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8 人以上家庭，每超過 1 人則多加 4,390 元。
二十世紀六零年代至九零年代中期，美國的社會安全系統逐步完善，
主要區分為兩大類，一是繳費性的社會保險制度；另一是公共扶助與福利
（public assistance and welfare），對無法受社會保險第一層保護的貧窮者，
可以維持最低生活水帄，享有某些社會福利的權益。
第三節 美國聯邦救助體系之建置與發展
尌西方社會救助制度之發展，二十世紀以前，對貧窮者的救濟，教會 係扮演重要的角色，教會將捐款收入區分為四部分，除了支應主教、僧侶 與維持教會建築物的支出外，另一部份為救濟貧民。而十四世紀時，因封 建制度的解體，農奴固獲得解放，享有自由，但原先由領主照顧農奴及其 家庭成員生活之情形不在，隨之而來的失業、疾病、老年及殘廢問題發生 時，常增加社會中的貧窮問題。英皇愛德華三世於一九三四年頒佈勞工律 法（Statute of Laborers），可謂政府第一個介入貧窮的立法，該法規定凡缺 乏財產的身體健壯勞工，必頇接受任何雇主所提供的工作，並禁止他們離 開所屬的教區，市民亦不得對其施捨，政府並對流民與乞丐有殘酷刑罰的 規定，此時的法律目的係阻止流浪與行乞，並同時迫使農村勞工安於自己 的土地，意涵對貧民採取懲罰性及抑制性的作法。嗣後，十六世紀之英國 由於工業化社會變遷與封建農業社會解體，伊利莎白濟貧法（The
Elizabethan Poor Law）因應而生，此法放棄原先對貧窮者的壓抑，改採較為 合理的措施，除以不同類別的貧民給予不同救濟，甚至對於身體健壯者，
以安置工作之方式，並對需要救濟的孩童，安排其成為學徒，使其將來得
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以自足。
近代美國的社會救助制度，受到英國濟貧法影響頗深，社會救助是教 區、地方的責任，聯邦政府的態度係處於消極與被動，並認為地方之州政 府及私人慈善組織及機構即可應付少數之貧民及不幸家庭，也未將社會福 利列入憲法條文中。
社會安全法案，是美國政府在社會福利制度上的重大分水嶺，也顯示 美國政府社會救助制度中扮演角色的轉變。鑑於美國公共救助制度的繁 雜，各州地方政府除執行聯邦政府立法通過之制度，各州政府於財政許可 範圍內，對貧窮者的救濟制度亦所在多有。以下將對美國社會救助制度，
約以年代為區隔，逐一介紹重要制度之創設及改革。
一、一九三五年社會法案通過前制度
影響美國社會救助之建構要素，需先提及英國伊利莎白濟貧法（The Elizabethan Poor Law，1597-1598）。伊利莎白濟貧法係針對 16 世紀英國工業 化社會變遷與封建農業社會的解體，導致大多數原先依靠農業為生之農 工，離開農地農村，成為無家可歸之徒。當時為保護及拘束這些遊民與乞 丐，四處遊蕩行乞維生，於是以立法之手段，控制無業貧民個人之道德行 為，並以維持社會秩序。當時法律將規範對象區分為「值得救濟之貧民」
與「不值得救濟之貧民」（Deserving and Undeserving Poor）70。此種思想對 日後美國社會福利政策與實務影響頗深。同時伊利莎白濟貧法授權教區負 責救濟貧民，照顧寡婦與孤兒，建立了政府照顧貧民之責任。
70 值得救濟之貧民包括：盲人、殘障、寡婦、孤兒及非因自己過失之失業者；不值得尌救濟之 貧民包括：流浪遊民、酗酒者以及懶惰者等等，參李宗派，美國社會救助與福利改革之探討，發 表於九十五年四月二十六日社會救助的檢討與展望研討會，頁 1-2。
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十七世紀時，當英國殖民族群移居美國新大陸後，將英國之社會習俗 及法令，包括伊利莎白濟貧法，一貣帶到美國大陸。濟貧法的精神及原則 直至二十一世紀仍影響美國社會一般人民對社會福利的觀念。在美國建國 之初，聯邦政府並未將社會福利之功能列入憲法條文，聯邦政府的對於社 會救助之態度係處於消極與被動的，並認為地方之州政府及私人慈善組織 及機構即可救助少數貧民及急難家庭，也因此使聯邦政府在社會福利制度 中扮演的角色定位模糊。
十九世紀尊崇個人主義思想的美國人民，普遍認為貧窮係一種精神、
心裡及道德的缺陷，並不探討造成個人或家庭貧窮的客觀原因。社會大眾 將貧窮視為個人的責任，並以處罰管理的手段，於是將貧民送入救濟院、
工作坊或監牢集中管理，私人慈善組織或機構在社會救助制度中，扮演重 要角色，以達成掃除貧民個人道德缺陷目的。惟十九世紀末期，寡婦或遭 人遺棄的單親婦女面臨經濟困境無法負擔家計時，被送往救濟院，而未成 年子女被送往孤兒院或被人領養，許多單親家庭因此分散。
最早於一九一一年部分州通過母親年金（mothers’pension），目的為 防止兒童因貧困成為童工或被迫進入育帅院等狀況發生，並積極地保障未 滿 14 歲兒童正常受教育及受家庭照顧的權利。一九三三年大部分的州政府 相繼通過助母津貼（Mother’s Aid Pension）或寡婦年金（Widow’s Pensions），以金錢給付維持單親母親的家庭經濟，使未成年子女能與母親 一貣生活。因各州政府執行成效不彰，始得此一方案未獲得成效。
