第六章 結論
第一節 研究發現
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第六章 結論
第一節 研究發現
本論文從外交政策決策模式為出發，試圖了解中日戰略互惠關係中各行為者 在決策模式中所扮演的角色與決策體制改變所帶來的影響。
進入 20 世紀以來，日本政策決策模式中政治主導或官僚主導政策在政界、
學界存在著辯論空間，通過日中戰略互惠關係案例的研究，我們可以發現政治家 與官僚在外交政策中各自扮演不同層次的角色，政治家開展了大方向的架構，而 官僚則在事務性協商中扮演了主導的角色，兩者之間絕非截然對立的概念。
2001 年橋本行改的結果，使得內閣政治主導外交事務成為可能，但是體制 的運用與首相本身在黨內的權力基礎、國內民意支持度、政治家與官僚間如何協 調有很大的關聯，在分析日本外交政策決策模式當中，不能忽視非制度性因素的 存在。
日中兩國講求「關係」的政治文化也影響著決策。在非制度性因素上，政治 家與官僚在中國的人脈影響著日中關係的進展，諸如親中派政治家、外務省中國 派，常常運用在檯面下依靠人際網絡而展開的溝通管道，避免衝突擴大，進以改 善兩國的關係。中國常用「中國的老朋友」來禮遇特定政治人物，形成支持的輿 論氣氛，在談判過程做出讓步。在福田任內雙方簽署了《中日關于全面推進戰略 互惠關係的聯合聲明》被稱為日中關係的第四份文件，與此同時雙方也在東海油 氣田共同開發上明確畫出共同開發區域，然而非制度性因素常常會因為政治人物 的更迭，導致既有溝通決策的人際網絡失去效用。
日中戰略互惠關係的開展毋寧是使此不確定因素消失，日中戰略互惠關係將 逐漸朝制度化協商機制、慣例化雙方政治與事務高層互訪的態勢發展，透過制度 性的協商，雙方政治人物建立起互信基礎，再透過官僚事務性協商，讓政策制定 者避免誤判情勢。
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一、戰略互惠關係與官僚的角色
本文的研究成果認為：2005 年展開事務官僚層次的戰略對話，對於開展兩 國戰略互惠關係扮演關鍵角色。在小泉時代，因為反日示威遊行而開啟的事務層 級戰略對話在雙方政治關係低盪、政治高層互訪中斷時扮演了溝通的平台，制度 化協商機制的建立，雙方了解到彼此共同的戰略利益，並以此展開合作。
然而官僚在談判與協商的過程中，政治家的支持與授權是非常重要的，事務 次官谷內正太郎與安倍晉三之間的信任關係，以及谷內本人在中國的關係網絡都 是戰略互惠關係得以形成的主因，2006 年 9 月藉由日中戰略對話的平台與谷內 本人的溝通管道，安倍訪日獲得了中國政治高層的同意，並開啟兩國戰略互惠關 係的時代。
在小泉時代，因為不信任外務省中國派逐漸將其離開對中外交決策核心機 制，然而在開展以官邸、內閣為中心的對中外交同時，並不是小泉完全將官僚排 除在決策之制之外，在朝核議題上與外務省亞洲大洋洲局長田中均的合作，在東 海、釣魚台議題上的談判，小泉與接任田中均擔任亞洲大洋洲局長的藪中三十二 展開密切合作，小泉時代的官邸外交，各省廳之間派出秘書官提供了首相情報的 重要來源，政治家與官僚在彼此信任的基礎上，展開合作，此外在其任內日中政 治高層互訪中斷的情形下，事務次協商官僚主導的成份就更大。
而在戰略互惠關係的框架下，事務官僚檯面下的協商才是形塑真正內涵的關 鍵，從東海議題、能源議題、食品安全到區域經濟合作等議題，牽涉層面相當廣 泛，更需要專業性技術官僚的合作。在戰略互惠關係所開啟的日中經濟高層對話 當中，可以見到跨省廳的溝通與決策機制將成為常態，過去官僚間省廳分立的決 策模式可望獲得改善。
2008 年 5 月 7 日日本在日中關係第四份政治文件的撰寫中，官僚主導的成 份居多，在台灣問題立場上依舊是外務省在 1972 年制定的政策方針。福田康夫 本人也表示對中外交的專業性，必須交由官僚來進行交涉，政官在決策上是互相
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合作的。
民主黨上任初，雖主張政治主導，然而在缺乏與官僚協商合作下，導致了外 交政策的漂流，在釣魚台衝突事件、美日安保上，內閣閣僚間缺乏共識與一致性，
導致美日同盟的漂流，最後因為來自中國軍事威脅，日美同盟重新獲得強化，菅 直人在外交政策上除了強化美日同盟，在決策機制上則強調政治家與官僚互相合 作的關係，形成政官共同作業的決策模式。
二、戰略互惠關係與政治主導
