壹、學習目標
一、了解刺史的基本涵義。
二、了解漢武帝為何要設立刺史。
三、了解刺史的職權。
四、了解刺史制度的發展與演變。
五、了解刺史和州制發展的關係。
貳、講授綱要
一、刺史釋義與肇始
「刺」有探察訊問的之意。沈約《宋書‧百官志》云：「刺史之為言猶參覘也。」因 此，它有出刺、監察的意思，可以對郡縣等地方官員進行考核。
對地方的監察，秦時已存在，《史記‧秦始皇本紀》載，秦統一六國，「分天下 為三十六郡，郡置守、尉、監」，「監」即為「監御史」或「監察御史」的簡稱。《漢書‧
百官公卿表》曰：「監御史，秦官，掌監郡。」《史記‧高祖本紀》有：「秦泗川監平，
將兵圍豐。」《集解》引文穎注曰：「泗川，今沛郡也」，「秦時監御史監郡，若今刺 史。」說明秦時在地方推行郡縣制時，郡一級已普遍設立了御史，其主要職責是監 察，與郡守、尉形成相互牽制的關係。除監察的職能外，秦的監御史還擁有帶兵作戰 開渠、薦舉官吏等權力，甚至可以有討捕奸滑、治理大獄，鞠讞疑案等職權。
漢初，曾一度廢除秦朝的「監郡」制度。《漢書‧百官公卿表》曰：「監御史，秦 官，掌監郡，漢省。」《續漢書‧百官志》本注亦云：「秦有監御史，監諸郡，漢興省 之。」這與漢初的政治情勢有關。前漢初年，「天下初定，制度疏闊」，當時中央朝廷 所能控制的範圍只限於「三河、東郡、穎川、南陽，自江陵以西至蜀，北至雲中至隴 西，與內史十五郡」，而山東及其他大部分地區，主要是分給諸侯王，中央直轄的 的地區比秦朝少很多，加上中央和異姓諸侯王之間的關係日益尖銳，迫使朝廷將多 數的精力投注在解決異姓諸侯王問題，因此對郡縣的掌控不如秦朝的嚴密。
惠帝時期，中央對地方的監察制度又開始恢復，且由京師附近開始。衛宏在
《漢舊儀 》中說：「惠帝三年，相國奏遣御史監三輔郡」；《唐六典》卷十三，〈御史 臺〉「侍御史條」載：「惠帝三年，相國奏遣御史，監三輔不法事。」三輔是指京兆、
右扶 風、左馮翊，這三個郡名稱要到漢武帝時方確立，這裡所指「惠帝三年，相國 奏遣御史監三輔郡」的「三輔」是後人以後出現的郡名比附之前的故事，不過可以確 定的惠帝有命御史監察京畿之事。
御史監察京畿主要依據「九條」，「九條」據《西漢年紀》卷一所引《漢儀》記載為：
「惠帝三年相國奏御史監三輔郡，察以九條：察有司訟者；盗賊者；偽鑄錢者；恣 為奸詐論獄不直者；擅興役不平者； 吏不廉者；吏以苛刻故劾無罪者；敢為逾侈 及弩十石以上者；非所當服者。凡九條。」
有了特定的監察區和專門的法規外，執行任務的御史則行「輪察制」。《漢舊儀》
云：「察辭詔凡九條，監者二歲更，常以中月奏書也。」《古今圖書集成‧歲功典》卷
「侍御史條」作「常十一月奏事，三月還監」。而《通典‧職官十四》則作「常以十月奏 事，十二月還監」。監御史奏事和還監時間，史籍記載雖有出入，但每年定期到中 央奏報工作是確定的，且兩年即更換人選，這樣可以防止監御史某一地區時間過長 與地方郡縣官吏及豪強勢勾結。
惠帝時以「九條」監京畿諸郡，監察事務包括訴訟和冤獄，經濟違法和徭役征 調，治安、吏治和違制越級等問題，過於龐雜。從行政管理學來看，有些應屬於郡 縣官吏具體事務，而御史越俎代疱；所察包括京畿郡縣守令及所屬官吏。因而惠帝 時以御史監京畿的制度特徵不夠明顯。
文帝時期對地方監察制度進行改革。《漢舊儀》載：「及吏不奉法，乘公就私，
凌暴百姓，行權相放，治不平正，處官不良，細民不通，下失其職，俗不孝弟，不 務於本，衣服無度，出入無時，眾強勝寡，盗賊滋彰，丞相以聞。於是乃命刺史出 刺並御史。元封元年，御史不復監。」《漢舊儀》又載：「丞相初置員吏十五人，皆六
百石，分為東西曹，東曹九人出督州為刺史，¡K¡K 丞相刺史常以秋分行部。」《通 典‧職官十四》亦云：「文帝十三年以御史奉不法，下失其職，乃遣丞相史出刺，
並督察御史。」《漢書‧百官公卿表》「監御史條」下亦曰：「丞相遺御史分刺州，不 常置。」從上述記載，可知文帝時將地方監察權歸丞相，丞相不僅監察地方諸郡，而且 監察監御史。負責監察的是丞相史，丞相史出刺似屬臨時差遣、「不常置」，與特使 相似，無常設治所。
文帝雖然對地方監察制度進行了改革，但達不到理想的效果。特別是丞相史監 察的臨時性，丞相史出刺郡國復察御史的做法引起監察主體的冗疊，導致職責的不 分明因而存在巨大的缺陷，仍達不到控制督促地方官員的目的。地方吏治並未改善，
《漢書‧景帝紀》記載當時的情形說：「或詐偽吏，吏以貨賂為市，漁奪百姓，侵牟 萬民。縣丞、長吏也，奸法與盜盜，甚無謂也。」郡守不能盡心於職守，勤於奉公，
相反是不作為而某私利，「天下郡太守多為奸利」，以至於景帝曾下詔：「令二千石 各修其職，不事官職耗亂者，丞相以聞，請其罪。」
漢武帝即位之初，豪強大族擾亂地方治安，郡縣官吏與其互相串通。《漢書‧
