中華大學
碩士論文
我國特定水土保持區管制政策及執行:
苗栗縣中港溪個案研究
The Regulatory Policy and Policy
Implementation of Designated soil and
water conservation area in Taiwan:
Case-study of Jhonggang River in Miaoli
County
系所別：行政管理學系碩士班
學號姓名：E09817011 黃金山
指導教授：李台京 博士
摘要
本論文採新制度主義研究途徑、管制公益理論，以及政策執行理論，描述及 解釋我國水土保持制度的結構與功能、以及組織行為。並且，以個案研究、深度 訪談研究方法，分析 2001-2013 年間苗栗縣南庄鄉、三灣鄉中港溪上中游 3 個公 特定水土保持區（其中 1 個已廢止，1 個申請廢止中），及 1 個水源水質保護區 的個案研究說明管制政策行政執行的體制運作，以及政策順服的效果。管制政策 有管制的目的及程序，也有依法解除管制的機制和方式。本研究希望將學習的理 論、政策的分析結合本土案例的個案研究，以發揮理論分析和實務應用的功能。 研究發現法治、公共利益、政策順服、行政程序等政治過程是重要的。個案 研究的管制標的雖然有少數抱怨，研究結果發現個案的政策順服是有成效的。我 國管制政策實施的範圍很廣，建議不同管制主題或不同研究研究方法的使用仍有 廣泛的發展空間。 關鍵字：新制度主義、管制政策、特定水土保持區、政策順服、深度訪談Abstract
Based on theories of new institutionalism, regulatory and public interest, literature survey, and in-depth interview, this research investigates four cases of the effect of policy compliance of the regulatory policy of “Designated Soil and Water Conservation (DSWC) area” in the Jhonggang River basin in Maioli. Three of the cases of the DSWCs are in Nanzhuang Township, and the fourth one is with a drinking water source quality protection area in Sanwan Township, Miaoli. Regulatory policy has its aims and procedure to enforce its mechanism, as well as to de-regulatory the specific area. The purposes of the target regulatory policy are to conserve soil and water resources, to reduce the possibility of disaster, to promote the reasonable land use, and to enhance people’s welfare.
This study found that consistence of the law, public interest, procedure to implement the policy, and policy compliance are important. Studying different case and the same case with different approach are recommended for future research.
Keywords: New Institutionalism, Regulatory Policy, Designated soil and water conservation areas, policy compliance, in-depth interview
目錄
摘要 ...i Abstract ...ii 目錄 ...iii 表目錄 ... v 圖目錄 ...vi 第一章 緒論 ...1 第一節 研究動機與目的 ...4 第二節 研究問題與方法...7 第三節 研究流程與名詞界定...10 第四節 研究範圍與限制...13 第二章 相關理論探討與文獻回顧 ...15 第一節 制度與新制度主義的理論...15 第二節 管制理論與管制政策...19 第三節 政策執行相關理論...22 第四節 國內相關研究文獻回顧...28 第三章 中港溪特定水土保持區個案現況分析 ...34 第一節 我國水土保持政策及機關建置...34 第二節 苗栗縣鱸鰻堀、四十二分埤、鹿場部落個案分析……... 39 第三節 苗栗縣中港溪永和山水庫水源水質保持個案分析………...50. 第四章 研究設計 ...55 第一節 研究架構...55 第二節 研究對象...57 第三節 訪談大綱...59 第五章 訪談結果分析 ...61第一節 政策合法化的認知...61 第二節 政策社會化的影響...65 第三節 個人因素的分析 ...68 第四節 管制政策的成效與發展...72 第六章 結論 ...74 第一節 研究發現...74 第二節 研究建議...75 參考文獻……….……….……76 附錄一 訪談紀錄...82 附錄二 水土保持法... ...129 附錄三 苗栗縣山坡地水土保持計畫審查及檢查作業辦法...141 附錄四 苗栗縣山坡地保育利用管理查報與取締辦法...145 附錄五 飲用水管理條例……….……….150 附錄六 已公告之飲用水水源水質保護區一覽表……….……….…158
表目錄
表 1 民國 95-100 年南庄遊客中心遊客人次調查………..……….,,,.……5 表 2 苗栗縣境水庫水源保護區劃設面積、公告日期及文號……….…51 表 3 訪談對象及代碼一覽表……….………..………..…..57
圖目錄
圖1-1 個案研究研究地理位置圖 ...3
圖1-2 研究流程圖 ...11
圖2-1 Sabatier & Mazmanian 政策執行過程中涉及的變數………..…24
圖 2-2 Edwards 的政策執行模式………....25
圖 2-3 Milward 順服光譜……….…27
第一章 緒論
近幾十年來，經濟發展及氣候變遷除了在台灣某些地區的環境生態、居住安 全造成危害。颱風、豪雨、土石流的災害也愈來愈嚴重。例如：2009 年 8 月 6 日中央氣象局發佈莫拉克颱風及超大豪雨特報。當時，恰為 1959 年台灣史上最 嚴重水患「八七水災」50 週年。莫拉克颱風也稱為八八水災，它至少造成 673 人死亡、26 人失蹤，農業損失超過新台幣 195 億元，是台灣氣象史上傷亡最慘 重的侵台颱風，所造成的農業損失亦僅次於 1996 年的賀伯颱風。 颱風、豪雨、土石流的災害問題不僅在台灣，近十年來國際上也重視災害在 不同國家造成的衝擊。根據中央社 2012 年 8 月 16 日國際新聞引述路透社前一日 (15 日) 報導英國德倫大學（Durham University）的國際山崩中心（International Landslide Centre）發布全球山崩天然災害研究報告令人驚訝。該大學「德倫致命 山崩資料庫」 （Durham Fatal Landslide ）分析 2004-2010 的 6 年期間全球爆發 2620 件致命山崩，奪走 3 萬 2322 人性命的資料。令人驚訝的研究發現是：實際 受難人數遠超過先前研究人員估計的 3000 至 7000 人。該校地理教授暨研究中心 分析報告作者貝特里（David Petley）說：「山崩是全球性危險，各界必須改變 觀念和修正政策。…管理和減輕山崩危險有許多方式，例如：控管土地利用、積 極的森林管理，以及讓開發遠離土地脆弱區。」（中央社，2012/8/16） 台灣的地形地貌約有 73.3%為山坡地，加上地勢徒峭、地質破碎、河短流急、 颱風、豪雨或地震…等影響，山坡地容易引發沖蝕、山崩、土石流等災害。1959 年中部「八七水災」的災害，促使台灣省政府參考美國、日本…等國經驗，在省 政府農業處設立水土保持機關，進行區域規劃及管制政策的執行工作。