第三章 對中外交決策模式與行為分析
第二節 2001 年體制自民黨對中外交政策決策模式
下(top-down)的決策，180打破以往由事務次官會議或常務次官會議主導政策的模 式。 度增加。Richard Samuel 認為 2001 年的改革是日本首相前所未見的總統化，第一是強化首相議 題設定的能力，第二是設立了內閣府，此內閣府包含了原來的總理府以及防衛廳。Kent Calder 認為內閣法修正法案使得總理可以在內閣會議中提出關鍵政策，強化由上至下(top-down)的總理 領導，改變傳統由下而上(bottom-up)的日本決策模式，使得官房長官得以站在戰略高度上，避免 傳統省廳之間派閥主義。Kent E. Calder, Pacific Alliance-Reviving U.S.-Japan Relations(London:Yale University Press,2009), pp.149-150. 金贏著，密室與劇場—現當代日本政治社會結構變遷(北京：
人民出版社，2009 年)，頁 136。竹中治堅，首相支配-日本政治の変貌(東京：中央公論新社，2006 年)，頁 237-247。Richard J. Samuels , Securing Japan,op. cit., p. 85.
181趙全勝，大國政治—美國、日本、中國與大國關係管理(北京：世界知識出版社，2009 年)，頁 122。
182Roger Hilsman, The Politics of Policy Making in Defense and Foreign Affairs: Conceptula Models and Bureaucratic Politics(Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1990). 信田智人，冷戦後の日本外交―
安全保障政策の国内政治過程(京都：Minerva 書房，2009 年)，頁 61。
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用此同心圓模式來分析日本對台政策決策分析，183同心圓模式形成以官邸和內閣 官房為中心的決策模式，對於來解釋 2001 年橋本行改實施後的體制變革，有相 當程度的應用性，然而要注意的是日本政治文化存在正式權威與非正式權威的決 策，首相者或官房長官的協調能力、內閣的民意支持度、黨內的政治實力，將是 其能否應用體制變革的關鍵。
圖 3-2 2001 年體制自民黨對中外交決策模式
資料來源：信田智人，冷戦後の日本外交―安全保障政策の国内政治過程(京都：Minerva 書房，
2009 年)，頁 61。
註：信田智人的同心圓決策模式中，並沒有特別置入美國與財界的角色，筆者將其架構做修改。
鐵三角模式過於簡化了日本外交政策的決策模式，信田智人的同心圓決策模 式則強調 2001 年內閣府體制變革後，官邸外交展開的可能，然而官邸外交有很 大一部分必須視當時總理大臣的權力基礎做為展開的必備條件，因此在同心圓內 側的決策影響者，包含連立政黨在內的協調都影響外交政策的輸出。184
本論文嘗試將兩者作為結合來分析戰略互惠關係中，政、官、財三者在同心
183石原忠浩，「日本對台決策的組織、制度與過程：以駕照相互承認之協定、FTA 談判、李前總 統訪日為例」，問題與研究，第 49 卷(2010 年 4 月)，頁 45-78。
184信田智人，冷戦後の日本外交―安全保障政策の国内政治過程(京都：Minerva 書房，2009 年)，
頁 62。
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圓中所處的位置，同時加入信田智人在日本版同心圓模式中所忽視的外在美國因 素在內，此外還包含聯合內閣的合作政黨、在野黨、利益團體、媒體和最外圍的 國民輿論，以多元因素決策為出發點來解釋日本對中外交決策的輸出。
一、2001 年體制下自民黨日本對中外交決策模式
小泉所開啟的官邸外交決策模式，跳脫出了派閥的控制，同時也利用了官僚 協助外交政策的走向，更重要的是其以民意為依歸的表演政治，憑藉高民意支持 度，成為其在黨內的權力基礎。2001 年的內閣府設置法改正案雖然帶來體制的 變革，然而要注意的是日本內閣制的首相權力並無法跟美國總統制所相比，此外 在日本政治文化中講求共識決策，首相的實權來自政治實力而非法律權限，185首 相若在政權中缺乏足夠政治實力或擁有高民意支持度，官邸外交政策的展開便受 到限制。
(一)首相官邸
內閣官房是直屬於首相的輔助機構，內閣官房長官更有被稱為副總理的說 法。在內閣制的日本，雖然總理大臣依據內閣法是外交上的決策者，然而實際上 其影響力卻有限，主要是因為其編制內的情報與輔佐人員過少，而總理大臣的權 力又受限於黨內派閥的制衡，在作出重大外交決策時，黨內各派閥事先協商而出 的結果，186如 1972 年中日關係正常化、1978 年日中友好和平條約的簽訂，自民 黨內親中派以及親台派閥的角力扮演了關鍵決定因素。
此外，大部分總理大臣關注的大多是國內事務而非外交事務，因為國內事務 才是真正能獲得民眾關注，獲取支持的領域，進而使得外交政策的制定以外務省 官僚為主，使得戰後日本外交政策保持了延續性，187然而小泉時代在體制變革下 依靠著高民意支持度，跳脫了派閥的限制，展開官邸外交。
185金熙德，日本基軸與經濟外交：日本外交的轉型(北京：中國社會科學出版社，1998 年)，頁 57。
186黃大慧，日本大國化趨勢與中日關係(北京：社會科學文獻出版社，2008 年)，頁 227。
187傅高義、袁明、田中明彥主編，歸泳濤譯，中美日關係的黃金時代(1972-1992)(重慶：重慶出 版社，2009 年)，頁 37。
