我國營造業法立法沿革

第一節 我國營造業法立法沿革

我國對於營造業之管理法制，主要可概分為「營造業管理規則」

與「營造業法」二個時期。現今施行之營造業法係於 2003 年 2 月 7 日華總一義字第 09200020090 號總統令制定公布，本法制定公布前，

關於營造業之管理，則以依據建築法第 15 條第 2 項概括授權，由內 政部制定頒布的「營造業管理規則¹⁸」為主。

本節就我國營造業管理制度之建立沿革作一整理與探討，分述如 下。

第一項 「營造業管理規則」時期

內政部於 1973 年 10 月 17 日依據建築法第 15 條第 2 項訂定發布

「營造業管理規則」（以下簡稱管理規則），作為營造業管理之行政 法規。本管理規則雖然法律位階上僅屬法規命令，但仍為我國營造業 之管理建立一個制度框架，即便是後來營造業法大體上仍延續此制度 框架。

第一款 「營造業管理規則」制度架構

「營造業管理規則」共分為總則、營造業之申請登記、營造業從 業人員、營造業之管理、營造業登記之撤銷、變更登記證之補發、營 造業之獎懲及附則等 7 章，共計 46 條。重要管理制度如下¹⁹：

18 本規則業於 2005 年 10 月 27 日內政部台內營字第 0940086311 號令公告廢止。

19 參照張隆盛、廖美莉，我國營造業管理制度之檢討與變革，財團法人國家政策研究基金會，

ㄧ、營造業分等制度

營造業登記分甲、乙、丙三等（管理規則第 5 條）。設立營造業 者，應報請內政部許可並應申領營造業登記證書，登記證書有效期限 為 5 年，登記期限屆滿前 3 個月，應向內政部申請複查（複查項目包 括：負責人、專任工程人員、資本額、經營業績、機具設備、承攬工 程查報及財務狀況），換領登記證書。逾期未申請複查或複查不合格 者，撤銷其登記（管理規則第 6 條）。

二、營造業升等制度

依據管理規則規定，營造業必須先登記為丙等營造業，累積至一 定金額、一定規模以上者可申請升等。也就是說，營造業資本額達 300 萬以上，並置有專任工程人員 1 人者，即可申請登記為丙等營造 業；在領有丙等營造業登記證書滿 2 年，並於最近 5 年內置有專任工 程人員期間，其承攬工程竣工累計額達新台幣 1 億元以上，即可申請 升等為乙等營造業。管理規則第 9 條規定領有乙等營造業登記證書滿 2 年，並於最近 5 年內置有專任工程人員期間，其承攬工程竣工累計 額達新台幣 2 億元以上，即可申請升等為甲等營造業。

三、營造業應置專任工程人員

管理規則第 7 條至第 9 條對於營造業申請登記條件有明文規定，

營造業必須置有專任工程人員。並於管理規則第 19 條規定：「營造 業之專任工程人員，負承攬工程之施工責任，並應於開工、竣工報告 單及申請查驗單上簽名並蓋章。」釐清專任工程人員的責任。

四、丙級營造業可僱用工地主任

管理規則自 1973 年 9 月 27 日經行政院核定實施後，依規定各級 營造業即應置有專任工程人員，以維持營造業一定之專業技術能力，

專任工程人員以土木等相關類科技師擔任為主。1993 年 6 月 1 日內 政部修正營造業管理規則，放寬丙等營造業之專任工程人員，可由「工 地主任」擔任。遂於管理規則第 7 條第 3 項規定「工地主任」應經內 政部規定施予專業訓練結業後，始得擔任。並具備相關科系畢業及具 有建築或土木工程經驗者為限。

永續(研)092-001 號研究報告，頁 3~5。

放寬工地主任得以擔任丙等營造業所置之專任工程人員，造成丙 等綜合營造業家數，10 年內由 1,877 家暴增到 9,567 家²⁰，使營造市 場飽和而更加競爭外，更造成外界認為工地主任可以取技師而代之的 錯覺。雖然內政部於 1994 年提出解釋²¹，但對於技師與工地主任各自 應扮演的角色、責任歸屬皆付之闕如。營造業設置專任工程人員是為 維持營造業一定技術水準，除工地主任是否具備專業知識備受爭議 外，部分營造業僅是形式上租用具技師執照或工地主任證書之證件，

辦理營造業登記等手續，未真正讓專任工程人員擔任承攬工程之技術 經營者，反而成為營造業的額外負擔，扭曲該條文的用意²²。而此管 制之放寬，於營造業法施行後，則衍生為逐案簽證制度繼續傷害著營 造業法的制度設計原意(詳見本節第二項第二款說明)。

第二款 「土木包工業管理辦法」沿革

在營造業規模之下另有一「土木包工業」，土木包工業承包建築 與土木工程，實際上係屬於另一等級的綜合營造業，承攬一定限額以 下的小型營繕工程。土木包工業係台灣地區營造產業盛行分包下之產 物，其規模與技術能力均無法與營造業相比，而無法納入管理規則中 等同視之，加以為數眾多且是整個營造產業中重要之一環，政府亦須 正視其生存之問題。故為管理土木包工業，內政部於 1975 年 1 月 6 日制訂發布「土木包工業管理辦法」以為規範，但此辦法欠缺法源依 據。

該辦法規定申請登記為土木包工業者，資本額在新台幣 60 萬元 以上者；並有 3 年以上在營造廠商或工程機關服務，確有從事建築或 土木工程施工經驗者。並於辦法第 10 條限制土木包工業的承攬金 額：「不得承攬工程總價超過新台幣 600 萬元之工程」。該辦法訂頒 後共計修改 9 次，其中第 10 條承攬限額多次修正。