1999 年 政治民主化之後，水土保持法完成中央法規程序，行政院農委會水土保持局負責 全國水土保持的管制政策與監督地方行政執行的法制體系。苗栗縣中港溪上游地區，因為 1999 年 9 月 21 日「921 大地震」(又稱集集大 地震) 影響，發生山坡地滑動或土石鬆動的報告。為提早因應防災措施，苗栗縣 政府及行政院農委會水土保持局進行會勘之後，2001 (民 90 年) 公告苗栗縣南庄 鄉蓬萊村四十二分埤土石流危險區、苗栗縣南庄鄉蓬萊村鱸鰻堀土石流危險區等 兩個特定水土保持區。2011 (民 100)年又公告南庄鄉鹿場部落崩地為特定水土保 持區。公告之後，主管機關有管制及輔導措施，管制政策實施的成效良好。 2008 年苗栗縣政府依據水土保法規定針對南庄鄉蓬萊村鱸鰻堀、四十二份 埤等兩處土石流特定水土保持區長期水土保持計畫提出五年通盤檢討計畫。行政 院農委會複查後 2012 年 8 月 7 日公告南庄鄉蓬萊村四十二分埤土石流特定水土 保持區因為復原良好，正式公告廢止特定水土保持區的劃定。蓬萊村另一個特定 水土保持區鱸鰻堀，目前仍在正進行申請廢止的會勘程序。 行政院環境保護署飲用水全球資訊網發佈全國已公告知飲用水水源水質保 護區一覽表中，苗栗縣有中港溪永和山水庫（2010/12/2 公告）、中港溪田美水 庫（2010/12/2 公告）。（http://iryl.epa.gov.tw/drinkwater）因為中港溪田美水庫 的水是經由管線導入永和山水庫，所以本研究水源水質保護區的計算以永和山水 庫為主。上述四個個案位置圖請參見下頁圖 1-1。 本論文採用新制度主義研究途徑、管制公益理論，以及政策執行理論，以及 文獻分析、深度訪談等研究方法，研究 2001 至 2013 年間苗栗縣南庄鄉、三灣鄉 中港溪上中游 3 個公特定水土保持區（其中 1 個已廢止，1 個申請廢止中），及 1 個水源水質保護區實施管制政策的體制運作，以及政策順服的實施效果。管制政 策有管制的目的及程序，也有依法解除管制的機制和方式。本研究希望將學習的 理論、政策的分析結合本土案例的個案研究，以發揮理論分析和實務應用的功能。
第一節 研究動機與目的
壹、研究動機
行政院農業委員會水土保持局 2000 年年報對於台灣山坡地環境的敘述摘要 如下：台灣山坡地約有 264 萬多公頃，佔總面積之 73.3%。山坡地是國家重要性 自然資源，亦為水土資源涵養中心。但是，地形陡峻，河流坡度大，上游集水區 多屬沈積岩和變質岩層，岩性鬆脆，受到高度風化之地質脆弱，表土沖蝕顯著， 河流含砂量大，淤積快速，加上每年汛期颱風豪雨降雨強度大，洪水挾帶大量泥 砂往下游快速移動。因此，台灣山坡地易發生過多土砂下移而造成災害之情況。 （水保局 2000 年報：30）本論文研究的區域是苗栗縣南庄鄉、三灣鄉的中港溪 上游的山坡地的特定水土保持區及中游的水庫水源水質保護區的管制政策。它也 是我國山坡地環境治理的案例研究。 中港溪位於苗栗縣北境，起源於鹿場大山，流經南庄、三灣、頭份、造橋、 竹南，而於塭子頭處出海，流入台灣海峽。它屬於中央政府---經濟部河川管理局 管理的河川，河長 54.00 公里，流域面積 445.58 平方公里，年匯流量達 721.13 百萬立方公尺；上游大部份丘陵地，下游則為平地。源頭位於鹿場大山（樂山）， 流域涵蓋苗栗縣北部及新竹縣西南部，是重要的水利河川之一。主流流經苗栗縣 南庄鄉、三灣鄉、頭份鎮、竹南鎮、造橋鄉等 5 鄉鎮，重要支流峨眉溪發源於新 竹縣五峰鄉西北角，流經北埔鄉、峨眉鄉後，於苗栗縣三灣鄉匯入中港溪。苗栗 縣政府主計處 2010 統計，5 個鄉鎮人口共有 207,671 人，接近苗栗全縣 560,640 人 的半數（http://www.miaoli.gov.tw/upload/file/20111005）。 另外，「中港溪水質水量保護區」（含田美水庫、永和山水庫）位於南庄鄉、 三灣鄉，該流域及水庫的水質水量直接影響頭份鎮、竹南鎮、造橋鄉居民生活與 經濟效益，也影響新竹科學園區竹南頭份基地的發展。因為中港溪流域及上中游行政區內本論文研究的個案對於國土安全、地方發 展及國計民生有其意義和重要性。這是論文研究的第一個研究動機。 另外，中華大學行政管理學系李台京等五位教授在 2009-2010 期間，曾經接 受行政院農業委員會水土保持局委託進行並完成《中港溪集水區水土保持相關工 作執行成效及效益評估成果報告》研究報告對於個人有啟發性，因此，個人願意 繼續在這個主題進行相關領域的研究。 1990 年代以來，周休二日及休閒觀光的風氣也提升了南庄遊客數量和經濟 成長。雖然兩個鄉的居民人口依據苗栗縣政府 2010 年度統計共有 18,381 人，行 政院交通部觀光局參山國家風景區管理處統計 2006-2011 年的 5 年期間已有 1,990,305 人次的遊客抵達南庄鄉旅遊。(各年度遊客及統計參見表 1) 換言之， 每年平均有居民十倍以上，五年有百倍以上的遊客抵達該地區。如果以每位遊客 平均消費 5 百元的保守計算，也有新台幣 9 億 9 千多萬以上的經濟效益。 表 1 民國 95-100 年參山國家風景區管理處 南庄遊客中心服務遊客人次調查 年度 2006 2007 2008 2009 2010 2011 總計（人） 人數合計 285,545 223,670 91,775 603,986 397,708 387,621 1,990,305 資料來源：參山國家風景區管理處 第三、我個人長期服務於苗栗縣政府農業處。工作職掌雖然不同，對於管制 政策與執行的過程也有瞭解和體會。 第四、個人熟悉中港溪流域的歷史與發展。因為地方發展和民情的瞭解，所 以有較大的興趣來研究。
綜上所述，本論文的研究動機列舉有四個要點： 第一、重視管制政策的意義和重要性。 第二、受到農委會水保局相關主題委託研究成果報告的激勵和啟發。 第三、個人服務公職的影響與研究興趣。 第四、個人熟悉該地區的歷史與民情。
貳、研究目的
經由上述研究動機的描述，本論文擬定研究的主要目的有下列四點: 一、學習政府制度及管制政策的理論與實務應用。 二、分析我國特定水土保持政策的機關合作，以及民眾對政策順服的情形。 三、分析苗栗縣中港溪管制政策的個案案例和行政執行狀態。 四、以文獻分析、深度訪談方法分析及解釋管制政策的政治過程和影響。第二節 研究問題與方法
壹、研究問題
基於上述的研究動機以及研究目的，將進一步提出所要探討的問題，本文的 研究問題如下： 一、以管制政策理論為檢視基礎探討我國政府部門如何意識到水土保持的重 要 性？並且檢視我國推動特定水土保持區政策合法化的歷史過程是否理性、合法？ 二、以中港溪的四個個案為例，探討個案劃定前、公告後行政執行的過程是 否平順？主管機關如何回應民眾對管制措施的陳情？如何處理違反管制政策的 行為？ 三、探討苗栗縣中港溪四個特定水土保持區在不同政府層級及機關之間行政 執行的過程，以及遭遇的困難或挑戰為何？ 四、希望獲得政策執行者和民眾對於本管制政策執行成效的認知與評價。貳、研究方法
一、文獻分析法
研究者為探討研究問題或蒐集資料，不可避免地一定要使用這種使用最久也 是最基本的方法以了解問題的來龍去脈，並且建立研究分析的基礎內容。文獻分 析法也稱之為文獻探討法或次級資料分析法。（Chava Frankfort Nachmias& David Nachmias 著，潘明宏、陳志瑋譯，2001：383）。本研究希望經由相關文獻以蒐 集新制度主義研究途徑、管制政策、本研究四個個案研究的管制依據與發展概況 相關的專書、期刊論文、政府文獻、研究報告、博碩士學位論文、新聞報導…等 文獻資料，並且予以有系統的整理與分析。那些相關文獻的蒐集和學習，將是本研究重要的基本步驟。 此外，希望透過文獻資料之彙整，進一步了解公共行政及管制政策之意涵， 以作為論述之依據；並且希望藉由個案概況之文獻與說明，以瞭解案例的背景、 發展與現況。之後，希望經由文獻檢閱的彙整獲得的知識，以建構深度訪談的大 綱及後續內容分析的能力。
二、個案研究法
個案研究法係為蒐集特定個案調查的各種資料，對於特定個別調查者進行全 面情況之詳盡調查，使其能夠對個案調查的資料有初步之了解，進而分析內在特 徵及關聯，以達到對個案本質的認識 (葉至誠、葉立誠，2001)。因此，個案研 究法乃是在自然實際的環境下，探討重要的研究議題，而其多半是用在探索較 新、還未有許多人研究過但卻重要的問題上，並期能從探索中歸納出理論，以提 供相關議題運用的領域上。 本研究中，將以苗栗縣中港溪四個特定水土保持區之劃定與執行作為研究個 案，並以新制度主義的歷史及規範制度主義（historical institutionalism and normative institutionalism）和管制政策的公益理論為檢視基礎，研究公部門在進 行特定水土保持區推動時的初始條件、決策過程、行政執行期間所面臨困境與改 善方法等一系列動態過程，進行深入探討。三、訪談研究法
