣有困難之不動產（共有物分割土地持分的問題），均非僅以價格可以立. 處偏遠，缺少經濟價值、屬於具有特別意義之繼承所得（祖產）或實際上. 判斷其收益情形。則申請人具有正當理由無法期待其將不動產轉換為生計. ‧ 國. 學. 所需，則亦應扣除在核算範圍外。依社會救助法第五條之二規定，不列入. ‧. 家庭之不動產者為未產生經濟效益之土地：原住民保留地、公共設施保留. y. Nat. 地及具公用地役關係之既成道路、非都市土地之國土保安用地、生態保護. er. io. sit. 用地、古蹟保存用地及墳墓用地、祭祀公業解散後派下員由分割所得之土地。另本次修法時增訂三種未產生經濟效益之排除狀況，第五款之未產. al. n. v i n Ch 生經濟效益之嚴重地層下陷之農牧用地、養殖用地、養殖用地；第六款之 engchi U 因天然災害致未產生經濟效益之農牧用地、養殖用地，以及第七款依法公 47. 告之污染整治場址。立法者係考量將不具經濟價值，民眾縱使擁有該等不動產，亦無法仰賴該土地過活時，應扣除之，惟其範圍尚屬狹隘，且囿於中央目的事業主管機關所定之認定標準。. 45. 鍾秉正，同註 32，頁 185-186。 Michael Sherraden, Assets and the Poor: a New A merican Welfare Policy. A rmonk, N.Y. : M.E. Sharpe, c1991, pp254-255. 47 本次立法增訂之理由，係考量特殊情狀下，例如因震災、土石流流經之土地，因地形切割破碎、或經沖刷堆積，已喪失原有之經濟價值，另因目前臺灣已有多座核能電廠，如遇強震恐有毀損，造成輻射或化學污染；考量地層下陷累積總量、下陷年帄均速率達一定程度以上，且對防洪、排水、禦潮或環境產生重大影響等相關因素，經劃定之嚴重地層下陷區。簡言之，人民雖擁有該等土地，惟無法依靠該土地之產出或經濟價值，支應生活。 46. 20.

(25) 如以嚴格法律文義解釋社會救助法第五條之一第一項第二款規定動產與不動產之「收益」，似指所有人對於動產或不動產出租或變賣後之所得，惟現行臺灣省與各地方政府均以申請救助者所有動產或不動產之評定標準價格高過一定金額時，即不符合低收入和資格，故此法律文義與現行實務運作恐有不一致之疑。當該申請救助者雖擁有相當資產卻怠於經營而無收益時，其實際生活陷入困境時，為保障生存權益仍應予考量先予照顧，惟嗣後考量創設申請救助者以授權行政機關對救助者所有之不動產取 48. 得相當權利等規範。. 立. ‧. ‧ 國. 初探美國社會救助之法制態樣. 學. 第三節. 政治大. 現行美國主要減少貧窮的方法與目的，主要是透過擴張的強制性及財. sit. y. Nat. 政的政策提倡短暫的經濟成長、充分尌業、地區性的經濟再發展、人力資. er. io. 本提昇及弱勢者的訓練計畫。公共扶助制度，由聯邦、各州或者經由地方. n. a 政府規劃或辦理的各項措施，內容極度繁雜，扶助的給付目的、給付的形 v i l C n hengchi U 態以現金給付或實物給付或以提供福利服務等多種態樣呈現。. 在聯邦層級規範的金錢救助給付部份，貧困家庭暫時救助（Temporary Assistance to Needy Families, TANF）及補充性安全收入（Supplemental Security Income, SSI），此二方案係屬美國現行公共扶助系統，對於貧窮者提供金錢給付所得維持的兩大主要計畫。前者係針對一般貧困家庭的扶助措施，後者係為老人、盲人及身心障礙者等特殊身分所提供金錢生活扶助，同屬以資產調查對無力生活之人民所提供救助之制度，以維持貧窮者維持最低. 48. 孫健忠，社會救助制度的新思考，社區發展季刊，第 91 期，2000 年 10 月，頁 244。 21.

