我國水土保持政策及機關建置

本節將依序介紹半世紀以來，政府推行水土保持政策的起源和機關設立的制 度發展。台灣水土保持的技術源於 1951 年農復會聘請美國專家對山坡地水土保 持實驗的指導。1959 年「八七水災」促成台灣省農林廳「山地農牧局」的機關 設立，1989 年改制為「水土保持局」。1994 年水土保持法完成立法，1999 年因 為「精省」水保局改隸行政院農業委員會水土保持局。比較一般行政機關的設置，

水土保持的專門機關即使在歐美先進國家出現的時間也較為晚近。例如：1874 年日本制定砂防法，1860 年法國有野溪治理法，1935 年美國通過水土保持法，

1938 年奧地利也通過水土保持法。換言之，先進國家約在十九世紀中期以後才 開始建立法制的規範。中國大陸在 1991 年 6 月 29 日公布水土保持法，它們的法 律比我們早三年公布。（吳輝龍,2004:289）

從歷史制度主義觀點來看，台灣在清朝及日本統治時期並未設立水土保持專 責機關。台灣水土保持政策的觀念來自農復會發展及美國的影響。農復會全名為

「 中 國 農 村 復 興 聯 合 委 員 會 」 (Sino-American Joint Commission on Rural Reconstruction)。根據文化部《台灣大百科全書》對農復會的名詞解釋， 它在美

國的法源是「1948 年援外法案」 (Foreign Assistance Act of 1948) 中的「援華法 案」第 407 款規定。美國援華法案規定由中美政府聯合成立中國農村復興聯合委 員會於南京，1949 年 8 月政府遷台後該委員會也遷移來台。

農復會的合作機制引導了台灣農業發展的方向。 1950-65 年間，美國對中華 民國提供的計劃型援助包括：土地改革的與經費協助，農民組織改革（含農會、

漁會、水利會、四健會），農業改良，統一農貸計劃，農業社會建設（衛生、電 氣化、自來水、家庭計畫）。農復會雖然是非正式的官方專業組織，運作時卻可 以超越官僚層級體系，直接與不同位階的單位合作，並且簽約撥款。農復會的功 能也影響了台灣水土保持政策的初期發展。 1965 年美援終止，農復會的工作由 我國政府全權審核。1978 年 9 月 15 日中美斷交，農復會於 1979 年 3 月 15 日結 束兩國在台三十年的農業合作計劃。之後， 農復會改組為「行政院農業發展委 員會」，1984 年兼併經濟部農業局並改名為「行政院農業委員會」。

http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=3923&Keyword=%E8%BE%B2%E5

%BE%A9%E6%9C%83

本小節參考學術期刊論文，以及行政院農委會水保局網站的歷史資訊

http://www.swcb.gov.tw/content/index.asp?m1=3&m2=139&gp=14）。 本小節介紹 1951 迄今(2013)年，台灣水土保持政策的源起及制度發展。以下將區分為四個時 期分述如次：

一、行政院農復會山坡地調查及水土保持政策規劃時期,1954-1961

農 復 會 在 1951 年開始聘請美國水土保持專家來台指導農地水土保持計 畫。1954 年 在 農 復 會 支 助 下 ， 台 灣 省 農 業 試 驗 所 辦 理 海 拔 100 至 1000 公 尺 之 間 之「 農 林 邊 際 地 利 用 限 度 分 類 調 查 」，調 查 結 果 發 現 全 台 山 坡 地 沖 蝕 嚴 重，亟 待 調 整 土 地 利 用，實 施 造 林 及 水 土 保 持 處 理，此 為 促 成

政 府 成 立 水 土 保 持 專 責 機 關 之 背 景 原 因 。

1954 年 台 灣 省 政 府 農 林 廳 廳 長 召 集 成 立 台 灣 省 水 土 保 持 技 術 委 員 會 ， 並 設 立 「 土 地 利 用 小 組 」 主 管 水 土 保 持 工 作 。 當 年 至 1960 年 間 ， 在 各 縣 相 繼 設 立 水 土 保 持 工 作 站 。