「訪談」係基於特定目的去拜訪他人，藉由對談方式而獲知受訪者對特定事 項的意見，因此訪談為一種研究性的交談，研究者透過口頭談話方式，從被研究者那裡搜集第一手資料之研究方法。由於訪談可以親身接近受訪者，使受訪者得 以用自身的語言與觀點來表達其對問題之看法，因此透過提問與交談等語言間的 交流，能比問卷調查等其他質化研究方法更貼近資訊之真實性，此外，更因訪談 法具有雙向溝通、提問與回答內容靈活、可臨場隨機應變、受訪者適應性高、及 外界條件具有可控制性等特性，使致在訪問的過程中能獲得更大的靈活性與進行 解釋的空間(阮綠茵，2007；陳向明，2004)。 在社會科學之研究中，訪談會因其目的、性質之不同而有不同分類之方式， 而可將之分為結構式訪談、半結構式訪談及非結構式訪談三種（陳向明，2002： 229-230）。本研究將半結構式訪談的方式，備有訪談提綱，藉由政策價值與認 知、行政執行、問題與挑戰等三個重要面向，訪談實際負責苗栗縣中港溪特定水 土保持區之公部門人員，藉以彌補文獻中無法釐清之問題。
第三節 研究流程與名詞界定
壹、研究流程
本研究從研究動機開始，導入研究興趣的議題與事件並與指導教授討論後確 立研究主題。其次，根據研究主題搜尋政府文獻、期刊論文、委託研究報告，並 且研讀相關學術理論。同時，進行個案案例的選擇，再思考並確定研究目的、研 究動機和研究問題。最後，將進行研究結果的敘述。 前一節已針對相關研究動機與目的進行論述。第二章將進行相關文獻的回顧 探討。第三章將介紹我國水土保持政策及機關的建立及發展歷史，並且描述本論 文4個個案的背景及政策實施狀態。第四章研究設計說明分析架構、訪談對象及 訪談大綱的擬定及實施。第五章則為訪談實證分析。最後，本研究依據訪談內容 綜合分析並提出相關研究發現與建議。 本研究預定的研究流程如圖一（下頁）：貳、相關名詞解釋
新制度主義(new institutionalism)：新制度主義是 1980 年以來分析制度影響 行為的重要理論。舊制度主義僅重視規範研究，新制度主義重視政治過程之中制 度與行動者的關係。現在，新制度主義的發展依主題與類型區分已有規範的、歷 史的、理性選擇、經驗的、國際關係、社會的、網絡的等七種分類。 管制政策(regulatory policy )：政府以法治所賦予的公權力，嚴格設定 一致性的規範並要求被管制的標地人口必須認同與順服。確立研究主題 建立研究目的及研究 相關文獻探討 個案背景 制度及管理政策理論 實地勘訪 研究設計 建立研究架構及研究 依訪談題綱 進行深度訪談 訪談資料整理與結果 提出研究發現及建議 圖 1-2 研究流程圖 資料來源:本研究繪製 政策順服( policy compliance)：指民眾對政府執行的政策願意接受、配合執 行的態度與行為。一般而言，影響政策順服的因素包括政治社會化、政策合法化， 以及民眾理性衡量可能懲罰的得失…等等。 政策執行(Policy Implementation)：當法案完成立法公告為法律之後，各級政
府的行政機關有正式的、合法的責任執行政策合法化的行動。 特定水土保持區：它指一個地區，因受自然現象或人為活動的影響，嚴重 損害攸關國計民生賴以維生的水土資源或可能導致土石災害，經中央或直轄市主 管機關劃定為亟需加強實施水土保持處理與維護，以有效防制水土災害發生或擴 大的地區。 劃定特定水土保持區：依水土保持法第十六條第一項的規定，下列地區應有 主管機關劃定為「特定水土保持區」：水庫集水區，主要河川集水區須特別保護 者，海岸、湖泊沿岸、水道兩岸須特別保護者，沙丘地、沙灘等風蝕嚴重者，山 坡地坡度陡峭、具危害公共安全之虞者；其他對水土保育有嚴重影響者：新、舊 崩塌地，土壤沖蝕嚴重地區，土石流危險區，環境風險率在十二以上，且總面積 在五十公頃以上者，經主管機關認定有必要劃定之地區。 水質水量保護區：我國為了維護飲用水水庫水源、水量、水質的安全，《飲 用水管理條例》已有禁止危害水源、水質、水量之行為或土地開發、破壞等行為 的管制規定。
第四節 研究範圍與限制
壹、研究範圍
本論文的參考理論採用歷史及規範制度主義的研究途徑，特別以公共政策的 管制政策為基礎，輔以文獻分析與深度訪談作為蒐集資料與內容分析的研究方 法。研究對象的行政區域則以苗栗縣南庄鄉、三灣鄉、頭份鎮為範圍，訪談實際 執行中港溪上中游特定水土保持區管制政策公部門相關人員、居民、社會團體約 15 人。 訪談資料將做歸納分析，以說明該區域管制政策實際執行的互動及運作狀 態，並將詮釋特定水土保持區的價值、規範、利益、認同的建構，以及能否經由 制度影響民眾的行為。此外，本研究也將做為長期觀察該地區永續發展的參考指 標。貳、研究限制
本研究進行過程中因為個人能力與時間因素，會有下列兩種研究上的限制：一、研究對象有限
中港溪上中游特定水土保持區管制政策規劃與執行的過程中牽涉之範圍包 含公告及管轄區域相關之行政院農委會水土保持局、縣政府農業處、鄉公所等公 部門，公告區域之鄉村居民，下游流域之鄉鎮，非營利組織與地方協會，以及外 地關心好山好水的遊客。如果擴大研究範圍與對象，都可以成為研究的對象，本 研究受限於人力、時間與其它因素的限制，無法增加研究對象，也使用問卷調查 的方法。二、研究推論的限制
本研究以苗栗縣中港溪流域之 4 個特定水土保持區為研究對象。雖然行政院 農業委員會水土保持局迄今已經完成 68 區特定水土保持區公告，本研究並不企 圖將研究結果用於推論其他特定水土保持區，或其他水土保持工作的推論上。因 為各個個案或地區仍然會因為人文背景、地方特色，而有認知或評價上的差異。 但是，如果其他縣市個案的性質與本研究個案較為相似者，則仍可進行研究 之推論，但尚需考量其地行政機關的權責與態度。第二章 相關理論探討與文獻回顧
本章由相關理論和文獻回顧兩部分，又區分為三節所構成。第一、二節的 相關理論包含政府體制建構的制度主義 (包含新制度主義）、管制理論、及管制 政策（含公共政策）。相關理論的內容會有些差異，但是基本假設仍以新制度論 強調「制度影響行為」為主旨。第三節將介紹本論研究蒐集之文獻分類及內容要 點概述。第一節 制度與新制度主義的理論
本研究將分析我國建立水土保持機關的歷史及組織體系，因為制度規範的法 源和機關建置的緣由都和制度研究的理論有關，所以需要了解制度主義的意涵。 本小節將說明新制度主義---含制度主義--- 的組織化觀點以彰顯主題的脈絡。壹、制度主義意涵
政府制度是傳統政治學研究的主題，也是公共行政最基本、最主要的研究途 徑。1887 年威爾遜提出行政的研究，以及二十世紀初韋伯倡導理念型官僚體系 都重視法律的、政府的、正式的組織結構分析，以及功能的運作說明。因此，傳 統政治學、傳統行政學是以憲法、法律規定的制度形式作為的研究及發展的主要 內容。 1950-80 年代行為主義的革命改變形式主義的傳統，改以個人在實際行為中 「如何與為何」行動提出解釋。但是過於重視個別行為的分析，又流於個人偏好 的說明，忽視體制的功能和影響。（March and Stoker, 2007:107-8）1980 之後制度 研究又再度成為政府與政治研究的中心，並稱為新制度主義。因此，基本上制度 及新制度論學者仍然重視法律制度對個人行為的規範與作用。貳、新制度主義的發展
新、舊制度主義都以制度作為核心，它們差別何在？Kathleen Thelen 和 Sven Steinmo 認為傳統分析只重視靜態的規範研究，新制度主義則重視政治過程 之中---制度與行動者的動態關係。（Steinmo & Thelen, 1992:3）郭承天介紹政治 學、經濟學、社會學近二十多年來在新制度主義發展趨勢的介紹時，強調三門學 科在這方面都有一個共同的觀點，那就是重視「制度影響行為」的作用。（陳義 彥，2010: 59）雖然個人有個別的想法與行為，但是人一出生就在社會和社會之 中生活與學習制度的行為規則。社會、經濟、政治的領域雖然不同，大部分人都 會受到「社會化」的影響。否則，違反制度規範的行為常會被視為差異行為，而 難以被社會或眾人所接受。