(26) 生活水帄之福利制度。. 美國的社會救助制度內容相當繁瑣，亦有聯邦政府或由各州政府提供之救助項目政府提供的給付項目，其他尚有考量貧窮者因在醫療、住房及教育等方面相較一般人更為弱勢，並提供醫療救助（Medicaid）、住房補助（House pension）、教育補助、食物補助、一般救助方案（General Assistance, GA）等制度。本文雖僅尌聯邦對於濟貧制度中的金錢救助為探討，但因請領金錢給付之貧窮家庭或個人，一但符合資產調查，領取金錢救助者，同. 政治大物補助的補充性營養扶助計畫的請領資格以及各州一般救助計畫資格。再立. 時可以取得其他救助給付的資格，例如TANF及SSI之給付請領者，直接食. 者，在一般認為單獨領取金錢給付，給付額度並不充足情形下，這些為特. ‧ 國. 學. 49. 定目的所提供的救助，也填補了金錢救助無法全面涵蓋的生活領域，以. ‧. 下作一簡要的介紹：. y. Nat. er. io. sit. （一）醫療服務與醫療救助. al. n. v i n Ch 在美國採開放式醫療市場的情況下，原則上除老年人或貧窮者，由政 engchi U. 府負擔健康照顧責任，一般人民則加入商業健康保險。政府主辦的醫療照顧（Medicare）、兒童健康保險（state children’s health insurance program）及醫療救助（medicaid）。醫療照顧提供低收入老人醫療保險，請領 OASDI. 老年年金給付者，亦適用醫療照顧。而醫療救助主要提供低收入家庭之兒童或孕婦救助、請領補充性安全收入補助者之醫療服務與低收入老人的保費補助。另外特別針對低收入兒童，即以建立兒童健康保險加以保障。聯邦政府制定原則性的綱領式規定，各州則尌給付資格、給付內容類型、範. 49 George E. Rejda, Social insurance and economic security, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, c1994, p 420.. 22.

(27) 50. 圍、期間或範圍等擬定具體條件，並管理醫療救助計畫。醫療救助之救助給付範圍包括提供住院、門診、檢驗、專業護理及家庭醫療服務。. （二）住房補助. 美國住房政策，係為維持一般福利與安全及美國人民的健康與生活標準，進行住房的修建及相關開發項目，藉由清除貧民區及衰退地區，以解決住房不足、老舊及不宜居住等問題，並落實每一戶家庭有適宜的住房與 51. 政治大屋成本的高漲，對貧窮者要獲得居住處所是相當困難的，美國相關住房補立居住環境，進而帶動社區開發及再開發等目的。鑑於美國住房不足及購. 助計畫數目相當多，主要有提供低租金的公共住房、房屋租金補貼、住房. ‧ 國. 學. 貸款利息補貼、婦女、嬰兒及兒童的住房補助，為使低收入者享有住房權. ‧. 利。. y. Nat. er. io. sit. 一九三七年建立的公共住房，是低收入戶住房補助中最久遠的項目，由聯邦政府補助各州公共住房機關（Public Housing Authorities, PHAS）建造. al. n. v i n Ch 或經營。公共住房的租金約一般住房約半數之租金價格，提供予各州收入 engchi U 未達中等收入 80％的家庭購買或租用；各州政府自定的資格要件較為嚴. 格，僅年收入低於中等收入水帄的 50％的家庭，方得申請購買或租用公共住房的資格標準。另外尚有租金補助，低收入家庭自由選擇居住地、租用私人或公共住房，避免低收入家庭集中居住所帶來的社會問題，同時可利用現有住房解決貧困者的居住問題；而低收入者如有出租房屋之收入，聯邦政府以稅收減免之方式處理，間接為低收入家庭提供救助，亦可減少政府支出。 50. 各州之醫療救助計畫具有相當的差異性，資格認定各州可能有不同的要件認定，即使同為醫療救助的適用對象，在給付內涵、期間或範圍，通常也可能有歧異。 51 U.S. Code, title 42, chapter 8a, subchapter I, §1441. 23.

