我國完全中學的沿革與行政組織架構

第二章 文獻探討

本研究旨在探討完全中學教師兼任行政工作的處境與影響其續任的因素，為 了建立研究的理論基礎，研究者蒐集與整理國內外相關文獻。本章共分為三節，

第一節為我國完全中學的沿革與行政組織架構；第二節為激勵保健理論之探究；

第三節敘述影響教師兼任行政職務的因素及相關研究，茲分述如下：

第一節 我國完全中學的沿革與行政組織架構

壹、我國完全中學設立背景與歷程

1990 年代，臺灣為因應世界先進國家實踐教育機會均等之潮流，再加上為 紓解國內長期以來國中畢業生日益激烈之升學競爭與明星高中的迷思，研議改革 後期中等教育，包括於高中階段採取延緩分化的措施、開展多元入學管道、落實 高中職社區化，普通高中的數量在此契機下不斷擴增，但在校地徵收困難與建校 經費龐大的現實考慮下，教育部乃研議將部分國中改制為完全中學（黃政傑、李 隆盛，1995）。

完全中學之濫觴始於 1992 年台北市立大同高級中學的設立，臺北市政府 教育局基於導引國中教學正常化、提高高中教育品質、增進教育資源充分運用、

促進城鄉教育的均衡發展，以高級中學附設國中部的方式，將大同國中改制成招 收國、高中學生的完全中學。隨後開啟台北市與台北縣（現今的新北市）政府向 教育部爭取於轄區內成立完全中學，並吸引各縣市政府欲跟進實施。但礙於「省 辦高中職、縣（市）辦國中小」的規定限制完全中學的設置。因此，台灣省政府 教育廳建議修法為縣市政府得設立高中，並於 1994 年發函請教育部將其納入

「高級中學法」修正草案中（卓英豪，2000）。同時，1994 年 410 教改運動，民 間教育改革團體提出「廣設高中大學」之訴求，相當程度影響台灣教育政策的方 向。同年六月教育部召開全國第七次教育會議，遂有設立綜合高中、完全中學之

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結論，並於 1995 年在《中華民國教育報告書》明定「規劃設置完全中學」為二 十一世紀重要的教育願景，將其列人重點工作，同時委託國立臺灣師範大學教育 研究中心評估完全中學的現況問題、目標、功能、設立程序與配合措施（黃政傑、

李隆盛，1995）；緊接著教育部依據該項研究報告作為訂定《完全中學試辦計畫》

的依據，並於同年公布該計畫，規定高中部分採綜合高中之課程規劃，並陸續公 布完全中學試辦「實驗課程」、「學校行政」、「直升入學」及「課程綱要」等行政 命令，完備完全中學的學校體制。至 1999 年《高級中學法》修正通過後，第七 條明訂「為發展社區型中學，各級政府或私人得設立完全中學，提供學生統整學 習；其學區劃分原則、修業年限、應修課程或學分、設備標準及畢業條件，由中 央主管教育行政機關定之。（教育部，2010a）」成為我國完全中學設置的法源依 據，並法定授權縣市政府得設立完全中學，而後至 2000 年教育部頒布《完全中 學設立辦法》，我國完全中學學制正式法制化。

我國完全中學發展至今，目前校數現況，截至 102 學年度共計有 198 所，

在全國高中職中約佔五成七。其中大臺北地區完全中學共有 58 所，大部分學校 是由國中改制為完全中學，亦有於新設時即為完全中學的高中。

貳、我國完全中學之行政組織架構

在探討完全中學行政組織之前，必須先對普遍的學校組織特性有一明確的 認識，方能進一步去檢視完全中學行政結構的內涵。

一、學校行政的意涵

學校存在的目的是為了教育，一直以來教與學被公認是學校的主要活動，因 此，學校行政被定位為一種手段或系統化的管理方式。管理的範圍，廣義而言，

學校行政即包含學校內人、事、財、物等業務；狹義而言，學校行政乃指教學以 外的學校事務。即學校行政係指整合校內各種寶貴的教學人力、物力資源，以及 校外豐富的可開發不可依賴的社會資源，有計畫、有組織地向教學活動提供適切

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的行政支援，以有效而經濟地達成學校教育目標（吳清基，1992；黃昆輝，1988；

陳寶山，2005；謝文全，2005）。

另有學者加入歷程的觀點來定義學校行政，認為學校行政係指學校依據教育 原則與法令，運用有效和科學的方法，經營管理校內相關事務，以達成既定目標 與績效的動態歷程（任晟蓀，2010；吳清山，2014；秦夢群，2007；鄭彩鳳，2008）。 綜合上述，學校行政的本質具有服務性和教育性，因此學校行政不僅是目標 達成的手段，而且也是達成目標的一種歷程。本研究認為學校行政以專業化、科 學化、整體化、彈性化與績效化等原則，提供教學設備與學習環境協助教師教學 活動的進行，讓學生能接受適當的教育，同時亦協助政府推動社會教育，使政令 能落實到學校與社區，並透過計畫、執行、考核的行政歷程來達成教育目標。因 此，學校行政的主要職責在於支援與服務教學工作，並扮演承上啟下的關鍵角色。

