國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的社會保險與社會救助59。
而社會救助係對低收入或貧窮者提供給付，相關給付的核給前提頇先 透過資產調查，並尌個人或家庭的收入與需求調整給付數額。美國的社會 救助即是公共扶助（public assistance），或稱為「社會福利」，對於未受社會 保險制度保障，或雖為社會保險涵蓋範圍，但給付仍不足填補經濟資源缺 乏時，提供現金或其他種類的協助，以維持個人或家庭生計60。
美國社會救助規劃上，強調工作倫理、家庭責任及個人道德，資產調 查式的社會救助是社會福利的主要內容，國家較鼓勵由經濟市場來提供照 顧、健康、住宅等服務，導致國民的福利水準受收入高低影響，福利商品 化的程度較高61，美國也被稱作是殘餘式（residual）的社會福利國家62。
第二節 貧窮在美國的定義與測量
一、定義貧窮及對抗貧窮之目的
貧窮所代表的意義，可能因人因時而異，許多人認為構成貧窮的條
59 林萬億，福利國家的形成與社會公帄，國立臺灣大學，2003 年 1 月，頁 116-117。
60 George E. Rejda, supra note 49, p 10.
61 如大多數國家已採行全民健康保險，而美國除了具有老人、殘障、兒童等特殊身分者，由社 會救助制度給予醫療照顧或醫療扶助外，一般人民需要得到健康醫療方面的照顧，則需自行購買 商業的醫療保險。雖然歐巴馬（Obama ）總統，推動健康保險改革法案，計劃能將美國公民都納 入政府的醫療保險方案，在二零一零年三月二十一日獲得參議院通過、三月二十三日眾議院以小 幅票數同意通過，惟最終在二零一一年一月十九日，眾議院又將醫療保險改革法案廢除。
62 社會福利在家庭及市場功能失靈或個人無法經由家庭與市場獲得生活滿足，扮演補救的角 色，提供補償的、暫時的及替代的功能。社會觀感認為福利制度是施捨及慈善，對領取福利者通 常需符合資產調查始能領取。福利給付只針對老弱殘病等弱勢者，且所提供的福利也僅止於社會 救助及福利服務，並以民間組織或市場機制優先於政府提供服務，也被稱為自由主義的福利。林 萬億，我國憲法與社會權的實踐，載：蘇永欽編，前揭書，頁 283。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
件，如飢餓，無家可歸，預防疾病，失業，文盲等原因。貧困是一個複雜 的話題，可能很難描述客觀條件，依據一九九七年聯合國的人類發展到消 除貧窮報告書，從國際性的定義，認為人類的貧窮尌是經濟匱乏的狀態，
以人類文明發展歷程觀察，貧窮是否定個人對於一段長期、健康、生活的 創造、享受合適生活、自由、自尊與受他人尊重等基本生活發展的選擇與 機會63，由前開的範圍可知，貧窮的定義幾乎涉及人類生活經驗的所有面 向，但典型的重點仍著重經濟層面的貧窮。
消除對抗貧窮的目的及實益，不僅因為貧窮所造成窮人的經濟不安 全，更是因為貧窮所附隨而來的疾病、犯罪、青少年問題以及道德問題，
也有損於於經濟發展；其次貧窮削弱個人生活的品質，不僅減少個人物質 上需求亦剝奪個人尊嚴；貧窮同時因為浪費人力資源，造成經濟生產的損 失64，因此為了貧窮的個人生存、家庭維持以及整體社會經濟發展，均為 消除貧窮的目的所在。
二、絕對貧窮與相對貧窮
不同國家貧窮所呈現的樣貌亦會產生差異，大多數國家的政府和社會 服務機構都有自己的定義，包括如何測量貧窮以及貧窮者的認定。各國政 府與組織最普遍解釋貧窮的方式，區分為兩個概念：絕對的貧窮與相對的 貧窮。
絕對貧窮是指一個人基本生活需求的滿足，家庭總所得無法獲得維持
63 Hu man Develop ment Report 1997: Hu man develop ment to eradicate poverty, United Nations Develop ment Progra mme (UNDP), Oxfo rd Un iversity Press, Inc., 1997, pp2-3.
