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經驗，在西方國家，其前身即為中世紀之濟貧制度，而亞洲國家各國自古 亦有類似之賑災措施。在福利國家理念盛行的年代，社會救助受到一些貶 抑，理由不外乎資產調查帶來烙印化的效果，以及殘餘填補的特色未具有 充分的公民權利資格，嗣後社會保險與普及式的福利津貼出現後，社會救 助雖屬舊時代的傳統措施，但作為社會安全網的最後一道防線，亦不可謂 不重要4。
第二節 社會救助之理論基礎與法制探討-從我國的角度出 發
一、我國社會救助制度之理論基礎
（一）生存權
憲法第十五條規定之人民生存權保障並結合人性尊嚴為依據，以作為 社會救助制度提供給付，確保人民最低生活限度的憲法論據。基礎生存的 保障除了消極抵抗國家侵犯，並有積極面的保護內涵。生存權應包括對生 命之尊重及生活之延續兩大部分。由人民與國家的關係來看，國家固有要 求人民遵守法規範的義務，但人民亦有權要求國家對於其生命予以尊重及 對生活之照顧，從而，憲法所保障之生存權應包含生命權與生活權的保 障，有關生活權，則指當人民無法自力維持生存時，國家如何使人民維持 最低度合於人性尊嚴之生活5。
4 古允文，縮短貧富差距：新時代的貧窮與社會救助，國家政策論壇，冬季號， 2003 年 10 月
，頁 232。
5 李惠宗，憲法要義，元照出版公司， 2009 年 9 月，頁 231。
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而所謂人性尊嚴，係屬於個人基本權利之核心，多數基本權利實現的 目的，在於促使人性尊嚴獲得保障與尊重。人性尊嚴在我國雖未作為一項 基本權利，但在大法官釋字第三七二號解釋首次指出「維護人格尊嚴與確 保人身安全，為我國憲法保障人民自由權利之基本理念。」將人性尊嚴確 認具有人權性格6，與一般基本權利同樣具有規範限制國家公權力不得侵害 人性尊嚴的功能，同時建立清楚的價值體系，因此各種社會的、經濟的、
家庭的以及公權力執行等各種型態之生活，均應落實人性尊嚴之內涵。應 落實人性尊嚴之內涵。也因此尊重個人之人性尊嚴在於積極作為的部份，
對應在社會的層面上，即可導引出對於需要救助者提供救助之任務7。
人性尊嚴，係建立在人的自我決定及自我負責之架構上，然而個人的 自我負責卻是以個人有能力投入自主運作的社會程序與社會關係為前 提，個人無法以一己之力獲得這種前提，而陷入生活困頓時，國家應積極 提供個人最低生存之需，以使其有機會重回自立自主的生活。在我國藉社 會救助體系對陷入無法自力生存之人民予以救助，係透過立法裁量，通常 以經濟上之量化，作為對未能達成一定水準之收入者最為認定標準。在大 法官會議釋字第四二二號解釋已經生存權與最低生活的必要保護的做一 連結，該號解釋雖非屬社會給付之案件，但其屬私法之社會保護且具有社 會政策之意義，此號解釋大法官不僅認為回收出租地之限制與生存權之保 障具有關聯，甚至認為最低生活支出標準，不能準用辦理役種區劃現行最 活費用支出標準計算審核表，以固定不變之金額標準，推計承租人之生活 費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況。由此
6 此後，釋字第六零三號解釋更近一步指明：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主 憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及 人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為 不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條所保障…。」」第四九零號及六五六號解釋亦以人性 尊嚴作為審查機制。
7 法治斌、董保城，憲法新論，元照出版公司， 2004 年 10 月，頁 204-205。
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可見，大法官解釋不僅將生存權解為最低生活保障，並且認為應注意實際 社會情境，作為給付規劃基礎8，不能僅因行政便宜，忽略保護的實效 性。
其次，低收入之人民得否直接援引憲法之基本權利作為原始請求權，
請求國家給予救助的主觀權利。依目前通說見解，多數認為人民無法直接 以之作為具體向國家請求的權利基礎，原則上應由立法者自行立法裁量9， 僅在極端例外的情形下，明顯違反憲法保障人權之基本要求，始承認人民 享有原始的給付請求權。
（二）基本國策
關於社會救助之憲法基礎，在憲法第一五五條明文：「國家為謀社會 福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害 者，國家應予以適當之扶助與救濟。」對於給付對象與目的為簡明的定義