20 1993 年，甲級營造廠家數為 1,217 家、乙級營造廠家數為 630 家，丙級營造廠家數為 1,877 家。

2002 年，甲級營造廠家數為 2,026 家，平均年成長率約 5.2%，乙級營造廠家數為 630 家，平 均年成長率約10.2%，丙級營造廠家數為 1,877 家，平均年成長率約 17.8%。而 2002 年當年，

甲級與丙級營造廠家數之年成長率分別為7.6%、28.3%，則緣於主管機關已著手進行營造業法 的擬定，對於營造業的登記將從嚴規定，造成大、小型營造廠紛紛搶登記所致。參照張隆盛、

廖美莉，我國營造業管理制度之檢討與變革，財團法人國家政策研究基金會，永續(研)092-001 號研究報告，頁6~11。

21 參照內政部營建署 1994 年 1 月 4 日台內營字第 8206159 號函略以：「…工程法令另有規定者，

仍須經技師依法負施工責任者，該營造廠並應委由符合技師法及營造業管理規則規定之開業技 師簽章，負施工技術之責 (按建築法第 15 條規定營造業應置專任工程人員，負承攬工程之施 工責任)。」

22 參照陳露生，營造業法之立法考量，立法院院聞，第 28 卷第 2 期(N.322)，頁 82~93，2000 年。

而營造業法於 2003 年公布施行後，則將土木包工業納入營 造 業 之 ㄧ 種 ， 就 其 籌 設 登 記 、 承 攬工 程 、 負 責 人 之 職 責 等 皆 有 明 文 規 定 。 有 關 土 木 包 工 業 之 承 攬工 程 限 額 事 項 ， 內 政 部 並 於 2006 年 12 月 1 日發布「營造業承攬工程造價限額工程規模範圍 申 報 淨 值 及 一 定 期 間 承 攬 總 額 認 定辦 法 」 以 資 規 範 ， 爰 依 中 央 法規標準法第 21 條第 4 款規定，廢止土木包工業管理辦法²³

。

第三款 「營造業管理規則」之困境

該管理規則配合時代變遷，共歷經 19 次修訂，但仍不敷現實環 境之需要。又管理規則法律位階上屬法規命令，然其中諸多涉及人民 權利義務之規定，實不符現代法治國家所依循之法律保留原則。

例如管理規則第 31 條第 1 項第 9 款，關於「連續 3 年內違反本 規則或建築法規規定達 3 次以上者，由省（市）主管機關報請中央主 管機關核准後撤銷其登記證書，並刊登公報」之規定部分，及內政部 1985 年 12 月 17 日（74）臺內營字第 357429 號關於「營造業依營造 業管理規則所置之主（專）任技師，因出國或其他原因不能執行職務，

超過一個月，其狀況已消失者，應予警告處分」之函釋，未經法律具 體明確授權，而逕行訂定對營造業者裁罰性行政處分之構成要件及法 律效果，與憲法保障人民權利之意旨不符，經司法院釋字第 394 號解 釋宣告違憲，應停止適用。

此外，管理規則對於營造業之分級條件及其得承攬工程之限額等 相關事項，雖未違反建築法第 15 條第 2 項之意旨，但此涉及人民營 業自由之重大限制，為促進營造業之健全發展並貫徹憲法關於人民權 利之保障，司法院釋字第 538 號解釋仍認為應由法律或依法律明確授 權之法規命令規定為妥。

此二號解釋明白揭櫫管理規則中裁罰性行政處分之構成要件及 法律效果和人民營業自由之重大限制，均屬涉及人民權利之限制，應 由法律定之，俾符現代法治國家所依循之法律保留原則，與憲法保障 人民權利之意旨。對於後來營造業法之立法產生相當大之助力²⁴。

第二項 「營造業法」時期 第一款 營造業法立法沿革與制度架構

23 本辦法業於 2006 年 12 月 12 日內政部台內營字第 950806983 號令公告廢止。

24 參照立法院第 5 屆第 1 會期內政及民族委員會審查「營造業法草案」案第 1 次會議紀錄(2002 年6 月 19 日)，立法院公報第 91 卷第 54 期，頁 13~14，

營造業管理規則不僅法律層級過低，而且內容陳舊，無法因應時 代之變遷，另行政程序法已於 2001 年 1 月 1 日通過施行，為落實行 政程序法，營造業之管理應制訂專法予以管理。

此外，我國目前已加入「世界貿易組織」（WTO），營造業市場 已對外開放，因此，建立外國營造業參與國內工程營造制度已刻不容 緩。行政院自 1991 年即著手研擬「營造業法」草案，經多次與相關 公會團體協商，於 1999 年 3 月 20 日送請立法院審議，歷經第 4、5 屆委員審查，終於 2003 年 1 月 13 日完成三讀，2003 年 2 月 7 日華 總一義字第 09200020090 號總統令制定公布，共 9 章計 73 條。重點 如下²⁵：

一、 明訂營造業為綜合、專業營造業及土木包工業

為顧及專業分工實際需求，因應國際化市場開放之政策，依營造 業經營特性，分為「綜合營造業」、「專業營造業」及「土木包工業」。

為顧及專業分工實際需求，因應國際化市場開放之政策，依營造 業經營特性，分為「綜合營造業」、「專業營造業」及「土木包工業」。