http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr1997/chapters/
64 George E. Rejda, supra note 49, p.401.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
基本生理效能的最低必需品，例如食物、衣物和住所。而對應在貧窮劃分 的機制，絕對貧窮是以估計家庭最低消費需求，並不參考一般人口的收入 或消費水帄來劃定界線，收入低於此一界線的個人或家庭即被認定為貧 窮，絕對貧窮的指標會隨著經濟成長或充分尌業改變，並配合物價指數調 整。
而相對貧窮係指一個人的需求與同一社會中的其他人相較，並未能達 到滿足，雖然個人的收入可能隨著時間經過而增加，但與富裕的人相較，
可用於購買物品與服務的部分，仍顯不足。更簡明地說，相對貧窮是生活 方式的比較，個人、家庭與團體，因缺乏資源去獲得飲食型態、參與活動，
以及擁有一般習慣，或至少被社會廣泛鼓勵認可的生活條件設備即被認定 為貧窮65。相對貧困線則是以其中的一小部分設置為中位數或帄均收入或 消費的一部分人口作為一個整體（通常以家庭的大小適當調整），使用的 相對尺度來界定貧窮66。例如家庭累計收入只有不到收入帄均數 50％的收 入，即生活在貧窮中，在這一前提，假設每個人的實際收入雖隨經濟成長 提昇但收入分配保持不變的情形時，相對貧窮等級也將保持不變。
三、美國聯邦的貧窮測量
一九六零年代詹森總統向貧窮宣戰政策，為了迎接這個挑戰，知己知 彼，故需先了解在美國這世界上最富裕國家之一，究竟有多少人是處於貧 窮，美國開始進行測量貧窮。美國聯邦在劃定貧窮的測量工具區分為二 類，一是人口統計局（the Bureau of Census）為統計目的而使用的貧窮門檻
（poverty thresholds），以測量美國生活在貧窮的人口總數；另一為衛生與
65 孫健忠，臺灣社會救助制度實施與建構之研究，時英出版社，2002 年，頁 10-11。
66 Sandra M. Alters, World Poverty, Informat ion Plus Refe rence Series Detroit : Gale , 2009, p 1-2.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
人類服務部（HHS），為行政目的而設計的貧窮指針（poverty guidelines），
用來做為聯邦社會福利計畫或服務的受益資格判斷標準67。經濟學家 Molly Orshansky 參考美國農業部（Department of Agriculture, DA）所提出的家戶食 物消費研究（Household Food Consumption Survey），以食物支出占三人以上 的家庭收入的比率，約占家庭收入的三分之一68，這也尌是美國的貧窮指 針。基本上是以如果家庭或是個人花費了稅後收入的三分之一，仍不足以 購買最低充足限度的食物為基礎，並考量家庭的人數、負擔家計戶長的性 別以及家戶成員的年齡等因素。
HHS 依據人口統計局（the Bureau of Census）的統計資料來劃定貧窮 線，並且依隨物價的通貨膨脹調整，每年分別公布美國北美大陸四十八 州、哥倫比亞特區、阿拉斯加州及夏威夷州的貧窮線。美國的貧窮線是採 取絕對貧窮的概念，低於聯邦規定門檻的家庭或個人，即被界定為貧窮 者，直接影響美國資產調查為前提的社會福利制度。
下表為美國二零一一年的貧窮指針69：
（一）北美四十八州及哥倫比亞特區
家庭人數 貧窮線（單位美元）
1 10,890
2 14,710
3 18,530
4 22,350
5 26,170
67 Sandra M. Alters, supra note 66, pp.9-10.
68 此三分之一是全體家庭的資料，並非僅限於低收入家庭。
69 The 2011 HHS Poverty Guidelines :http://aspe.hhs.gov/poverty/11fedreg.shtml（最後瀏覽：2011 年 5 月 11 日）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6 29,990
7 33,810
8 37,630
8 人以上家庭，每超過 1 人則多加 3,820 元。
（二）阿拉斯加
家庭人數 貧窮線（單位美元）
1 13,600
2 18,380
3 23,160
4 27,940
5 32,720
6 37,500
7 42,280
8 47,060
8 人以上家庭，每超過 1 人則多加 4,780 元。
（三）夏威夷
家庭人數 貧窮線（單位美元）
1 12,540
2 16,930
3 21,320
4 25,710
5 30,100
6 34,490
7 38,880
8 43,270
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
8 人以上家庭，每超過 1 人則多加 4,390 元。
二十世紀六零年代至九零年代中期，美國的社會安全系統逐步完善，
主要區分為兩大類，一是繳費性的社會保險制度；另一是公共扶助與福利
（public assistance and welfare），對無法受社會保險第一層保護的貧窮者，
可以維持最低生活水帄，享有某些社會福利的權益。