馬區（James G. March）和歐森（Johan P. Olsen）在 1984 年提出新制度主義 時特別強調現代政治與經濟體系的主要行動者是依法建制的正式組織。他們並強 調政治制度不只是一組集合體，政治制度同時界定政治角色與情境的適當關係。 （陳義彥，2010: 178-9）一個國家的水土保持制度就是要以依法設立的機關，規 範機關功能與人民之間的互動關係。 彼得斯 (B. Guy Peters ) 1999 及 2005 介紹新制度主義與政治學的研究發 展，列舉七種不同的變化與名稱。我們將政治分析的七種新制度主義分別說明如 下： 1.規範制度主義：馬區（March）和歐森（Olsen）在 1980 年代的著作重視 政治制度的規範和價值如何形塑個人的行為。 2.理性選擇制度主義：強調個人會在政治制度的規則和誘因中，企圖極大化 個人的效用。
3.歷史制度主義：觀察政府體系的歷史發展，以及不同時期的制度選擇如何 影響個人的決策。 4.經驗制度主義：較近似傳統的比較研究，分析不同的制度對政府績效的影 響。 5.國際制度主義：分析國際政治的結構對國家行為的限制或引導。 6.社會制度主義：研究制度如何為個人行為創造意義，並且為規範制度主義 提供合理化的證據和資料。 7.網絡制度主義：說明個人和團體之間正式或非正式的互動如何形塑政治行 為。（March and Stoker, 2007:114）
新制度主義以制度作為核心，並且歷史分析的解釋上有兩個不同的取向：理 性選擇論及路徑依賴論。理性選擇論者重視制度選擇 (institutional choices) 能夠 形塑人們的「觀念、態度及偏好」。換言之，政治的演進可以經由制度建立、理 性選擇的目標追求來影響人們的意圖和行為。（Steinmo & Thelen, 1992:3,27） Pierson 強調在政治領域路徑依賴 (path dependency) 的解釋會比理性選擇較有說 服力。因為人類的活動總會在某體制約束的條件下進行。雖然制度建立之初會有 某種因緣際會的偶然性，一旦機制建立以後制度便會在發展過程中不斷強化。經 由時間的過程，制度的 「自我強化機制」(self-reinforcing mechanism) 及「良 性回饋」(positive feedback) 的作用與組織調適都會影響機關發展 (institutional development) 與 政 治 發 展 。（ Pierson,2004:10-19 ； Pierson,2000a:276 ； Peters etal.,2005: 1276-877 ）。新制度論者也假設主導制度變遷的行動者是國家或組 織。代表國家的是公部門，代表組織的是利益團體。（黃榮源,2009:7-9 ）雖然假 設如此，政策合法化的作為唯有國家才是合法及正當的行為者。
Pierson 2004 年在 Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis 那本書專門論述路徑依賴及時間流轉在良性反饋作用下，對政治制與政治發展的
影響較為正面。他認為制度始於初期暫時的建制，一旦機關設立自我增強的過程 就會使反轉非常困難。探討路徑依賴的資源及結果可以幫助研究者了解何以當初 某種制度安排對後來的政治發展會發生強而有的影響。從新制度主義在歷史動 態—尤其時間對制度影響的觀察與研究，他強調: 制度一旦建立，政治動員的模式，制度的規範，甚至公民對於政治世界 基本的想法將常產生自我強化的動力。
Once estabalished, patterns of political mobilization, the institutional “rules of the game,”and even citizens’ basic ways of thinking about the political
world will often generate self-reinforcing dynamics.(Pierson, 2004:10)
另外，Peters,Jon Pierer, Desmond S. King 等學者贊同路徑依賴對政治的影 響，卻也重視制度穩定及制度變遷在政治現象的重要性。因為制度安排會影響政 策的結果，所以制度在政策提出初期及政策發展過程中，公民、官僚等政治行動 者都可能對制度及理念的認知、角色及發展會有穩定或衝突的影響。因此，他們 提醒未來研究時也要將政治衝突的可能性為制度變遷的動機因素。（Peters et al., 2005:1282-85,1297） 新制度主義雖然仍在發展之中，現有的理論內容不論從規範的、歷史的、理 性選擇的制度主義類型，都能夠提供本研究在不同章節進行研究分析和解釋說明 的實用價值。
第二節 管制理論與管制政策
壹、 管制理論的類型
政府使用政治權威對人民進行某種或某些行為的干涉，本來就是政治活動的 一部分，甚至是最重要的活動項目之一。不論權威的來源是屬於傳統權威、領袖 魅力權威、或者合法理性權威，當政府使用權威干涉時就會要求人民順服。當代 重視管制行政的合法性與正當性，所以學術研究開始重視分析為何需要政府管 制？政府管制的理由為何？ 政府管制的理論基礎就是要提供管制行政與政策的 解釋。 張其祿在《管制行政: 理論與經驗分析》一書介紹三個管制理論：管制的公 益理論（The Public Interest Theory）、 俘虜理論 (The Capture Theory )、管制的 經濟理論 (The Economic Theory of Regulation )。（張其祿，2007A: 27-80） 三個 管制理論的內容要點摘要分述如下：
第一、管制的公益理論：公益理論強調公共利益的重要性，政府以規範價值 為 基 礎 進 行 權 威 性 的 干 涉 。 在 經 濟 或 社 會 領 域 ， 當 攸 關 自 然 獨 佔 (nature monopoly )、外部性 (externality )、公共財 (public goods )、資訊失衡 (information asymmetry ) 等現象發生時，政府就可能正式公開地進行干預及規範。 舉例來說，我國以公平交易法 (民國 80 年公布施行)賦予行政院公明交易委 員會干預及管制企業獨佔或聯合獨占的不公平競爭行為。外部性又稱為「第三者 效果」，假使某一廠商環境汙染對其它第三者造成危害或影響，政府可以用「外 部成本內部 化」 ( internalization) 方式要求 賠賞，或者 以「 命 令與控制」 ( command-and-control ) 的管制方式直接控管。公共財在這裡指的是政府為了提 供公共財可以用稅收或規費分擔方式募集公共財的成本。資訊失衡是當生產者與 消費者之間存在資訊落差與失衡的狀態時，政府可以主動提供資訊、或者使用社 會管制或保險與救助方式進行干涉。
雖然實證研究者質疑行政機關能否公正無私地進行干預，或是希望獲得更多 實證經驗的檢證，公益理論仍是長久以來規範分析的基礎。 第二、俘虜理論：波恩斯坦 (Marver H. Bernstein ) 1955 年的研究發現指出 美國獨立管制委員會的企業管制雖然機關在成立初期會符合公益目標，但是管制 機關長期發展之後，可能從衰退到老化地忽視公共利益，轉而讓被管制者所俘 虜。所以，他將那種結果稱為俘虜理論。 雖然波恩斯坦的假設及推論認為有這種可能，但是有經驗研究或其他研究的 經驗分析認為言過其實。因為，管制機關及管制政策仍然事實上持續成長。（同 上: 50-2 ）
第三、管制的經濟理論：此一理論介紹的是 George J. Stigler，Sam Peltzman， Gary Becker 三位經濟學者不同的假設和驗證的分析模式。Stigler 在 《經濟管 制理論》(1971) 論文中強調政府有管制的強制力，也將選擇管制效用最大化的 理性選擇。但是，民眾、廠商、利益團體在政策過程中唯獨遊說能力最強的利益 團體可能在管制政策上發揮較大的影響力。但是，Peltzman 在《朝向更一般化的 管制理論》( 1976) 分析認為雖然利益團體 (不論生產者或消費者) 對立法者都會 有影響，但是決策者總會企圖尋求一個政治上的均衡點以作為管制措施與幅度的 決策點。結果可能是雙方都有可能成為贏家。Becker 則認為不論政府管制的型 態為何，最後會有兩種結果：一種是間接補貼，另一種是間接的稅賦負擔。換言 之，實質影響將是財富的間接重分配和移轉。 管制理論研究者對於管制的經濟理論所作的評論，基本上認為過度簡化管制 政策的決策過程。因為立法者、行政執行者、司法機關對管制政策影響的實際過 程，會比理論分析的預測還要複雜。（同上: 75） 參考上述三種管制理論的內容之後，本論文將選擇管制的公益理論作為研究 個案理論參考和解釋說明的依據。因為本論文研究個案研究的法源及政策實施的