本文的研究成果認為：安倍的政治決斷是打開雙方政治僵局，開啟兩國戰略 互惠關係的關鍵。事務次官谷內正太郎在安倍的請託下，利用既有的事務性協商 機制與中方居中協調，進而得以在短暫的時間內，成功達成安倍上任旋即訪中決 策。
藉由日中首腦的互訪，政治高層能夠針對雙方敏感、爭議議題以及地區和全 球合作進行對話，然而首相本身因為事務繁忙以及外交事務的專業性，事務官僚 才是戰略互惠關係內容細節的制定者。事務官僚在首腦會議前展開的會前會協 商，以及首腦會議後基於雙方政治高層共識而展開的細節與條約協商，官僚的角 色便凸顯出來。然而在雙方存在歧見的議題上，沒有雙方政治高層的授權，事務 層次的談判是不可能做出決斷的，最明顯的例子便是福田康夫下台後，中國在東 海議題協商上的技術性停滯，唯有政治高層的共識形成，日中戰略互惠關係才會 有所進展。
小泉由於參拜靖國神社導致日中關係低盪，首相個人則成為關係惡化的主要 原因，更加深雙方民意在歷史認識問題上的差異，敵對的民族主義快速高漲。換 句話說，政治家本身造成了民意相互看法的趨惡，並限制了外務官僚採取溫和外 交政策的可能，不能忽視的是隨著中國問題的內政化，政治家越來越關注輿論的 走向，也介入過去許多單純由官僚所負責的對中外交與經貿事務，小泉任內介入 外務省中國派所主導的決策機制和人事任命，並且停止了對中 ODA，政治主導
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與民意走向之間是互相為連結的，但是要關注的是若政治主導外交走向迎合民族 主義的民粹外交，將會對日中戰略互惠關係帶來傷害。
唯目前看來，雙方政治高層都意識到日中經貿緊密互賴的關係，對日本政治 家來說，即便在意識形態上對於中國存在不友善感，但是依舊從現實主義的國家 經濟利益為出發點，與中國展開戰略互惠合作。
三、戰略互惠關係與輿論
本文的研究成果認為：輿論走向將對日中戰略互惠關係是否持續發展扮演重 要的角色，而輿論也在日本對中外交決策模式是非常重要的行為者。在民主政治 中，若沒有民意基礎做為依歸，政治人物不會在違背民意的風險下做出讓步。2006 年低盪的中日氣氛當中，國內輿論與經濟界的支持是安倍開啟戰略互惠關係的關 鍵，根據言論 NPO 在 2011 年所做的調查，日本民眾對中國持良好印象的第一個 主要原因，在於認為中國是日本經濟成長的主要動能，日中兩國相互看法雖然在 釣魚台事件中創下歷史新低，但是日本國內不論政治或民間都意識到，低盪的中 日關係並不利日本的經濟復甦，催促的兩國對話的重開。
此外牽涉到領土主權上，成為政治決策者最敏感的議題，若雙方官僚談判在 此議題上的讓步，將會被國內媒體與輿論抨擊為賣國行為，高漲的民族主義成為 戰略互惠關係最不穩固的根基，這時候只有賴政治高層達成原則性共識，官僚獲 得授權後才得以就細節展開討論。
2010 年釣魚台事件過後，菅直人與小澤一郎互相在此議題上表達強硬立 場，在民主政治的日本，能否贏得選舉是政治人物決定外交政策的因素。在過外 務省中國課可以保持相對的獨立性，主導了對中政策，然而進入世紀以來，政治 主導與外務省改革為民意所支持，輿論對官僚不再是信任，而是擔心其出賣國家 利益，只考慮到中國的立場。
雙方敵對的民族主義若持續增長，戰略可能演變成戰略敵對關係而不是互 惠，因此中日的政治決策者雖然都意識到經濟互賴是雙方建構戰略互惠關係的基
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礎，雙方政治高層如何改善輿論走向互相友好是戰略互惠關係能否持續發展的關 鍵。
四、日中戰略互惠關係與美國
本文的研究成果認為：美國對於日中戰略互惠關係的開展與修正扮演重要的 外壓角色。日中戰略對話的提出是由中方所先提出，在過去中方的戰略思維當 中，是把日本當作美國外交政策的追隨國，換句話說，中國會優先與美國進行區 域事務的協調，北京再透過華盛頓對東京進行施壓。2005 年 4 月 23 日在雅加達 亞非高峰會議上，胡錦濤主動提出建立對話機制解決中日分歧的意見，胡錦濤對 日新思維外交的著眼點，期望藉由與日本接近，進而謀取中國在美日中三邊關係
本文的研究成果認為：美國對於日中戰略互惠關係的開展與修正扮演重要的 外壓角色。日中戰略對話的提出是由中方所先提出，在過去中方的戰略思維當 中，是把日本當作美國外交政策的追隨國，換句話說，中國會優先與美國進行區 域事務的協調，北京再透過華盛頓對東京進行施壓。2005 年 4 月 23 日在雅加達 亞非高峰會議上，胡錦濤主動提出建立對話機制解決中日分歧的意見，胡錦濤對 日新思維外交的著眼點，期望藉由與日本接近，進而謀取中國在美日中三邊關係