行政責任概念研究

第一項 義務與責任

行政法上「責任」ㄧ詞，係德文＂ Verantwortlichkeit＂ㄧ語 的迻譯。此一用語係德國警察行政法上的概念，考其語意及制度源 由，係指警察機關或秩序機關(Polizei- und Ordnungsbehörden)為 排除危險而須對人民採取干預性措施時，原則上應以對該危害之發生 負有責任之人(Verantwortliche)為對象，其主要目的係「課予排除 危險之義務」，而非處罰，故與刑事處罰或行政處罰上的「責任」

(Schuid)概念，截然有別⁶⁶。

行政法上的責任與刑事或行政處罰的責任，在德文用語上分別使 用＂ Verantwortlichkeit＂與＂Schuid＂二字，其各有不同的指涉 內涵，詞殊義別，不致發生混淆。反觀我國，「責任」一詞在法學及 法制上之涵意頗為分歧，同詞義異的現象，不乏其例，「責任」與「義 務」的異同及其間的關係，尤有爭議⁶⁷，本文先就語辭用法問題，整 理如下：

基本上，「責任」ㄧ語為學理上的概念，亦是法制上的用語。有 學者整理我國主要「法學緒論」或「法學入門」的論述，其說法大體 如下⁶⁸：

ㄧ、「義務與責任的意義，每易混淆，實則義務是發生責任的原因，

責任是負擔義務的作用，有義務始有責任可言，有義務始得發生責任 作用，故義務與責任，仍不得混而為一⁶⁹。」

二、「義務為法律上所課之ㄧ定作為或不作為之拘束，…；而責任 則為違反義務者應受ㄧ定制裁之根據也，故責任與義務相伴而生，以 致觀念上常相混淆。其實義務與責任亦有不相伴隨之時，例如消滅時 效完成後之債務，所謂『自然債務』者，其債務雖尚非不存在，但卻

66 參照李建良，論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題，2007 年行政管制與行政爭訟，

中央研究院法律學研究所籌備處，2008 年 11 月，初版，頁 39。

67 參照李建良，論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題，2007 年行政管制與行政爭訟，

中央研究院法律學研究所籌備處，2008 年 11 月，初版，頁 40。

68 參照李建良，論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題，2007 年行政管制與行政爭訟，

中央研究院法律學研究所籌備處，2008 年 11 月，初版，頁 40。

69 參照管歐，法學緒論，作者自刊 1958 年 10 月，4 版，頁 246。

無責任之相伴，可見義務與責任不可混為一談也。⁷⁰」

三、「責任與義務常易混淆，二者似同實異，義務為責任之原因，

責任為義務之結果，蓋違反義務，始發生責任。例如夫妻互負同居之 義務(民法第 1001 條)，此係強行法規，雙方不得以約定變更之，如 一方故意不盡同居之義務，得構成『惡意遺棄』而為離婚之原因(民 法第 1052 條)，即負擔離婚之責任⁷¹。」

四、「義務與責任之差別，一般用語上每以二者為同義，可互相通 用，然嚴格言之，究未可混同，所謂責任含有法律上負擔之義，當個 人違反法律秩序，或有違反之可能，法律使關係人居於接受致裁之地 位，每稱之為責任，如刑事責任，損害賠償責任，保證責任，及瑕疵 擔保責任之類，皆為著例，至於一般債務及其他法律上之拘束，則多 以義務稱之⁷²。」

五、「義務是法律上所定的拘束即人們有遵照法律所定，為一定行 為或不為一定行為的必要；如不遵照法律規定，即負擔法律上的責 任，而受某種制裁；如人們均負有不得因故意或過失，不法侵害他人 權利的義務，如有這種行為時，則應負損害賠償責任是(參看民法第 184 條)。因為義務具有這種性質，所以有些學者，以為義務就是法 律上的責任，是法律對於人們的強制。其實責任是義務的結果；義務 是責任的原因，強制則是義務之法的效力，亦非義務自身，這幾個不 同的概念，不可混為一談⁷³。」

六、「就責任的概念內涵而言，法律上的責任基本上是以『主觀 主義』為原則，再輔以『客觀主義』的修正與擴充。也就是某種法律 上有意義的事件或結果(例如一個人被殺傷或一輛汽車被撞毀)，因為 某個人主觀上的條件或特徵(最主要的是其認識與行為)，而在法律上 被認定為歸屬於這個人，亦即要由這個人對此一結果『負起法律上的 責任』─科以刑罰或要求其賠償損害。指導支配此等法律制度運作的 原則，在法學當中稱之為『歸責原理』。…大部分的責任類型，都對 當事人預設有某種作為或不作為之『義務』。此等義務之違反，是其 責任得以成立之必要條件。而義務之成立，可能是依據法律，或者來 自於契約約定，也可能是基於社會一般交易習慣或價值觀念。總之，

義務構成了法律上責任得以成立的一個客觀規範要素，兩者密切相

70 參照鄭玉波著，黃宗樂修訂，法學緒論，三民書局出版，1999 年 9 月，13 版，頁 134。

71 參照姚淇清，法學緒論，作者自刊，1984 年 4 月，9 版，頁 116。

72 參照韓忠謨，法學緒論，作者自刊，1977 年 9 月，6 版，頁 168。

73 參照林紀東，法學緒論，五南出版社，1992 年 10 月，初版，頁 141。

關，但不相同。值得注意的是，越偏向客觀主義之責任類型(如危險 責任)，其客觀規範要素就越從義務轉變成風險負擔之分配。由於亦 可看到責任概念與義務概念也並非必然相連⁷⁴。」