二、學校行政相關理論

一般而言，Weber 所提出的「科層體制理論」提供了學校行政組織運作的基 礎，但學校組織不同於一般教育行政組織，學校內除了行政處室外，另有講求專 業自主的教師們，所以學校組織並非完全適用科層體制理論。而後遂有反動科層 體制理念的相關理論產生，如 Weick 提出的「鬆散結合理論」（loose coupling theories）與 Owens 提出的「雙重系統理論」（dual system theory），茲分別說明三 種理論內涵。

（一）科層體制理論（bureaucracy theory）

德國社會學家 Max Weber 於二十世紀中葉首先將科層體制理論化，並有系 統地建構出一種理想型（ideal type）的社會結構模式。科層體制（bureaucracy）

是一種以法理權威（legal-rational authority）為基礎的組織型態，其目標在於追求 理性（rationality）的過程與實現組織效率（efficiency）（Weber, 1947；黃昆輝譯，

1986；張慶勳，1996）。在法理權威的基礎下，規則（rules）、職位（office）、階 層（hierarchy）便是構成科層體制的三大要素（鄭世仁，2000），即組織藉由一套

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特定的規則或程序來規範各個職位的權責，並形成由上而下層級節制的權力結構，

如 Beetham（1987）認為科層體制是以理性運作為基礎，將組織目標加以分工分 類，複雜的工作分割成容易完成的工作，由專職的人負責每一個工作，然後由一 個權力集中的控制中心加以協調。由此可知，法理權威的確定，亦彰顯科層體制 運作方面的「理性化(Rationalization )」與標準化程序的特性。

Weber（1947）曾描述以法理權威為基礎的科層體制涵蓋的八項基本範疇，

以及指出身處在科層體制內的行政人員的十項標準行事原則，其核心概念一再強 調理性與法律的規範性，後來的學者們將 Weber 對科層體制的描述加以歸納成 具體的特徵，其中歸納較全面的是謝文全（2012）的八項科層組織特徵：依法行 事 、 專 業 分 工 、 用 人 唯 才 、 保 障 任 期 、 依 年 資 或 貢 獻 升 遷 、 公 正 無 私

（impersonalization）、層級節制（hierarchical authority structure）、建立書面檔案。

從以上具體的特徵能瞭解 Weber 之所以稱其提出的科層體制理論為最理想 的組織樣態，是由於組織若能依循以上八項原則經營，則能將組織的效能與成員 行事效率發揮到最大。「依法行事」、「公正無私」、「建立書面檔案」可以排除個 人人格、情緒的主觀影響，以制度化與書面化的法令規章作為規範成員行事與解 決問題的途徑，有效提高組織行政的效率，並維持組織的穩定性與公信力。組織 結構面的縱向「層級節制」加上橫向「專業分工」，促使層級間命令系統井然有 序，以及部門間分工細分化，提高組織運作的效率與精確性。組織人力管理方面 的「用人唯才」、「保障任期」、「依年資或貢獻升遷」，組織成員能依自身擁有的 專業能力晉用，前途與職位也受到組織制度的保障，提高成員為組織奉獻的意願，

同時亦提高其工作效率。

（二）鬆散結合理論（loosely coupling theory）

「鬆散結合理論」是美國學者 Weick 在 1970 年代所提出，認為學校成員之 間彼此雖具有相互連結的關係，但各自卻保持獨立自主性。主要是因為學校行政 系統與教學系統間目標不具體、技術不明確、參與者不穩定、活動不能相互配合，

具有零散結合的特性，所以雖然系統間聯結的事件相互反應，行政系統與教學系

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統卻是甚少互相聯繫與依賴。因此，在學校組織中，行政人員和教師間是鬆散結 合關係，各教師間亦屬於鬆散結合關係，所以學校教職員工皆有較大的自主性，

可針對實際需要自行調適，以及部門間彼此的工作與教學活動保有高度的獨立性，

使的學校成員間主要是透過行政會議或教師朝會的場合交流意見，其他非會議時 間，教師與校長、教師與行政人員、教師與教師間的溝通與接觸機會有限。此外，

各部門獨立的特徵也能避免因少數學校成員未能盡責而影響到學校運作的情事 發生（Hoy & Miskel, 1987；Weick, 1976；黃昆輝、張明輝，2000；張瑞村，2002）。 （三）雙重系統理論（dual system theory）

Owens 承繼鬆散結合理論所提供的觀點，進一步明確劃分學校組織系統，

提出「雙重系統理論」，Owens（1991）指出學校組織同時存在兩種系統，一為非 教學部門的行政系統，具有緊密結合（tightly coupled）的特性；一為擁有專業自 主的教學系統，呈現鬆散結合（loosely coupled）的特性。兩個系統的差異在於前 者具有科層組織的性質，校長採權威式的領導，強調行政部門內的層級節制與命 令統一；後者校長採民主式的領導，重視教師的專業判斷與自主性，並鼓勵教師 參與學校事務的決策（Hoy & Miskel，1987）。

小結

由於學校組織存在「鬆散結合」的特性，使得學校行政處室雖具有科層體制

由於學校組織存在「鬆散結合」的特性，使得學校行政處室雖具有科層體制