1959 (民 國 48) 年 8 月 7 日「 八 七 水 災 」台 灣 中 部 地 區 造 成 嚴 重 災 情，南 部 也 有 部 分 受 災 區，台 灣 省 政 府 即 成 立「 台 灣 省 山 地 農 牧 資 源 開 發 計 畫 委 員 會 」，進 行 籌 劃 山 地 農 牧 資 源 開 發、保 育 專 責 單 位。 掌 理 業 務 為 山 坡 地 水 土 保 持 推 廣、山 地 農 藝 園 藝 暨 畜 牧 事 業 之 輔 導 及 推 廣、山 坡 地 發 展、保 育。本 時 期 局 本 部 編 制 員 額 為 122 人，轄 下 分 期 設 立 第 一 至 第 八 工 作 處 ， 編 制 員 額 為 120 人 ， 總 共 242 人 。

二、台灣省政府農林廳山地農牧局時期,1961-1989

因 為「 八 七 水 災 」影 響，1961 年 4 月 11 日 台 灣 省 政 府 在 南 投 縣 南 投 市 光 華 里 光 華 路 六 號 成 立 隸 屬 農 林 廳 之 省 屬 三 級 機 關 「 山 地 農 牧 局 」，該 時 期 主 要 的 業 務 範 圍 為 山 坡 地 水 土 保 持 推 廣、山 地 農 藝 園 藝 暨 畜 牧 事 業 之 輔 導 及 推 廣、山 坡 地 發 展、保 育。1974 年 2 月 組 織 調 整，將 原 「 土 地 整 理 組 」 改 為 「 企 劃 組 」，「 安 全 室 」 更 名 為 「 人 事 室 （ 二 ）」，

局 本 部 擴 大 編 制 員 額 為 180 人 （ 增 加 58 人 ）。

同 時 期 台 灣 經 濟 發 展 快 速，山 地 農 牧 局 強 化 區 域 劃 分 的 建 制，將 原 來 8 個 附 屬 工 作 處，調 整 裁 併 成 6 個 工 作 處，並 將 區 域 編 制 總 員 額 擴 增 為 262 人 。

各 縣 市 政 府 在 1973 年 間 也 成 立 水 土 保 持 課，以 正 式 編 制 及 業 務 取 代 前 一 時 期 工 作 站 的 臨 時 編 制 。（ 吳 輝 龍 ， 2004:288） 此 一 階 段 ， 水 土 保 持 體 制 從 省 政 府 到 縣 市 政 府 完 成 層 級 建 制 行 政 體 系 的 。

1981 年 7 月 「 莫 瑞 颱 風 」 造 成 豪 雨 災 害 ， 與 論 呼 籲 制 定 水 土 保 持 法。經 濟 部 委 託 中 華 水 土 保 持 學 會 研 擬 立 法 草 案，1985 年 又 再 次 修 正 草

案 ， 1988 年 4 月 經 行 政 院 採 納 ， 年 底 送 立 法 院 審 議 。

三、台灣省政府農林廳水土保持局時期,1989-1999

由 於 社 會 經 濟 發 展 快 速 ， 台 灣 省 政 府 為 加 強 非 農 業 用 地 之 水 土 保 持 管 理 工 作，1989 年 將 山 地 農 牧 局 改 制 為 水 土 保 持 局。另 外，將 山 坡 地 農 業、畜 牧 業 務 移 轉 農 林 廳 相 關 業 務 科 辦 理。該 年 12 月 5 日 改 制 後 的「 台 灣 省 政 府 農 林 廳 水 土 保 持 局 」局 內 4 個 業 務 組 稱 為「 企 劃 組 」、「 保 育 組 」、「 工 程 組 」、「 利 用 管 理 組 」， 局 本 部 員 額 編 制 增 加 1 人 ， 調 整 189 人 ； 同 時 將 原 設 六 個 附 屬 工 作 處 改 制 為 「 工 程 所 」 ， 並 增 加 員 額 9 人 調 整 為 271 人 （ 第 一 、 五 、 六 工 程 所 各 增 加 3 人 ） 。

1994 年 立 法 院 審 議 通 過 水 土 保 持 法，5 月 27 日 由 總 統 公 布 施 行。水 土 保 持 法 實 施 範 圍 除 了 山 坡 地、高 山 林 地 之 外，平 地 及 海 岸 等 國 土 監 督 與 管 理 工 作 也 有 了 法 源 。