目的都是以公共利益為基礎。例如：規範特定水土保持區的《水土保持法》第一 條條文明示： 「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源， 減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」 管理大眾飲用 水水庫之水源水質的法律《飲用水管理條例》第一條條文也明示：「為確保飲用 水水源水質，提昇公眾飲用水品質，維護國民健康，特制定本條例。」 兩者立 法的旨意都明白宣示公共利益的價值。為使管制機關具備規範的能力，法律及條 例內容都有賦予「 命令與控制」( command-and-control ) 的管制條文。所以，本 研究採管制的公益理論兼具合法性、正當性、及合理解釋的功能。
貳、公共政策與管制政策
管制政策為公共政策的類型之一。因此，我們要先了解公共政策的都定義 與。公共政策是政府為解決某項特定問題或促進社會福祉擬定的行動綱領。公共 政策的定義眾說紛紜。張潤書界定公共政策為「包含所有政府的活動，積極地要 推行某些政策，或是消極地不去做某些事。」（張潤書,2009：7） 各國政府可以 運用的政策方式有立法、社會服務、補助及其他手段。為了國家發展與社會福利 的需要，公共政策影響的範圍與程度常以全國或者以特定區域為對象，因此容易 成為社會輿論或有心人士注意的焦點。1965 年薩里斯貝理 (Robert H. Salisbury)及 1972 年洛威（Theodore Lowi）曾 經根據公共政策的政策效應與實施方式兩個面向，將公共政策的類型區分為分配 政策(distributive policy)、重分配政策(redistributive policy )、管制政策 (regulatory policy )、自我管制政策 ( self-regulatory policy )等四種類型。自我管制政策是政 府不規定一致性的管制規範，授權各機關或團體自行決定採取某種行動。例如： 大學自主的治校原則。（曹俊漢,1990: 86-88；丘昌泰，2009：10-13）但是，1985 年洛威已修正了四種類型的項目。他將自我管制政策改為建置政策（constituent
policy），其他三種不變。（陳義彥，2010: 32）因此，本文將採用分配政策、重分 配政策 、管制政策、建制政策等四種類型分述如下： 1、分配政策(distributive policy )是政府為了某項目標的達成，將權利或義務 分配給不同機關或標的團體。例如：以公平受益為原則所推行的九年或十二年國 民義務教育。或者是中央政府對地方政府的財政補助。 2、重分配政策 (redistributive policy ) 是權威當局運用「整體財政」的政策 手段將某個標的團體的利益重新分配給另一個團體的措施。例如：以課徵累進稅 率或者是輿論所提的奢侈稅制用於社會福利政策。 3、管制政策 (regulatory policy ) 是政府以法治所賦予的公權力，嚴格設定 一致性的規範並要求被管制者必須認同與順從。例如：毒品管制政策、重大建設 的環境影響評估，特定水土保持區的管制政策等等。 4、建置政策（constituent policy）是權威當局透過制度的機關建置或調整， 規劃組織體系並賦予機關權力的安排。（陳義彥，2010: 32）因此，當各級政府在 組織內部單位或機關調整功能與的權力的安排，就是建制政策的運作。換句話 說，當政府組織法規（含地方政府組織自治條例）變動時，就是結構與功能的新 建制。 上述公共政策的四種類型中，與本論文直接相關的公共政策為管制政策與建 置政策。
第三節 政策執行相關理論
壹、政策執行
政策執行 (policy implementation)是指法案經立法部門完成立法公布實施之後，公共政策就進入行政機關執行政策的行動過程。古典的執行思維是以韋伯 （Max Weber, 1864-1921）理念型官僚體制對命令服從的政策過程為主；所以是 屬於「計畫、執行、考核」的靜態分析。對公共政策執行的理論模式與實務研究， 在 1970 年代開始在美國公共行政學界帶動之下受到重視。現在，政策執行 (或 稱為行政執行) 已經成為公共行政與政策的一個重要主題。因此，不同重點的分 析模型也隨之出現。 Thomas B. Smith 在 1973 年指出政策執行不是平順容易的過程。因為政策執 行機關與人員在文化、社會與政治環境因素和標的團體的過程中，實際上是處於 緊張、壓力與限制的動態過程。因此， 政策執行的結果有成功，也可能失敗。 （Smith,1973: 203） 同一時期，H. Kaufman (1973) 從組織研究角度分析策執行 可能的失敗因素。Kaufman 認為組織間或組織內溝通、協調、傳達的過程可能發 生曲解或誤解，或者執行人員意向與政策的落差；那些因素都可能成為政策執行 的絆腳石。（林水波、張世賢, 1996:266）
Donald S. S. Van Meter & Carl E. Van Horn 兩人 1975 年在《政策執行過程： 一個概念架構》(The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework)認為 「政策變動的幅度」及「執行者對目標共識的程度」會影響政策執行的效果。 Van Meter 和 Van Horn 兩人共同研究政策變動、目標共識、執行效果三者之間 的因素影響，會有以下四種不同的的變化。他們兩人將發現歸納說明如下： 1.政策變動愈小，目標共識愈高，則政策執行愈成功。 2.政策變動愈大，目標共識愈低，則執行效果不彰。 3.政策變動愈大，目標共識愈高，則執行效果高。 4. 政策變動愈小，目標共識愈低，則執行效果低。 此外，他們也列舉六個重要的變項，作為公共政策與行政執行之間的關聯。 它們是：政策標準與目標，政策資源，組織間的溝通與有效執行，執行機構的特 質，經濟、社會與政治條件，執行者的意向。（Van Meter & Van Heter,1975:461-3； 曹俊漢,1990: 242-4）他們的研究發現對於本論文分析的個案有實際上的助益。
Paul A Sabatier 與 Daniel A. Mazmanian 從政策過程和政策環境面向提出較 為寬廣與完整的的分析架構。他們認為政策執行在不同階段會有某些變數，歸納 變數的類型有三大類：第一、政策問題的可辨性；第二、政策本身的規制能力； 第三、政策本身以外的變項。三大類的因素在政策執行過程的各個階段對政策執 行都可能發生影響力，其關聯參見本節圖 2-1：
圖 2-1 Sabatier & Mazmanian 政策執行過程中涉及的變數
資料來源：Paul A. Sabatier and Daniel A. Mazmanian, 1980, “The implementation of public policy: a framework of analysis,” Policy Studies Journal, 8 (4): 542；林水波、 張世賢,1996:268-9 政策問題的可辨性 1、具有效的理論與技術 2、標的團體行為的多樣性 3、標的團體的人數 4、標的團體的行為需要調適的幅度 政策本身的規制能力 1、充足的因果論 2、明確的政策指令 3、財政資源 4、執行機關間和機關內 部的層級整合 5、執行機關的決策規則 6、執行人員的甄選 7、外界人士的參與管道 政策本身以外的變項 1、經社環境與技術 2、媒體對問題注意的持續 3、大眾的支持 4、贊助團體的態度與資源 5、監督團體的支持 6、執行人員的熱誠與領導技 巧 執 行 過 程 的 各 階 段 執行機關 標的團體 政策決定 對政策產 政策的 的政策決 對政策產出 的實際影 出所知覺 主要修正 定 的順服 響 到的影響
國內學者林水波、張世賢參酌我國國情，稍微修改 Sabatier 與 Mazmanian 三大項目的標題及因素要點。（林水波、張世賢,1996:268-9）但是，基本的項次 及主要因素的列舉仍與 Sabatier 與 Mazmanian 的圖示雷同。所以，本研究不繪 製他們的圖例。 George Edwards 的政策執行模式，參見圖 2-2，則重視溝通、資源、執行 者意向、機關結構等四項變數的活動。 圖 2-2 Edwards 的政策執行模式
資料來源：Geoege C. Edwards, 1980. Implementing Public Policy. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, p.148.