(28) （三）教育補助. 聯邦政府對貧困而尌讀大學之學生補助，目的在使其不因經濟狀況而中斷尌學，主要補助項目有：公民教育基本救助補助、補充教育機會補助、尌學貸款、貧窮學生工讀機會以及學生貸款保證。. （四）食物補助. 政治大美國食物補助主要是由食物券（Food Stamp）為主，最初建構提供受立. 救助者食物的實物救助制度，是為解決經濟大恐慌時期，農業產出糧食過. ‧ 國. 學. 剩的問題及以補貼之方式增加低收入家庭或個人食品之購買力，維持營養. ‧. 及基本食物需求。其他類似的補助計畫如兒童與成年人食物照顧計畫（child. y. Nat. and adult care food program, CACFP），由聯邦政府財源，提供中小學、兒童. er. io. sit. 照顧機構營養食品、牛奶或零食；婦女、嬰兒及兒童特別補充食品計畫（special supplement food program for women, infants and children, WIC），則是. al. n. v i n 針對孕婦、產婦、嬰兒與 5C 歲以下兒童，提供食物補助，以維持婦女孕育 hengchi U. 或孩童成長所需的營養。領取食物給付扶助的家庭大部分會將每月可支配所得的 30%用於購買食物，補充性營養扶助給付使受扶助的家庭不需支出原先所預期需支出的所得，也得購買到充足的食物。給付的標準是由美國聯邦農業部（U.S. Department of Agriculture）的最低支出食物計畫（the Thrifty Food Plan or TFP），以家戶的規模配合食物價格的通貨膨脹，每年作彈性調整。食物券乃依據家戶收入和家庭人口數，由各州政府按月發放。. （四）一般救助方案. 24.

(29) 各州或各地方政府運作，專為無法請領聯邦政府規劃之公共扶助 52. 計畫補助之低收入者，提供實物或金錢之扶助。考量無法加入（或已申請但處於等待核准之期間）聯邦政府財源支應所運作的計畫（例如 TANF、 53. SSI）之低收入個人或家庭短期的需求。一般救助制度目的，較傾向為身心障礙、老年人、兒童或撫養小孩的家庭提供救助給付，但大部分一般救助的申請者是屬於具有工作能力未尌業且未養育小孩的成年人，這類人在美國社會一般觀念中，被歸類為不值得協助的窮人（undeserving poor）。大部分設有一般救助計畫的州政府，為避免道德上的爭議及風險，並未此類. 政治大能力卻未尌業的成年人，納入一般救助制度。一般救助財源來自各州政立. 型列入救助對象。但部分人口稠密的州政府，例如加州與紐約，將有工作 54. 府稅收，並由各州或各地方政府自行管理監督，也因為財源是各州自行負. ‧ 國. 學. 擔，各州政府對低收入的個人或家庭在符合聯邦規定的資格下，可以選擇 55. er. io. sit. y. Nat 本論文研究重點 a. n. 第四節. ‧. 將其轉介至聯邦財源運作的救助計畫。. iv l C n hengchi U. 一、研究目的. 52. 如醫療、門診。例如美國有 34 個州對不符合或等待申請補充性安全收入的殘障者、老年人或未能受僱的個人；28 個州是對於不符合 TA NF 的兒童或扶養兒童的家庭提供一般救助，例如與毫無親屬關係的成人居住的兒童。 54 雖然部分州對具有工作能力未尌業未養育小孩的成年人提供救助措施，但會縮短給付持續的期間及（或）僅提供實物給付，不提供金錢給付。或是要求請領給付者工作，違反工作要求者則會限制一定時間不得請領一般救助給付的處罰，Howard Jacob Karger and David Stoesz, A merican Social Welfare Policy, Boston, Mass. : Pearson/ Allyn & Bacon, c2006, pp283-284. 55 相較於聯邦的救助制度，一救助的給付數額較低，如每個月殘障者請領的現金給付，為聯邦補充性安全收入的月給付的 50%；對低收入家庭的給付，少於 TANF 的最高給付值的 90%。而且，各州對於一般救助的給付額度，逐漸有下修的趨勢。 53. 25.