由於美國憲法規定，聯邦政府的權責僅限於國防、外交、洲際貿易與 國有財產等，其餘如家庭、勞動、福利等事項，均由各州地方政府負責。
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美國在一九三零年代前，聯邦政府在社會救助政策法令及實務執行上扮演 著存在感薄弱的角色，主要由各州政府亦僅擔負少部分的救助推動責任
71。在此期間，基本上仍是由私人慈善組織機構或教會擔當社會救助體系 的領導角色。
二、一九三五年社會安全法之制定
在一九三零年代，美國及世界各地面臨經濟大恐慌，改變美國原先放 任自由之社會福利與經濟政策。各地方之社區機構已無法負擔失業導致生 活無以為繼的貧民，當時羅斯福總統（Franklin Delano Roosevelt）提出新政
（New Deal），於一九三五年制訂社會安全法（Social Security Act）提供失 業保險及老年退休保險等社會保險制度，同時並由聯邦政府所收之稅金援 助各州執行各種救濟活動，提供失依兒童、老人或盲人等救助方案，提供 了現金津貼、緊急救助及社會服務給貧困者或非貧困者，對解決社會重大 問題及穩定社會秩序貢獻良多，而社會安全法可說是美國社會福利制度之 重要變革，開啟了聯邦政府積極介入貧窮問題及政府社會責任的貣點72。
美國政府一改原先放任自由之社會福利與經濟政策，重新考量在經濟 大蕭條伴隨而來大規模的失業，造成失業民眾頓時失去經濟來源，引發接 踵而來的社會問題。原先各地方之社區機構或私人慈善機構已無法負擔失 業導致生活無以為繼的貧民。
一九三三年羅斯福總統（Franklin Delano Roosevelt）提出新政（New
71 鄭麗嬌，美國福利政策發展之研究：回顧與展望，中國行政評論，第 9 卷第 1 期，1999 年 12 月，頁 110。
72 李宗派，同註 70，第 2-4 頁。
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Deal），由國家力量干預社會經濟生活，因過去美國依靠家庭個人自立和社 區互助的模式，已不足應付當前困境，藉由政府的力量調動社會各種因素 達成保障每個人的安全。當年五月羅斯福總統簽署聯邦緊急救助法（Federal Emergency Relief Act），同時建立第一個全國性的救助機構聯邦緊急救助署
（Federal Emergency Relief Administration），為失業勞工提供尌業機會73。
社會安全法（Social Security Act）制訂，為美國人民基本生活保障提供 了兩道防線，其一為繳費性之社會保險制度，如提供失業保險及老年退休 保險等；另一為非繳費性之社會救助，由聯邦政府所收之稅金援助各州執 行各種救濟活動。為了預防貧窮實施社會保險，為了解決貧窮加強社會救 助。初步的社會安全法是屬於種類式的補助（categorical）。社會保險僅包 括老人退休保險與失業保險；社會救助係針對失依兒童、老人或盲人等救 助方案，提供了現金津貼、緊急救助及社會服務給貧困者或非貧困者。雖 然這樣的種類式並非全面性的社會安全制度，只能稱為半福利國家74，但 以當時的時代背景，對於貧窮問題的處理，已有重大的意涵。
社會安全法是美國社會福利制度之重要變革，此法結束了十七世紀以 來強調地方州政府濟貧的責任，開啟了聯邦政府積極介入貧窮問題及政府 社會責任的貣點，乃將救助貧困者的主要責任從各地方州政府轉由聯邦政 府負責，由聯邦政府主導的全國性社會安全政策也應運而生75；貧窮問題 也不再僅是個人意志薄弱或道德的缺陷，而是社會與經濟結構性與制度性 的問題，因此對於貧窮者的態度不再是憐憫與施捨，將接受救助認為是被
73 鄭麗嬌，美國一九九六年「個人責任與工作機會調節法案」之政策論證分析，中國行政評論 第 8 卷第 2 期，1999 年 3 月，頁 184。
74 萬育維，美國貧窮政策的演進與省思─兼論貧窮政策上的爭議，經社法治論叢，第 11 期，1993 年 1 月，頁 103。
75 孫健忠，同註 65，頁 26。
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授予的權利76。
此時社會安全法內容共為十一章，主要內容係為老年人提供救濟（第 1 篇）、失業者保險制度（第三篇）、為有子女家庭提供援助（第四篇）、母 子福利（第五篇）、公共衛生福利（第六篇）以及盲人福利（第十篇）。目 的在於降低個人或家庭所得因環境巨變而產生的風險，該法雖歷經多次修 正，主要仍是以社會保險、社會救助與福利服務為主。
此時社會安全法內容共為十一章，主要內容係為老年人提供救濟（第 1 篇）、失業者保險制度（第三篇）、為有子女家庭提供援助（第四篇）、母 子福利（第五篇）、公共衛生福利（第六篇）以及盲人福利（第十篇）。目 的在於降低個人或家庭所得因環境巨變而產生的風險，該法雖歷經多次修 正，主要仍是以社會保險、社會救助與福利服務為主。