上述中外學者分析政策執行的影響因素, 以及本文未列舉的不同圖例已顯 示政策執行也落入眾說紛紜的現象。B.W. Hogwood 和 L. A. Gunn 兩人在 1993 提醒我們政策執行無法完美。因為不同國家，或者同一國家不同時空環境因素影 響的政策執行，都可能出現不完全相同的結果。（Hogwood & Gunn, 1993: 197-218） 因此，政策執行要考慮研究主題與對象的合適性。 本論文不是專注 行政執行的細部分析，只是進行個案研究與深度訪談，所以分析模型的選擇採取 愛德華(Geoege C Edwards) 的執行模式，分析解釋方面將參考 Van Meter & Van
溝通
機關結構
資源
執行者意向
Horn 兩人在「政策變動的幅度、執行者對目標共識的程度」影響執行效果的解 釋作為個案分析的主要參考。
貳、政策順服
管制政策實施之後，執行機關與標的團體或人口都願意接受政策規範，展現 配合政策規定以實現政策目的的行為，就是政策順服。反之，就是政策不順從， 或稱為政策失靈。社會科學研究個人是否順服他人或社會規範有兩個層面的分 析：心理層面與外顯行為。例如：Etzioni 將順服行為的內涵分成外在行為，以 及內在態度兩種。（Etzioni,2011:3）兩者差別在於外在行為較屬像交通規則要求 趨同性的行為模式，內在態度則為主動配合的心理狀態。 另外，H. B. Milward 曾以美國大學為例，使用光譜（spectrum）模式分析 研究大學是否遵行少數民族學生保留入學員額政策把順服與不順服的行為分成 五種類型，並排列顯示如下圖（圖 2-3）。Milward 的分類為：不順服、陽奉陰違 順服（paper compliance）、形式主義順從（tokenism）、聽天由命順服（elephant burial grounds）、完全順服等五種。其中，不順服為公民不服從的反對行為。陽奉陰違 順服指的是政策規定徒具文字形式，人們行為卻不順從。形式主義順服是表面上 不違法，聽天由命順服是人們無可奈何地在行上服從，心理上並非誠服。完全順 服為心理及行為都完全遵守規定。不順服 陽奉陰違 形式主義 聽天由命 完全順服 順服 順服 順服
圖 2-3 Milward 順服光譜
資料來源：參考 Milward, H.B. et al., (1983), “Implementing Affirmative Action and Organizational Compliance: The Case of Universities,” Administration and
Society, 15 (3): 369. 公共政策---尤其管制政策---較重視行為層面的觀察與檢視。 吳定在《公共 政策》一書列舉影響標的人口對政策順服及不順服的原因有許多種。(吳定，2003: 206-9 ) 他列舉的原因如下: 一、標的人口順服的原因 1、政策社會化 2、政策合法化 3、衡量成本利益 4、理性考量 5、私利考量 6、避免遭受懲罰 7、情勢變遷的緣故 二、標的人口不順服的原因 1、政策內容與流行價值觀念相衝突 2、受同儕團體社會影響 3、受大眾傳播影響
4、貪圖一時方便 5、個人選擇性認知 6、政策內涵混淆不清 上述順服的原因雖然吳定分成 7 種因素，本研究將根據個案研究與訪談研究 的需要，歸納並簡化為：政策合法化、政策社會化、個人因素等三種。 政策合法化指的是水土保持法公布實施之後，主管機關依法執行管制行政的 政策。政策社會化指颱風或土石流等天然災害事件、大眾傳播媒體報導、民眾警 覺等社會化特定水土保持區管制政策的順服價值與行為影響。個人因素則以民眾 個人理性、私利考量個別行動的表現。
第四節 國內相關文獻回顧
國內與本論文主題直接相關的研究文獻有三大類：一、政府文獻（含委託研 究報告）；二、與本研究理論或政策主題相關之期刊論文；三、與本研究主題相 關之博碩士論文。茲列舉摘述要點如下：壹、政府文獻
一、法規與建制
我國政府解除動員戡亂時期臨時條款以前，許多政策使用行政命令規定某些 管制措施。例如：1976 (民國 65) 年公布施行的「山坡地保育利用條例」就是以 行政命令推行的規定。（吳輝龍，2004: 288）水土保持法在 1988 年 12 月才由行 政院送立法院審議，1994(民 83)年 5 月 27 日才完成立法程序並公布施行。水土 保持法提供我國水土保持及特定水土保持區劃定、公告、執行的依據。 2012 年，完成立法的行政院組織法將啟動中央政府組織再造的重大變化。行政院原有 37 個部會將精簡為 29 個部會。（行政院組織改造主題網參見行政院 研究考核委員會網站 http://www.rdec.gov.tw/mp14.htm） 其中行政院農業發展委 員會改名為農業部，而原來長期隸屬農委會的水土保持局，研擬改隸環境資源部。 另外，苗栗縣政府組織自治條例修正，2012(民 101)年 1 月 16 日從長期隸屬 於農業處的水土保持課，改隸新成立的水利城鄉處。 （苗栗縣政府組織自治條 例參見 http://law.miaoli.gov.tw/glrsnewsout/index.aspx）
二、機關委託研究案
行政院農業發展委員會水土保持局委託國立屏東科技大學研究調查的《苗 栗縣南庄鄉鹿場部落崩塌地特定水土保持區劃定計畫草案成果報告書》(2009 年 6 月)指出 2004 年 8 月艾莉颱風至 2009 年間，南庄鄉鹿場山區周遭環境有持續 滑動及下陷情形。崩塌地已嚴重威脅行旅及居民生命財產與安全，並危及苗 21 線重要對外聯絡道路之安全性。此外，及鹿場部落約有 50 餘戶住家生命財產安 全遭到嚴重之威脅。主管機關經反映與府際協調認為基於公共安全與福祉之考 量，有將本區劃定為特定水土保持區加以適當管理之需要。研究區位於南庄鄉東 河村內，主要人種分佈以泰雅族、賽夏族以及客家人為主，鹿場部落主要為泰雅 族原住民所居住之鹿場部落。研究內容包含背景分析、地質探測與山坡土質結構 分析。此外，該計畫也於 2006 年 5 月 19 日在南庄鄉鹿場部落-泰雅爾部落協進 會辦公室召開居民說明會，會議中鄉民代表、議員、縣府以及當地居民之意見與 建議。原則上，居民同意劃定為特定水土保持區。 苗栗縣政府，2003 (民國 92) 年 2 月，苗栗縣南庄鄉蓬萊村四十二分埤土石 流特定水土保持區長期水土保持計畫。本研究重視公告後長期水土保持計畫之規 劃， 以「積極的預防措施」來代替「消極的災害整治」工作， 同時配合各級政
府之行政管理及法令措施， 以確保水土環境之安全之措施。 苗栗縣政府，2003 年 2 月，苗栗縣南庄鄉蓬萊村鱸鰻堀土石流特定水土保 持區長期水土保持計畫。本研究以苗栗縣南庄鄉蓬萊村「鱸鰻堀」所屬集水區， 為苗栗縣編號 NO.7 之土石流危險溪流之集水範圍田野調查並研擬長期水土保 持計畫之規劃，以維護環境安全。 張石角（2006），特定水土保持區劃定之執行課題與對策，行政院農委會水 土保持局委託研究報告。本文為水保局委託研究報告。 苗栗縣政府（2003），苗栗縣南庄鄉蓬萊村鱸鰻堀土石流特定水土保持區長 期水土保持計畫。本文分析公告為特定水土保持區以後的水土保持計畫及執行做 法。 李台京、葉嘉楠、廖益興、胡志沛、柯至昌 (2010)。中港溪集水區水土保 持相關工作執行成效及效益評估成果報告（SWCB-99-101）。行政院農業委員水 土保持局。本委託研究報告的特色是針對南庄鄉、三灣鄉的居民進行電話訪問、 面訪，遊客面訪，以及該地區公務員、村長、社區發展協會人員面訪等民意調查 研究。
貳、專書及期刊論文
一、以新制度主義或管制政策為主題的期刊論文