10。在增修條文第十條第八項規定：「國家應重視社會救助、福利服務、國 民尌業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民尌業 等救濟性支出應優先編列。」
按憲法所定基本國策之法律性質，早先被認定僅指示立法與行政的目
8 郭明政，社會憲法─社會安全制度的憲法規範，載：部門憲法，元照出版公司，2006 年 1 月，
頁 339。
9 例如最低基礎生活的具體內容之界定，通常由立法過程形成，因牽涉特定經濟環境及文化因素 差異。因此立法者大多以一般通念中的最低生活所需，並隨著時空遞嬗、社會變遷變易其具體內 容。尤其針對社會相關給付，司法審查多尊重立法者之裁量空間，保留於立法者依據社會通念與 經濟條件來做決定，見大法官釋字第五六零號解釋，外國人眷屬在勞工保險條例實施區域以外發 生死亡事故者，限制其不得請領喪葬津貼，係為社會安全之考量所為之特別規定，屬立法裁量範 圍，…。大法官釋字第五五零號解釋，有關全民健康保險法第二十七條所定之保費補貼比率等，
亦屬立法裁量。
10 國家之社會給付應不僅只對於無力生活者的社會救濟，應當擴及對老人、弱者、殘廢者以及 受助者的社會扶助，與社會救濟不同，不以無力生活為要件，也不低於生存保障為目標，是為積 極的社會扶助與促進。郭明政，同註 8，頁 343。，
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每個人能有尊嚴地享有自己之基本需求，本為國際間之普世之觀念。
雖我國非該等公約之締約國，但早在大法官會議釋字第三七二號解釋 理由書引述人權宣言，作為解釋依據，嗣後之釋字第三七九號及釋字第四 八二號解釋，亦導入國際條約規範，再於釋字第五四九號解釋中更近一步 指明，我國勞工保險法規應參酌有關國際勞工公約及社會安全如年金制度 等通盤檢討設計。以國際公約作為憲法解釋之依據，承認其具有一定之拘 束力，是為大法官會議所肯認之法則17。因此參照經濟社會文化權利國際 公約等條約規定，維持個人適當的生活等，亦成為國家規劃救助制度任務 的考量範疇。
且為與國際思潮接軌，於民國九十八年三月三十一日通過「公民與政 治權利國際公約及經濟文化權利國際公約施行法」，該施行法第二條規 定，有關保障人權之規定，具有國內法律之效力。第四條及第八條規定，
除對各級政府機關行使職權，亦責令應符合兩公約有關人權保障之規定，
避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。
另要求各級政府機關應依兩公約規定之內容，對所管現行之法令及行政措 施，如未符兩公約者，應於限期完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行 政措施等改進。
上述探尋社會救助制度在於憲法或國際規範中的意義，並非斷定社會 救助尌係基本權利授與人民之權利，或由基本國策賦予立法者義務為結 論，重點在於上述權利或條款，應為國家機關是否遵照為行為指南，且可 作為憲法解釋或法令解釋之基準18。再者，目前我國既已制定社會救助法，
17 郭明政，同註 8，頁 350。
18 郭明政，同前註，頁 344-345。
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將保護內涵具體實現，因此人民在有具體法規可援引時，應優先引用社會 救助之法規據以主張19。但若實體法規雖已透過立法保障，但保障或給付 的範圍並不足以涵蓋人民實際需求時，應認人民有得提貣違憲審查，對國 家設定的救助要件審查或請求提高給付額度或範圍20。而社會救助之具體 規劃設計，能否確實達成憲法或國際條約所要求保障最低生活水準之需，
是檢視該制度存在之重點。
二、我國社會救助法制沿革
自中華民國政府遷臺以來基本上係依循大陸時期之法制，包括「冬令 救濟實施辦法」（一九四二年）、「社會救濟法」（一九四三年）、「社會救濟 法施行細則」（一九四四年）、「救濟院規程」（一九四四年）與「各地方推 行義診辦法」（一九四六年）。前述法規中，尤以「社會救濟法」為最重要，
該法係我國社會福利事業發展的第一個立法，也是政府遷臺時期社會救助 實施的主要母法，本時期所訂定之相關法規，亦以此法為依據。因國內社 會與經濟之轉型，考量工業社會結構及經濟型態為背景，救助之目的僅不 只在於安定被救助者之生活，且應著重於被救助者之自立，以農業社會為 立法背景之社會救濟法，漸已不合時宜。一九八零年時制訂社會救助法，
為我國現行之社會救助措施之執行主要依據。
按我國社會救助法第一條規定「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助
按我國社會救助法第一條規定「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助