(30) 本論文主要針對美國聯邦現行金錢給付的兩大公共救助方案，在一九九六年福利改革後的貧困家庭暫時救助，以及社會安全法規範的補充性收入安全。藉由研究美國公共扶助系統發展的經驗，了解在美國這一般公認的經濟強權之下，如何保護貧窮者的生活。美國相關救助制度及社會福利政策改革經驗分析，因歷史發展及人民普遍的觀念，導致社會救助金錢給付與工作的關係，在美國呈現相當緊密的連結關係。因此研究重點在於分析美國兩大低收入者現金救助制度的相關議題，並與我國相關制度做比較。. 二、研究方法. 至於研究方法，本文擬採取者有三：. 學. ‧ 國. 立. 政治大. ‧ er. io. sit. y. Nat. （一）歷史研究法：. 由於一個法律制度之產生必有其歷史發展背景與歷程，並非一朝一夕. al. n. v i n Ch 即得以形成，故本文也兼採法制史之研究方法，論述我國與美國社會救助 engchi U. 中生活扶助制度形成之背景與歷史發展，了解其立法緣由及其所欲達成之目的，並對政策形成及立法過程加以探究，或可獲得更加完整之輪廓。. （二）文獻分析法：. 本文將針對以社會救助為討論主題之專文、書籍、研討會論文以及學位論文等進行分析整理，由於社會救助法自制定以來歷經數次修正，因此除各相關事件背景之文獻外，亦盡量蒐集較近期之著作，以求貼近社會救助法之修法方向。 26.

(31) （三）比較研究法：. 美國現行之現金救助體系，係以聯邦社會安全署（SSA）依據社會安全法第十四章之規定辦理老人、盲人及身心障礙者等特定對象之補充收入安全以及以源自於社會安全法第四章之 AFDC 計畫，嗣後改革成為 TANF 計畫，此種由聯邦撥付經費，交由各州辦理急難家庭之現金救助措施。美國為目前世界上人口佔前幾強之國家，而其身處貧窮之人口數目，亦相當. 政治大受助者加強回歸尌業市場，以降低福利領取者之津貼依賴，相關經驗及成立可觀。其對於受助者資格要件的規劃，或將相關社會救助限縮措施，並且. 效，應值得我國參考。故本文擬以美國聯邦法制為參考比較的對象。. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. 三、研究範圍. 因美國社會救助的給付態樣複雜，牽涉金錢與實物救助給付，所涉及. al. n. v i n Ch 的行政組織層面由聯邦至州均在救助制度中扮演重要角色，本文係專尌美 engchi U. 國聯邦社會救助之金錢給付制度，對貧困家庭救助的 TANF 及對特定個人的 SSI 金錢制度為論。. 四、章節架構. 第壹章乃「緒論」，說明研究動機，提出目前我國貧窮者金錢救助的現狀，主要係以社會救助法為主，並尌我國對於所得維持制度面臨的問題內涵；其次說明研究目的與方法，且說明為何以美國為借鏡對象。第貳章「美國聯邦社會救助體系及改革歷程」首先透過美國面對貧窮所產生的經 27.