以上各說，前五說之內容大同小異，也就是把「義務」理解為一 種「法律上的拘束」(為一定行為或不為一定行為的法律上要求)，責 任則是違反義務的「後果」，故謂「義務為責任之原因，責任為義務 之結果」。但其所論及的責任或義務，大體以人民為對象，且均僅環 繞在民法或刑法的領域，特別是民事義務及責任上，能否當然地挪用 到行政法的領域，不無疑問⁷⁵。

再從現行法制(特別是行政法規)的角度觀察，「責任」一詞散見 於各種法律之中，上至憲法，下至命令規章，其例甚多，意涵則未必 全同，除了刑事制裁及行政處罰的責任規定外，大體有如下幾種類型

76：

一、屬公務員違法應負法律上責任的類別規定：例如憲法第 24 條規定：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒 外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國 家請求賠償。」其所稱「責任」者，乃是一種上位概念，指稱所應負 法律上責任的類別。

二、屬行政之「任務」或「權限」規定：例如地方制度法第 2 條 第 1 項第 2 款規定：「自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，

得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策 規劃及行政執行責任之事項。」其中「負其政策規劃及行政執行責任」

應指負有政策規劃與行政執行的任務。

三、屬宣示性質的規定：例如環境基本法第 4 條第 1 項規定：「國 民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。」此種義務與責 任並列的規定，觀其內容，多半屬於宣示性質，而非具體義務之課予。

四、屬行政執行對象之規定：行政執行法第 18 條：「擔保人於 擔保書狀載明義務人逃亡或不履行義務由其負清償責任者，行政執行

74 參照王海南、李太正、法治斌、陳連順，顏厥安合著，法學入門，元照出版社，1999 年 9 月，

頁 36。

75 參照李建良，論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題，2007 年行政管制與行政爭訟，

中央研究院法律學研究所籌備處，2008 年 11 月，初版，頁 42。

76 參照李建良，論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題，2007 年行政管制與行政爭訟，

中央研究院法律學研究所籌備處，2008 年 11 月，初版，頁 43。

處於義務人逾前條第一項之限期仍不履行時，得逕就擔保人之財產執 行之。」

五、屬訴訟法上之舉證責任規定：例如行政訴訟法第 137 條：「習 慣及外國之現行法為行政法院所不知者，當事人有舉證之責任。但行 政法院得依職權調查之。」類此「舉證責任」之規定，散見於相關訴 訟法中。

六、名為「責任」實為「義務」規定者：例如郵政法第 45 條：

「依第 26 條第 1 項規定負輔助載運郵件責任者，有下列情事之一時，

處新臺幣 2 萬元以上 10 萬元以下罰鍰：一、無正當事由拒絕載運郵 件。二、故意延誤載運郵件。」若對照第 26 條第 1 項規定，可知所 謂：「負輔助載運郵件責任者」，係指凡「凡以運送為業之鐵路、長 途汽車、船舶、航空器，均有輔助載運郵件及其處理人員之責。」違 反此「責任」，直接設有罰鍰的法律效果。因此，究實以言，此種責 任應是一種法律直接科予運送業之「輔助載運郵件義務」。

七、屬行政法上歸責之規定者：例如消防法第 19 條：「消防人 員對火災處所及其周邊，非使用或損壞其土地、建築物、車輛及其他 物品或限制其使用，不能達搶救之目的時，得使用、損壞或限制其使 用。(第 1 項)直轄市、縣（市）政府對前項土地或建築物之使用、損 壞或限制使用所致之損失，得視實際狀況酌予補償。但對應負引起火 災責任者，不予補償。(第 2 項)」本條第 1 項規定屬於行政上即時強 制的特別規定，第 2 項則是針對因即時強制而受「特別犧牲」之人民 給予損失補償的規定。因即時強制(緊急措施)而受有損失的人民，國 家之所以應給予補償，係出於此等人民為「無辜之犧牲者」，故人民 對於危險(緊急狀況)的發生若有責任者，自當負排除危險的義務，從 而國家對其損失無須給予補償。因此，上開規定所稱之「責任」，應 屬 行 政 法 上 歸 責 之 規 定 ， 相 當 於 德 國 法 上 的 「 責 任 」 (Verantwortlichkeit)

由上述法規用語與意涵詮釋以觀，顯而易見的是，「責任」與「義 務」的概念在不同法律體系與規範脈絡下，富含不同的旨趣。故就本 文研究之主題(專任工程人員在營造業法之法律責任)而言，對於「義 務」之概念，應可定義為「為法律上所課之ㄧ定作為或不作為之拘 束」；而「責任」之概念，則定義為「違反義務者應受ㄧ定制裁之根 據也」。

第二項 行政法上責任人 第一款 干涉行政法

如將行政行為之種類依其作為之性質或任務而言，通常可區分為 干 涉 行 政 、 給 付 行 政 與 計 畫 行 政 三 種 類 型 ⁷⁷。 干 涉 行 政 (Eingriffsverwaltung 亦作干預行政)或譯侵害行政，為公權力行政 中常見的行為方式，指行政機關為達成下命、禁止或確認之效果，所

如將行政行為之種類依其作為之性質或任務而言，通常可區分為 干 涉 行 政 、 給 付 行 政 與 計 畫 行 政 三 種 類 型 ⁷⁷。 干 涉 行 政 (Eingriffsverwaltung 亦作干預行政)或譯侵害行政，為公權力行政 中常見的行為方式，指行政機關為達成下命、禁止或確認之效果，所