四、行政院農業委員會水土保持局時期,1999-迄今

1999 年憲政改革，台灣省虛級化的「精省」措施使台灣省政府農林廳水土 保持局改隸為行政院農業委員會水土保持局。成為中央機關之後，水土保持局的 角色與功能再度擴充與加強。

水土保持局此時期點為：

（一）、綜 理 全 國 水 土 保 持 並 負 責 全 國 土 石 流 災 害 防 治 重 要 工 作 。 （ 二 ）、負 責 水 庫 集 水 區 保 育 業 務 及 易 淹 水 地 區 水 患 治 理 計 畫： 2006 年 3 月 行 政 院 核 定 水 庫 集 水 區 保 育 綱 要，水 保 局 增 辦 水 庫 集 水 區 保 育 業 務 及 易 淹 水 地 區 水 患 治 理 計 畫 。

（ 三 ） 、 綜 理 全 國 農 村 建 設 政 策 之 擬 定 及 規 劃 、 督 導 、 執 行 。 水 保 局 為 綜 理 全 國 水 土 保 持 與 農 村 建 設 政 策 之 擬 定 及 規 劃 、 督 導 、 執 行，爰 引 行 政 院 農 業 委 員 會 組 織 條 例 第 四 條 之 一 及 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 相 關 規 定，推 動「 行 政 院 農 業 委 員 會 水 土 保 持 局 組 織 法 」制 定 工

作 ， 並 於 2007 年 7 月 4 日 公 布 施 行 。

2008 年 5 月 29 日 「 行 政 院 農 業 委 員 會 水 土 保 持 局 處 務 規 程 」 、 「 行 政 院 農 業 委 員 會 水 土 保 持 局 各 分 局 組 織 準 則 」及 本 局 各 分 局 辦 事 細 則 等 相 關 子 法 規 ， 亦 發 布 施 行 。 自 此 ， 水 土 保 持 事 業 邁 入 新 的 里 程 碑 。 組織員 額 維 持 局 本 部 184 人、所 屬 工 程 所 259 人。同 年 5 月 31 日所屬 6 個工程所 分別以機關所在地命名為臺北、臺中、南投、臺南、臺東及花蓮等 6 個分局，各 分局下設規劃課、治理課、保育推廣課及農村營造課等 4 課。編制員額因為增加 分局而大幅增加為 301 人，加上局本部 179 人，水保局總員額合計 480 人（同上，

水保局網站 http://www.swcb.gov.tw/content/index.asp?m1=3&m2=139&gp=14）

升格為中央機關之後，水土保持局的預算與政策影響都比省府時期增加與增 強。以本論文相關的管制政策為例，行政院農委會水土保持局 2002 年年報附錄 二 以公告特定水土保持區一覽表列舉 41 處資料。（水保局，2002 年報：125）

另外，該局也根據長久觀察及研究分析資料，核定 64 區的長期水土保持計畫。

我 們 可 以 說 邁 向 二 十 一 世 紀 ， 我 國 水 土 保 持 局 組 織 功 能 的 深 化 已 經 顯 現

（http://88flood.swcb.gov.tw/form/index-1.asp?m=2&m1=26&m2=183&id=687）

苗栗縣為落實水土保持管制政策的施行，也有配合的措施。附錄二為苗栗縣 山坡地水土保持計畫審查及檢查作業辦法(2006 年 8 月 23 日修正 ) 附錄三為苗 栗縣山坡地保育利用管理查報與取締辦法(2003 年 10 月 29 日發布 ) 。地方政府 分工與配合機制為：鄉 (鎮、市) 公所應按村 (里) 山坡地分布狀況及事實需要 劃定巡查區，規劃巡查路線，指派巡查員負責查報並制止違規開發、使用之行為。

需要民政、原住民、環保、建設、警察等單位或機關協同處理者由縣府協調處理 之。 縣政府農業局應於每月五日前將上月違規使用山坡地查報與取締工作等相 關月報表函送行政院農業委員會水土保持局。

我國水土保持及特定水土保持區的法制結構，中央機關與地方機關的體制建 立，以及管制政策的分工及運作都已經完成。體系的結構有中央與縣的層級區 分，也有農委會水土保持局中央專門機關在局和分局的轄區分工。\

第二節 苗栗縣鱸鰻堀、四十二分埤、鹿場部落