： 國家圖書館館藏期刊論文有許多以的篇名有許多以管制政策為主題的論 文。例如：毒品、藥品、槍砲…等管制政策。本論文研究參考的期刊論文有下列 幾種：胡至沛(2001)，「新制度主義的檢視與反思」，中國行政評論 11,1：145-62。 本文分析新制度主義的概念源起、理論內涵、與反思。文中特別強調新制度主義 仍在發展中。同時，介紹公共政策可以將新制度主義與政策網絡（policy network） 連結運用的看法。 張四明(2001)，「從府際關係運作的觀點探討我國山坡地開發管制政策之執 行」，行政暨政策學報，33：77-100。本文從府際關係的角度探討我國山坡地開 發管制政策執行之缺失，並提出研究建議。 張其祿(2007A)。《管制行政：理論與經驗分析》。本書介紹管制行政的理論， 以及我國環境管制和 OECD 國家的經驗分析。 張其祿(2007B)，「論政府管制之決策品質：以行政中立為核心」，T&D 飛 訊【國家文官學院】，107：1-30。本文探究政府管制在當代的意涵與管制革新的 策略，以及政府管制與行政中立之間的關係。研究建議管制革新整體性、系統性 的思考與管制措施，包括研擬建立管制影響評估制度、公眾諮商制度、行政簡化 制度、管制參與及透明機制等革新措施，以增進政府管制之效能。 張其祿(2006)，「政府管制政策績效評估---以 OECD 國家經驗為例」，經社 法制論叢，38：49-97。本文強調我國尚未建立系統畫的管制影響評估制度，而 管制政策的改善絕非一蹴可及。作者蒐集 OECD 先進國家的制度經驗，瞭解先 進國家如何在管制革新的過程中達到品質與績效兼顧的「 好的管制」目的。並 且介紹改兩隻評估機制，以減低企業或民眾順從的管制成本。 鄭國泰 (2007) ，「發展中國家管制政策移轉之研究」，屏東教育大學學報，
28：1-44。 本文分析管制政策變遷的過程受到多元系絡的強烈影響，建議發展 中國家應用西方國家管制的標準模式時，應將本國情境納入政策移轉分析。
二、以特定水土保區為主題之期刊論文、委託研究報告
吳輝龍 (2004)，「水土保持法制之研析」，中華水土保持學報，35(4)：287-294。 本文作者現任中華水土保持學會會長，曾任行政院農業委員會水土保持局局長。 文中敘述我國從民國 40 年開始聘請美國水土保持專家來台指導推廣水土保持專 業知識與技能，以及政府建置水土保持專責機關和水土保持法研擬草案與公布實 施之過程。最後，作者並提出行政執行面臨的問題與對策。本文內容提供我國水 土保持政策及機關建制的歷史制度分析。 柯勇全、陳樹群(2004)，「特定水土保持區之過去、現在與未來」，中華水 土保持學報，35(2)：165-174。本文探討我國水土保持局開始進行近特定水土保 持區以來所面臨的各項問題，並且提出解決問題的創新做法以供參考。 柯勇全、陳樹群(2004)，「特定水土保持區於國土規劃之定位」，中華水土 保持學報，35(4)：309-322。本文分析我國雖然劃定特定水土保持區，但是對於 以天然災害為對象，或是水源水質等資源生產敏感區，或是以動植物棲息地為主 之生態保護/保育為精神的特定水土保持區有不同管理目的，研究建議主管機關 未來研析修法之可能性。貳、學位論文
賴典祐（2010），土石流特定水土保持區實施水土保持至里程校之評估—以 苗栗縣南庄鄉鱸鰻崛為例。國立中興大學水土保持研究所碩士論文。鄭皆達指導 教授。本研究以「鱸鰻堀土石流特定水土保持區」區內土地崩坍破壞及渠道穩定等相關的特殊問題實地進行現勘調查並搜集相關資料進行分析，目的在評估水土 保持工作治理成效。 陳柏宇(2009)，企業對政府兩岸經貿管制政策順服之研究。國立台南大學行 政管理學系碩士論文。吳宗憲博士指導。本論文以管制政策與順服行為研究本國 企業在兩岸政治、經濟、社會因素下對政府經貿管制政策的回應與挑戰。研究分 析也探討企業順服或順服可能付出的風險成本，以及政府執行政策所需付出的行 政成本。 蘇政宇（2006），中港溪上游集水區土地利用適宜性評估之研究。國立中興 大學水土保持研究所碩士論文。林昭遠博士指導。本研究探討部分可利用土地研 擬適度解除管制的可能性。
第三章 中港溪特定水土保持區
個案現況分析
本章將分為三節說明個案的一般背景及現況分析。半世紀以前天災及土石流 不是從未發生過，但是，政府何時及如何開始針對天災及土石流作出政策作為的 行動是本章第一節所要介紹的內容。第二節介紹中港溪上游南庄鄉三個特定水土 保持區劃定的原因、過程與發展。第三節介紹中港溪中游水庫水源保護區的管制 政策與發展。第一節 我國水土保持政策及機關建置
本節將依序介紹半世紀以來，政府推行水土保持政策的起源和機關設立的制 度發展。台灣水土保持的技術源於 1951 年農復會聘請美國專家對山坡地水土保 持實驗的指導。1959 年「八七水災」促成台灣省農林廳「山地農牧局」的機關 設立，1989 年改制為「水土保持局」。1994 年水土保持法完成立法，1999 年因 為「精省」水保局改隸行政院農業委員會水土保持局。比較一般行政機關的設置， 水土保持的專門機關即使在歐美先進國家出現的時間也較為晚近。例如：1874 年日本制定砂防法，1860 年法國有野溪治理法，1935 年美國通過水土保持法， 1938 年奧地利也通過水土保持法。換言之，先進國家約在十九世紀中期以後才 開始建立法制的規範。中國大陸在 1991 年 6 月 29 日公布水土保持法，它們的法 律比我們早三年公布。（吳輝龍,2004:289） 從歷史制度主義觀點來看，台灣在清朝及日本統治時期並未設立水土保持專 責機關。台灣水土保持政策的觀念來自農復會發展及美國的影響。農復會全名為 「 中 國 農 村 復 興 聯 合 委 員 會 」 (Sino-American Joint Commission on Rural Reconstruction)。根據文化部《台灣大百科全書》對農復會的名詞解釋， 它在美國的法源是「1948 年援外法案」 (Foreign Assistance Act of 1948) 中的「援華法 案」第 407 款規定。美國援華法案規定由中美政府聯合成立中國農村復興聯合委 員會於南京，1949 年 8 月政府遷台後該委員會也遷移來台。 農復會的合作機制引導了台灣農業發展的方向。 1950-65 年間，美國對中華 民國提供的計劃型援助包括：土地改革的與經費協助，農民組織改革（含農會、 漁會、水利會、四健會），農業改良，統一農貸計劃，農業社會建設（衛生、電 氣化、自來水、家庭計畫）。農復會雖然是非正式的官方專業組織，運作時卻可 以超越官僚層級體系，直接與不同位階的單位合作，並且簽約撥款。農復會的功 能也影響了台灣水土保持政策的初期發展。 1965 年美援終止，農復會的工作由 我國政府全權審核。1978 年 9 月 15 日中美斷交，農復會於 1979 年 3 月 15 日結 束兩國在台三十年的農業合作計劃。之後， 農復會改組為「行政院農業發展委 員會」，1984 年兼併經濟部農業局並改名為「行政院農業委員會」。 http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=3923&Keyword=%E8%BE%B2%E5 %BE%A9%E6%9C%83 本小節參考學術期刊論文，以及行政院農委會水保局網站的歷史資訊 http://www.swcb.gov.tw/content/index.asp?m1=3&m2=139&gp=14）。 本小節介紹 1951 迄今(2013)年，台灣水土保持政策的源起及制度發展。以下將區分為四個時 期分述如次：
一、行政院農復會山坡地調查及水土保持政策規劃時期,1954-1961
農 復 會 在 1951 年開始聘請美國水土保持專家來台指導農地水土保持計 畫。1954 年 在 農 復 會 支 助 下 ， 台 灣 省 農 業 試 驗 所 辦 理 海 拔 100 至 1000 公 尺 之 間 之「 農 林 邊 際 地 利 用 限 度 分 類 調 查 」，調 查 結 果 發 現 全 台 山 坡 地 沖 蝕 嚴 重，亟 待 調 整 土 地 利 用，實 施 造 林 及 水 土 保 持 處 理，此 為 促 成政 府 成 立 水 土 保 持 專 責 機 關 之 背 景 原 因 。 1954 年 台 灣 省 政 府 農 林 廳 廳 長 召 集 成 立 台 灣 省 水 土 保 持 技 術 委 員 會 ， 並 設 立 「 土 地 利 用 小 組 」 主 管 水 土 保 持 工 作 。 當 年 至 1960 年 間 ， 在 各 縣 相 繼 設 立 水 土 保 持 工 作 站 。 1959 (民 國 48) 年 8 月 7 日「 八 七 水 災 」台 灣 中 部 地 區 造 成 嚴 重 災 情，南 部 也 有 部 分 受 災 區，台 灣 省 政 府 即 成 立「 台 灣 省 山 地 農 牧 資 源 開 發 計 畫 委 員 會 」，進 行 籌 劃 山 地 農 牧 資 源 開 發、保 育 專 責 單 位。 掌 理 業 務 為 山 坡 地 水 土 保 持 推 廣、山 地 農 藝 園 藝 暨 畜 牧 事 業 之 輔 導 及 推 廣、山 坡 地 發 展、保 育。本 時 期 局 本 部 編 制 員 額 為 122 人，轄 下 分 期 設 立 第 一 至 第 八 工 作 處 ， 編 制 員 額 為 120 人 ， 總 共 242 人 。
