第二章 相關理論探討與文獻回顧
第二節 管制理論與管制政策
壹、 管制理論的類型
政府使用政治權威對人民進行某種或某些行為的干涉，本來就是政治活動的 一部分，甚至是最重要的活動項目之一。不論權威的來源是屬於傳統權威、領袖 魅力權威、或者合法理性權威，當政府使用權威干涉時就會要求人民順服。當代 重視管制行政的合法性與正當性，所以學術研究開始重視分析為何需要政府管 制？政府管制的理由為何？ 政府管制的理論基礎就是要提供管制行政與政策的 解釋。
張其祿在《管制行政: 理論與經驗分析》一書介紹三個管制理論：管制的公 益理論（The Public Interest Theory）、 俘虜理論 (The Capture Theory )、管制的 經濟理論 (The Economic Theory of Regulation )。（張其祿，2007A: 27-80） 三個 管制理論的內容要點摘要分述如下：
第一、管制的公益理論：公益理論強調公共利益的重要性，政府以規範價值 為 基 礎 進 行 權 威 性 的 干 涉 。 在 經 濟 或 社 會 領 域 ， 當 攸 關 自 然 獨 佔 (nature monopoly )、外部性 (externality )、公共財 (public goods )、資訊失衡 (information asymmetry ) 等現象發生時，政府就可能正式公開地進行干預及規範。
舉例來說，我國以公平交易法 (民國 80 年公布施行)賦予行政院公明交易委 員會干預及管制企業獨佔或聯合獨占的不公平競爭行為。外部性又稱為「第三者 效果」，假使某一廠商環境汙染對其它第三者造成危害或影響，政府可以用「外 部成本內部 化」 ( internalization) 方式要求 賠賞，或者 以「 命 令與控制」
( command-and-control ) 的管制方式直接控管。公共財在這裡指的是政府為了提 供公共財可以用稅收或規費分擔方式募集公共財的成本。資訊失衡是當生產者與 消費者之間存在資訊落差與失衡的狀態時，政府可以主動提供資訊、或者使用社 會管制或保險與救助方式進行干涉。
雖然實證研究者質疑行政機關能否公正無私地進行干預，或是希望獲得更多 實證經驗的檢證，公益理論仍是長久以來規範分析的基礎。
第二、俘虜理論：波恩斯坦 (Marver H. Bernstein ) 1955 年的研究發現指出 美國獨立管制委員會的企業管制雖然機關在成立初期會符合公益目標，但是管制 機關長期發展之後，可能從衰退到老化地忽視公共利益，轉而讓被管制者所俘 虜。所以，他將那種結果稱為俘虜理論。
雖然波恩斯坦的假設及推論認為有這種可能，但是有經驗研究或其他研究的 經驗分析認為言過其實。因為，管制機關及管制政策仍然事實上持續成長。（同 上: 50-2 ）
第三、管制的經濟理論：此一理論介紹的是 George J. Stigler，Sam Peltzman，
Gary Becker 三位經濟學者不同的假設和驗證的分析模式。Stigler 在 《經濟管 制理論》(1971) 論文中強調政府有管制的強制力，也將選擇管制效用最大化的 理性選擇。但是，民眾、廠商、利益團體在政策過程中唯獨遊說能力最強的利益 團體可能在管制政策上發揮較大的影響力。但是，Peltzman 在《朝向更一般化的 管制理論》( 1976) 分析認為雖然利益團體 (不論生產者或消費者) 對立法者都會 有影響，但是決策者總會企圖尋求一個政治上的均衡點以作為管制措施與幅度的 決策點。結果可能是雙方都有可能成為贏家。Becker 則認為不論政府管制的型 態為何，最後會有兩種結果：一種是間接補貼，另一種是間接的稅賦負擔。換言 之，實質影響將是財富的間接重分配和移轉。
管制理論研究者對於管制的經濟理論所作的評論，基本上認為過度簡化管制 政策的決策過程。因為立法者、行政執行者、司法機關對管制政策影響的實際過 程，會比理論分析的預測還要複雜。（同上: 75）
參考上述三種管制理論的內容之後，本論文將選擇管制的公益理論作為研究 個案理論參考和解釋說明的依據。因為本論文研究個案研究的法源及政策實施的
目的都是以公共利益為基礎。例如：規範特定水土保持區的《水土保持法》第一 條條文明示： 「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，
減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」 管理大眾飲用 水水庫之水源水質的法律《飲用水管理條例》第一條條文也明示：「為確保飲用 水水源水質，提昇公眾飲用水品質，維護國民健康，特制定本條例。」 兩者立 法的旨意都明白宣示公共利益的價值。為使管制機關具備規範的能力，法律及條 例內容都有賦予「 命令與控制」( command-and-control ) 的管制條文。所以，本 研究採管制的公益理論兼具合法性、正當性、及合理解釋的功能。
貳、公共政策與管制政策
管制政策為公共政策的類型之一。因此，我們要先了解公共政策的都定義 與。公共政策是政府為解決某項特定問題或促進社會福祉擬定的行動綱領。公共 政策的定義眾說紛紜。張潤書界定公共政策為「包含所有政府的活動，積極地要 推行某些政策，或是消極地不去做某些事。」（張潤書,2009：7） 各國政府可以 運用的政策方式有立法、社會服務、補助及其他手段。為了國家發展與社會福利 的需要，公共政策影響的範圍與程度常以全國或者以特定區域為對象，因此容易 成為社會輿論或有心人士注意的焦點。
1965 年薩里斯貝理 (Robert H. Salisbury)及 1972 年洛威（Theodore Lowi）曾 經根據公共政策的政策效應與實施方式兩個面向，將公共政策的類型區分為分配 政策(distributive policy)、重分配政策(redistributive policy )、管制政策 (regulatory policy )、自我管制政策 ( self-regulatory policy )等四種類型。自我管制政策是政 府不規定一致性的管制規範，授權各機關或團體自行決定採取某種行動。例如：
大學自主的治校原則。（曹俊漢,1990: 86-88；丘昌泰，2009：10-13）但是，1985 年洛威已修正了四種類型的項目。他將自我管制政策改為建置政策（constituent
policy），其他三種不變。（陳義彥，2010: 32）因此，本文將採用分配政策、重分 配政策 、管制政策、建制政策等四種類型分述如下：
1、分配政策(distributive policy )是政府為了某項目標的達成，將權利或義務 分配給不同機關或標的團體。例如：以公平受益為原則所推行的九年或十二年國 民義務教育。或者是中央政府對地方政府的財政補助。
2、重分配政策 (redistributive policy ) 是權威當局運用「整體財政」的政策 手段將某個標的團體的利益重新分配給另一個團體的措施。例如：以課徵累進稅 率或者是輿論所提的奢侈稅制用於社會福利政策。
3、管制政策 (regulatory policy ) 是政府以法治所賦予的公權力，嚴格設定 一致性的規範並要求被管制者必須認同與順從。例如：毒品管制政策、重大建設 的環境影響評估，特定水土保持區的管制政策等等。
4、建置政策（constituent policy）是權威當局透過制度的機關建置或調整，
規劃組織體系並賦予機關權力的安排。（陳義彥，2010: 32）因此，當各級政府在 組織內部單位或機關調整功能與的權力的安排，就是建制政策的運作。換句話 說，當政府組織法規（含地方政府組織自治條例）變動時，就是結構與功能的新 建制。
上述公共政策的四種類型中，與本論文直接相關的公共政策為管制政策與建 置政策。