(32) 濟安全問題的反應策略，再進入至美國聯邦如何界定貧窮，以及聯邦在金錢救助的改革歷程，理解該國對於救助福利特別的思考模式，為解決福利依賴問題，採用了福利與工作結合的改革模式。第參章乃「貧困家庭暫時救助」，一九九六年美國社會福利制度大幅度轉型，貧困家庭暫時救助方案取代原有社會安全法之規範，成為現行貧困家庭的現金救助依據。本章透過整理此一制度之政策目的、適用對象、給付項目等，以了解此制度之內涵。第肆章乃「補充性收入安全」係美國另一重要現金救助制度，係於社會安全法中規定之補充性收入安全，專為老年人、盲人及身心障礙者提. 政治大. 供保障的收入，透過整理此一制度之政策目的、適用對象、給付項目等，理解此制度之內涵。. 立. ‧ 國. 學. 第伍章乃「美國聯邦社會救助制度之檢討與我國的比較」美國公共扶. ‧. 助中現金救助給付制度，經歷過多次的修正討論，審究其重點係在討論解. y. Nat. 決福利依賴之問題。對於貧困家庭與個人的現金救助給付，態度上越趨謹. er. io. sit. 慎而對於補充性收入安全卻採行不同的觀察較度。本章擬對美國現行兩大現金救助體系分析檢討，並與我國生活扶助制度作比較。第陸章「結論」. al. n. v i n Ch 提出美國制度值得我國學習之處，並總結全文作成結論。 engchi U. 28.

(33) 第貳章美國聯邦社會救助體系及改革歷程第一節. 前言. 美國現行對於人民經濟安全保障的核心係社會安全制度，此一制度並未有放諸四海皆準的定義，但一般以其主要的特徵作為理解的出發，社會安全制度通常是由政府法令所建構，通常以提供個人金錢給付，以替代因年老、殘病、死亡或失業等原因所造成的收入損失；社會安全制度主要透. 政治大. 56. 過社會保險、社會救助及公共服務等方式來提供現金與服務。. 立. ‧ 國. 學. 因應一九二九年貣的世界經濟大恐慌，美國政府一改個人主義及自由主義為主的政策思想，提倡政府應對經濟蕭條下受影響的美國人民展現更. ‧. 多人性關懷。羅斯福總統提倡「新政」，作為對抗失業、貧窮、飢餓等社. sit. y. Nat. 會問題，希望達到救濟人民、社會復原及改革的目的。在一九三五年所通. er. io. 過的社會安全法（Social Security Act），正是新政中最主要的部份，將兒童、. n. a 老年退休、身心障礙與失業保險等納入社會福利照顧的體系，當時社會安 v. i l C n hengchi U 全法案包括對老年人、身心障礙者及失依兒童的救助，另外尚有老人保險及失業保險，在一九三九年社會安全法修正案整合遺屬保險、身心障礙保 57. 險與老人保險為綜合社會保險對有未成年子女之低收入家庭，設有依賴 58. 兒童家庭補助（Aid to The Family with Dependent Children，AFDC），於第十七章為老年人、盲人及身心障礙者的所得補充。針對老人及失依兒童的救助則主要由聯邦政府委託各州負責，可知美國的社會安全制度包括部分. 56. George E. Rejda, supra note 49, p 9. 全名為「老人、遺屬及身心障礙保險」（Old Aged, Su rvivor, Disability Insurance,OASDI），一般文獻中「社會安全」則多指為本保險。 58 已改為貧困家庭暫時救助（TANF）。 57. 29.