二、台灣省政府農林廳山地農牧局時期,1961-1989
因 為「 八 七 水 災 」影 響，1961 年 4 月 11 日 台 灣 省 政 府 在 南 投 縣 南 投 市 光 華 里 光 華 路 六 號 成 立 隸 屬 農 林 廳 之 省 屬 三 級 機 關 「 山 地 農 牧 局 」，該 時 期 主 要 的 業 務 範 圍 為 山 坡 地 水 土 保 持 推 廣、山 地 農 藝 園 藝 暨 畜 牧 事 業 之 輔 導 及 推 廣、山 坡 地 發 展、保 育。1974 年 2 月 組 織 調 整，將 原 「 土 地 整 理 組 」 改 為 「 企 劃 組 」，「 安 全 室 」 更 名 為 「 人 事 室 （ 二 ）」， 局 本 部 擴 大 編 制 員 額 為 180 人 （ 增 加 58 人 ）。 同 時 期 台 灣 經 濟 發 展 快 速，山 地 農 牧 局 強 化 區 域 劃 分 的 建 制，將 原 來 8 個 附 屬 工 作 處，調 整 裁 併 成 6 個 工 作 處，並 將 區 域 編 制 總 員 額 擴 增 為 262 人 。 各 縣 市 政 府 在 1973 年 間 也 成 立 水 土 保 持 課，以 正 式 編 制 及 業 務 取 代 前 一 時 期 工 作 站 的 臨 時 編 制 。（ 吳 輝 龍 ， 2004:288） 此 一 階 段 ， 水 土 保 持 體 制 從 省 政 府 到 縣 市 政 府 完 成 層 級 建 制 行 政 體 系 的 。 1981 年 7 月 「 莫 瑞 颱 風 」 造 成 豪 雨 災 害 ， 與 論 呼 籲 制 定 水 土 保 持 法。經 濟 部 委 託 中 華 水 土 保 持 學 會 研 擬 立 法 草 案，1985 年 又 再 次 修 正 草案 ， 1988 年 4 月 經 行 政 院 採 納 ， 年 底 送 立 法 院 審 議 。
三、台灣省政府農林廳水土保持局時期,1989-1999
由 於 社 會 經 濟 發 展 快 速 ， 台 灣 省 政 府 為 加 強 非 農 業 用 地 之 水 土 保 持 管 理 工 作，1989 年 將 山 地 農 牧 局 改 制 為 水 土 保 持 局。另 外，將 山 坡 地 農 業、畜 牧 業 務 移 轉 農 林 廳 相 關 業 務 科 辦 理。該 年 12 月 5 日 改 制 後 的「 台 灣 省 政 府 農 林 廳 水 土 保 持 局 」局 內 4 個 業 務 組 稱 為「 企 劃 組 」、「 保 育 組 」、「 工 程 組 」、「 利 用 管 理 組 」， 局 本 部 員 額 編 制 增 加 1 人 ， 調 整 189 人 ； 同 時 將 原 設 六 個 附 屬 工 作 處 改 制 為 「 工 程 所 」 ， 並 增 加 員 額 9 人 調 整 為 271 人 （ 第 一 、 五 、 六 工 程 所 各 增 加 3 人 ） 。 1994 年 立 法 院 審 議 通 過 水 土 保 持 法，5 月 27 日 由 總 統 公 布 施 行。水 土 保 持 法 實 施 範 圍 除 了 山 坡 地、高 山 林 地 之 外，平 地 及 海 岸 等 國 土 監 督 與 管 理 工 作 也 有 了 法 源 。四、行政院農業委員會水土保持局時期,1999-迄今
1999 年憲政改革，台灣省虛級化的「精省」措施使台灣省政府農林廳水土 保持局改隸為行政院農業委員會水土保持局。成為中央機關之後，水土保持局的 角色與功能再度擴充與加強。 水土保持局此時期點為： （一）、綜 理 全 國 水 土 保 持 並 負 責 全 國 土 石 流 災 害 防 治 重 要 工 作 。 （ 二 ）、負 責 水 庫 集 水 區 保 育 業 務 及 易 淹 水 地 區 水 患 治 理 計 畫： 2006 年 3 月 行 政 院 核 定 水 庫 集 水 區 保 育 綱 要，水 保 局 增 辦 水 庫 集 水 區 保 育 業 務 及 易 淹 水 地 區 水 患 治 理 計 畫 。 （ 三 ） 、 綜 理 全 國 農 村 建 設 政 策 之 擬 定 及 規 劃 、 督 導 、 執 行 。 水 保 局 為 綜 理 全 國 水 土 保 持 與 農 村 建 設 政 策 之 擬 定 及 規 劃 、 督 導 、 執 行，爰 引 行 政 院 農 業 委 員 會 組 織 條 例 第 四 條 之 一 及 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 相 關 規 定，推 動「 行 政 院 農 業 委 員 會 水 土 保 持 局 組 織 法 」制 定 工作 ， 並 於 2007 年 7 月 4 日 公 布 施 行 。 2008 年 5 月 29 日 「 行 政 院 農 業 委 員 會 水 土 保 持 局 處 務 規 程 」 、 「 行 政 院 農 業 委 員 會 水 土 保 持 局 各 分 局 組 織 準 則 」及 本 局 各 分 局 辦 事 細 則 等 相 關 子 法 規 ， 亦 發 布 施 行 。 自 此 ， 水 土 保 持 事 業 邁 入 新 的 里 程 碑 。 組織員 額 維 持 局 本 部 184 人、所 屬 工 程 所 259 人。同 年 5 月 31 日所屬 6 個工程所 分別以機關所在地命名為臺北、臺中、南投、臺南、臺東及花蓮等 6 個分局，各 分局下設規劃課、治理課、保育推廣課及農村營造課等 4 課。編制員額因為增加 分局而大幅增加為 301 人，加上局本部 179 人，水保局總員額合計 480 人（同上， 水保局網站 http://www.swcb.gov.tw/content/index.asp?m1=3&m2=139&gp=14） 升格為中央機關之後，水土保持局的預算與政策影響都比省府時期增加與增 強。以本論文相關的管制政策為例，行政院農委會水土保持局 2002 年年報附錄 二 以公告特定水土保持區一覽表列舉 41 處資料。（水保局，2002 年報：125） 另外，該局也根據長久觀察及研究分析資料，核定 64 區的長期水土保持計畫。 我 們 可 以 說 邁 向 二 十 一 世 紀 ， 我 國 水 土 保 持 局 組 織 功 能 的 深 化 已 經 顯 現 （http://88flood.swcb.gov.tw/form/index-1.asp?m=2&m1=26&m2=183&id=687） 苗栗縣為落實水土保持管制政策的施行，也有配合的措施。附錄二為苗栗縣 山坡地水土保持計畫審查及檢查作業辦法(2006 年 8 月 23 日修正 ) 附錄三為苗 栗縣山坡地保育利用管理查報與取締辦法(2003 年 10 月 29 日發布 ) 。地方政府 分工與配合機制為：鄉 (鎮、市) 公所應按村 (里) 山坡地分布狀況及事實需要 劃定巡查區，規劃巡查路線，指派巡查員負責查報並制止違規開發、使用之行為。 需要民政、原住民、環保、建設、警察等單位或機關協同處理者由縣府協調處理 之。 縣政府農業局應於每月五日前將上月違規使用山坡地查報與取締工作等相 關月報表函送行政院農業委員會水土保持局。
我國水土保持及特定水土保持區的法制結構，中央機關與地方機關的體制建 立，以及管制政策的分工及運作都已經完成。體系的結構有中央與縣的層級區 分，也有農委會水土保持局中央專門機關在局和分局的轄區分工。\