食貨志》：「或至併兼豪黨之徒以武斷於鄉曲，宗室有土，公卿大夫以下爭於奢侈，
廬車服僭上無限。」武帝親自出巡郡國，竟發現地方官吏消極懈怠情況嚴重，《史記
‧平準書》載，武帝元鼎四年（西元前 113 年），「天子始巡郡國。東渡河，河東太守 不意行至，不辨，自殺。西行逾隴，隴西守以行往卒，天子從官不得食，隴西守自 殺。於是北上出蕭關，從數萬騎，獵新秦中，以勒兵而歸。新秦中或千里無亭徼，
於是誅北地太守以下，而令民得畜牧邊縣。」漢武帝第一次出巡就發現地方郡守如 此嚴重失職無能，而御史又未能起到督促的作用，將地方情況報告朝，漢武帝對此 無法容忍，因而在元封元年（西元前 110 年）廢除了實際上己失去監察作用的御史 監郡制度。漢武帝為使政情暢通，使監察官系統真正發揮作用，遂對地方監察制度 大加改革，於元封五年（西元前 106 年），初置刺史部十三州」。
二、刺史的職權
武帝置刺史，主要的職權是監察地方郡國，開始明確規定以六條問事，《漢書
‧百官公卿表》注引《漢官典職儀》云：
刺史班宣，周行郡國，省察治，黜陟能否，斷治冤獄（《後漢書‧光武 帝》注引此四句，『治狀』作『政教』），以六條問事，非條所問，即不省。一條，
強宗豪右田宅踰制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，
倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚歛為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺 人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，
祅祥訛言。四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石弟子 恃怙榮勢，請託所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正 令也。
刺史所察的對象，主要是二千石長吏，其次是強宗豪右。又從「周行郡國」看，諸侯 王亦在刺史督察之列。王鳴盛《十七史商榷》一四〈刺史察藩國〉條考證其事云：
歷考諸傳中，凡居此官者，大率皆以督察藩國為事。如〈高五王傳〉，青 州刺史奏菑川王終古罪。〈文三王傳〉，冀州刺史林奏代王年罪。〈武五子傳〉，
青州刺史隽不疑知齊王孫劉澤等反謀，收捕澤以聞。又昌邑哀王之子劉賀既廢 為宣帝所忌，後復徙封豫章為海昏侯，揚州刺史柯奏其罪。〈張敞傳〉，拜冀州 刺史，既到郡，而廣川王群輩不道，賊發不得，敞圍王宮得之。……因劾奏廣 川王，削其戶。蓋自賈誼在文帝時已慮諸侯難制，吳楚反後，防禁益嚴，部刺 史總率一州，故以為要務。
由此可見，前漢刺史的職權範圍，實係承前此御史出察、丞相史出刺而形成的一種 監察制度。刺史秩本六百石，而監臨二千石官，並可升遷為守相，所謂秩卑權重而 賞厚，故此職者，多能自勵，竭忠盡力，對於加強中央控制、整飭吏治，都起過一 定作用。《漢書‧何武傳》說：
刺，古之方伯，上所委任，一州表率也。
《漢書‧朱博傳》也說：
漢家至德溥大，宇內萬里。立置郡縣，部刺史奉使典州，督察郡國，吏 民安寧。故事：居部九歲，舉為守相，其有異材功效著者輒登擢，秩卑而賞厚 咸勸功樂進。
前漢翟方進、何武，後漢徐璆、王龔、李膺、周乘、賈琮等為刺史時，均能奉詔察舉，
守正不阿，頗有益於吏治。
當刺史以六條省察郡國而僅以奉詔奏事的時候，他還是中央派出的監察官，而 不是地方官。但刺史權任極重，可以控制地方上的二千石長吏，事實上極易越權。
加之後漢時期民亂紛起，為了加強鎮壓，逐漸賦予刺史以六條以外的職權，而發展 為總攬地方大權的行政長官。
刺史職權的發展，可以從幾個方面加以了解：
（一）監察範圍的擴大
依原定六條，刺史所察主要是二千石官吏。但以後範圍漸廣，前漢末已下及墨 綬令長。《漢書‧朱博傳》記載朱博為冀州刺史時：
行部，吏民數百人遮道自言。……（博）使從事明敕吏民：「欲言縣丞尉 者，刺史不察黃綬，各自詣郡。欲言二千石墨綬長吏者，使者行部還，詣治 可見前漢末年，刺史已察及墨綬令長，但仍不察黃綬縣丞尉，故唐李景伯曰：所。」
漢刺史掌察墨綬以上，其黃綬以下，則不察，所以行不擾之政。
然至後漢，刺史督察之權又漸次下伸，如《後漢書‧順帝紀》永建元年詔：
幽、并、凉州刺史，使各實二千石以下至黃綬，年老劣弱不任軍事者，上 名。
這說明刺史監察的範圍已擴至黃綬，也就是說，凡是州內所有朝廷命官都在刺史督 察之列。
（二）選舉與劾奏權
依六條規定，刺史無選舉之權，其時雖有特詔州舉茂才，但非常制。其劾奏權
依六條規定，刺史無選舉之權，其時雖有特詔州舉茂才，但非常制。其劾奏權