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表 3-4 內閣官房組織圖演變
資料來源：內閣官房組織圖，內閣官房，http://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/sosiki/index.html
1、小泉時代
2001 年 1 月內閣府設置法改正案實施，內閣官房做為總理的直接輔助機構 作為企畫、立案和跨省廳調整政策的功能更加明顯，內閣官房可以藉此提出重要 法案，188在過去外務省和官邸分立陷入二元外交的局面，現在則以官邸為中心，
作為外交政策展開的中樞，官邸內的五位總理秘書官分別來自外務省、財務省、
經濟產業省和警察廳，在內閣官房副長官中下又設副長官補，主要來自財務省、
外務省和防衛三省廳，各省廳的人事任免由官邸所主導，189官僚們與首相一同用 餐，分享彼此的情報的同時也象徵著聽命總理大臣，切斷與過往省廳的關係，讓 直向領導取代過往的省廳分立。190
188松田康博，「内閣の安全保障‧危機管理機能の強化に何か必要か」，外交，第五期(2011 年 1 月)，頁 123。
189古川貞二郎，「総理官邸と官房の研究―体験に基ついて」，年報行政研究，2005 年 5 月號，
頁 2-23。
190以外交而言，警察廳派出的秘書官處理和美國駐日使館以及美軍基地等設施的聯絡和危機管 理。外務省派出的秘書官則透過與駐外部門聯絡蒐集情報，傳達及時消息給總理，除了秘書官外，
小泉下台時，省廳派出的參事官有總務省、厚生勞動省、國土交通省、防衛廳和農林水產省，其 中國土交通省掌管海上防衛廳、防衛廳掌管海上自衛隊。飯島勳，小泉官邸秘錄(東京：日本經 濟新聞社，2006 年)，頁 322-323。
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2001 年體制下展開政治主導所代表的是內閣主導，並不代表政黨主導或是 政治家主導，191在小泉時代的內閣大臣多為保守派出身，在對中外交政策上持強 硬立場，2001 年體制內閣成為對中外交決策的核心。192
小泉跳過了自民黨內緩慢共識形成的外交決策過程，2002 年訪問中國與北 韓、制定有事三法、反恐特別措施法都是以內閣府和首相官邸作為中心迅速做出 外交決策，然而這種由上而下展開的外交，如果要避免政府與執政黨內部強烈的 反彈的必要條件是首相的高支持度，在決策上內閣官房長官與副長官聯繫的角色 十分要重要，要與來自各省廳的官僚、聯立政權中的政黨合作才能遂行政策。
此外，小泉展開官邸外交固然與橋本行改強化官邸機能有關，然而其中個人 的因素是關鍵，小泉善用了擅長媒體戰略的飯島勳，更成立私人外交諮詢的懇談 會(外交 task force)，成員包含前中國大使谷野作太郎、日本貿易振興會理事長渡 邊修、東京大學教授北岡伸一、慶應義塾大學教授小此木政夫、負責日圓貸款事 務的國際協力銀行副總裁田波耕治等人，讓內閣府成為情報中心。193
小泉跳脫出官僚與派閥的決策，而藉由在媒體上直接訴諸民意，敲打外務省 並對外務省中國派(China School)進行改革，內閣府嘗試取代外務省作為外交戰略 的中心。194
首腦外交是小泉外交最大的特色，在對中事務上，小泉並不依循外務省中國 派(China School)的決策慣例。在 2001 年 1 月 18 日訪問北京參觀抗日戰爭紀念 館、盧溝橋，並與中國駐日大使武大偉會面的行程中，小泉不依照外務省先與中 國協商訪談日期的慣例，而採取主動的態勢；而在教科書問題上，其不依賴外務 省中國派傳達給他的文稿宣言，而是藉由飯島勳協調派駐在官邸中出身文部科學
191中邨章編，新版官僚制と日本の政治―改革と抵抗のはざまで(東京：北樹出版，2001 年)，頁 128-129。
192「日中政府務實交流加速使議員外交降溫」，共同網，2010 年 8 月 12 日，
http://china.kyodo.co.jp/modules/fsStory/index.php?sel_lang=tchinese&storyid=84246
193「21 世紀日本外交の基本戦略-新たな時代、新たなビジョン、新たな外交」，首相官邸対外 関係タスクフォース，http://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2002/1128tf.html#2-2
194天児慧，中国‧アジア‧日本―大国化する「巨龍」は脅威か(東京：筑摩書房，2006 年)，頁 167。
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省的聯絡參事官藤原誠來做為情報來源。195
小泉出身的森派並不是當時自民黨內最大的派閥，其跳脫出過去自民黨內事 前協調的決策模式，形成以官邸為中心的外交機制，在外交政策的立場上主要是 依靠民意以及美國的支持，196小泉並介入在過去由外務省中國派所主導的對中外 交政策，並任命出身美國派的秋葉剛男擔任中國課課長，此外過去相對親中的橋 本派在小泉任內勢力大幅衰弱，小泉的對中強硬政策是獲得民意支持的。197
2004 年 3 月小泉時代也發生七位中國保釣人士在登陸魚釣島時被日本政府 所逮捕的事件，當時任亞州大洋洲局長的藪中三十二馬上前往總理官邸，加入以 內閣官房長官為中心所組成的應變小組，198福田康夫在當時擔任小泉的官房長 官，最後以日本違反入國管理法將四人遣返回國，199事端並沒有因此擴大。
2004 年 3 月小泉時代也發生七位中國保釣人士在登陸魚釣島時被日本政府 所逮捕的事件，當時任亞州大洋洲局長的藪中三十二馬上前往總理官邸，加入以 內閣官房長官為中心所組成的應變小組，198福田康夫在當時擔任小泉的官房長 官，最後以日本違反入國管理法將四人遣返回國，199事端並沒有因此擴大。