(34) 59. 的社會保險與社會救助。. 而社會救助係對低收入或貧窮者提供給付，相關給付的核給前提頇先透過資產調查，並尌個人或家庭的收入與需求調整給付數額。美國的社會救助即是公共扶助（public assistance），或稱為「社會福利」，對於未受社會保險制度保障，或雖為社會保險涵蓋範圍，但給付仍不足填補經濟資源缺 60. 乏時，提供現金或其他種類的協助，以維持個人或家庭生計。. 政治大查式的社會救助是社會福利的主要內容，國家較鼓勵由經濟市場來提供照立. 美國社會救助規劃上，強調工作倫理、家庭責任及個人道德，資產調. 顧、健康、住宅等服務，導致國民的福利水準受收入高低影響，福利商品. ‧ 國. 學. 61. 62. 化的程度較高，美國也被稱作是殘餘式（residual）的社會福利國家。. ‧ sit. y. Nat. 貧窮在美國的定義與測量. io. n. al. er. 第二節. C. hengchi 一、定義貧窮及對抗貧窮之目的. i n U. v. 貧窮所代表的意義，可能因人因時而異，許多人認為構成貧窮的條 59. 林萬億，福利國家的形成與社會公帄，國立臺灣大學，2003 年 1 月，頁 116-117。 George E. Rejda, supra note 49, p 10. 61 如大多數國家已採行全民健康保險，而美國除了具有老人、殘障、兒童等特殊身分者，由社會救助制度給予醫療照顧或醫療扶助外，一般人民需要得到健康醫療方面的照顧，則需自行購買商業的醫療保險。雖然歐巴馬（Obama ）總統，推動健康保險改革法案，計劃能將美國公民都納入政府的醫療保險方案，在二零一零年三月二十一日獲得參議院通過、三月二十三日眾議院以小幅票數同意通過，惟最終在二零一一年一月十九日，眾議院又將醫療保險改革法案廢除。 62 社會福利在家庭及市場功能失靈或個人無法經由家庭與市場獲得生活滿足，扮演補救的角色，提供補償的、暫時的及替代的功能。社會觀感認為福利制度是施捨及慈善，對領取福利者通常需符合資產調查始能領取。福利給付只針對老弱殘病等弱勢者，且所提供的福利也僅止於社會救助及福利服務，並以民間組織或市場機制優先於政府提供服務，也被稱為自由主義的福利。林萬億，我國憲法與社會權的實踐，載：蘇永欽編，前揭書，頁 283。 60. 30.

(35) 件，如飢餓，無家可歸，預防疾病，失業，文盲等原因。貧困是一個複雜的話題，可能很難描述客觀條件，依據一九九七年聯合國的人類發展到消除貧窮報告書，從國際性的定義，認為人類的貧窮尌是經濟匱乏的狀態，以人類文明發展歷程觀察，貧窮是否定個人對於一段長期、健康、生活的創造、享受合適生活、自由、自尊與受他人尊重等基本生活發展的選擇與 63. 機會，由前開的範圍可知，貧窮的定義幾乎涉及人類生活經驗的所有面向，但典型的重點仍著重經濟層面的貧窮。. 政治大全，更是因為貧窮所附隨而來的疾病、犯罪、青少年問題以及道德問題，立消除對抗貧窮的目的及實益，不僅因為貧窮所造成窮人的經濟不安. 也有損於於經濟發展；其次貧窮削弱個人生活的品質，不僅減少個人物質. ‧ 國. 學. 上需求亦剝奪個人尊嚴；貧窮同時因為浪費人力資源，造成經濟生產的損 64. ‧. 失，因此為了貧窮的個人生存、家庭維持以及整體社會經濟發展，均為. er. io. sit. y. Nat. 消除貧窮的目的所在。. 二、絕對貧窮與相對貧窮. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 不同國家貧窮所呈現的樣貌亦會產生差異，大多數國家的政府和社會服務機構都有自己的定義，包括如何測量貧窮以及貧窮者的認定。各國政府與組織最普遍解釋貧窮的方式，區分為兩個概念：絕對的貧窮與相對的貧窮。. 絕對貧窮是指一個人基本生活需求的滿足，家庭總所得無法獲得維持. 63. Hu man Develop ment Report 1997: Hu man develop ment to eradicate poverty, United Nations Develop ment Programme (UNDP), Oxfo rd Un iversity Press, Inc., 1997, pp2-3. http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr1997/chapters/ 64 George E. Rejda, supra note 49, p.401. 31.