政府與社會資本

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第二節 第二節 第二節

第二節 政府與社會資本 政府與社會資本 政府與社會資本 政府與社會資本

政府與社會資本的研究可約略分為以社會資本為自變項來研究其對政府決 策、績效的影響；反之，為以社會資本為依變項研究政府作為、績效等對於社會 資本的衝擊。前者採由下而上的途徑進行討論，後者則採由上而下的觀點。而儘 管政府與社會資本的互動已漸獲重視，但在理論上，政治因素對於社會資本的創 造究竟扮演何種角色、亦或政府與社會資本間有什麼樣的連結卻依然模糊（Boix

& Posner，1998：686。Freitag，2006：131。Tavis，2006：211。）。

一、 以社會資本為自變項的研究以社會資本為自變項的研究以社會資本為自變項的研究以社會資本為自變項的研究

以社會資本為自變項的研究，即將其視為固有於某一文化、民族或社群所擁 有的資產，而其變動對政府政策的決定、執行或回饋有實質性的影響。

Rice 於 1994 和 1997 年分別進行了兩波對愛荷華州（Iowa）社區居民的抽樣 調查，發現社會資本的價值層面，如平等、信任，相較於社會資本的網絡面，如 社團參與，更能顯現與政府績效間的關係。故價值面在促進政府品質的重要性是 比網絡面更為重要（Rice，2001：387）。

Knack 以問卷蒐集美國州政府所提供之資訊，與訪談近 1000 個各州處理相 關立法、審計與管理的政府人員，來觀察社會資本對政府績效的影響。其將政府 績效化分為五個部分，分別為財政管理、資本管理、人力資源、結果管理（managing for results）和資訊科技（Knack，2003：782-783）。研究結果發現，互惠性社會 資本如自願服務、社會信任等為預測政府績效的顯著性指標，而連結性社會資本 如非正式的社交、公民參與則對政府績效沒有影響。

Tavits 進一步以美國與德國地方政府為對象進行跨國的比較研究，釐清社會 資本與政府績效間的關係。他將政府績效分為兩個面向，一為政策主動性（Policy activism），一為行政效率（Administrative efficiency），前者涉及政府分配資源 幅度，後者則為政府內部管理機制的表現（Tavits，2006：211）。而為能納入各

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國環境之變數，Tavis 將社會資本與政府績效的指標分別依據兩國之環境差異分 別擬定，研究結果發現社會資本只對於政府政策的主動性有明顯的影響效果。

從以社為資本為自變項的研究結果來看，Rice、Knack 到 Tavis 的研究範圍 越來越廣，也皆能判斷社會資本的確可做為解釋政府角色與行動的變數之一，但 這些文獻中仍存有以下問題，一、社會資本對政府確實有影響，但如何影響？中 間隱含的機制為何？這些問題無法從統計結果中得知。二、政府概念下所含括的 機關與職能太過廣泛，是以社會資本研究會採以地方政府或社區做為研究對象，

但更為細緻的做法應可由特定機關與公眾的互動出發。三、基於各國社會脈絡之 不同，社會資本概念架構也應不同，因此歐、美學者所制定之社會資本概念架構 在衡量本國政府時，仍須以客觀的評估為前提。

二、 以社會資本為依變項的研究以社會資本為依變項的研究以社會資本為依變項的研究以社會資本為依變項的研究

以社會資本為依變項的研究，即以政府的組織、功能或政治環境的改變當作 影響社會資本因素之一的研究。

Maloney等人認為自Putnam以來所樹立下的社會資本研究方向缺乏了兩項重 點，第一是社會資本創造的過程中，政府的角色被忽略了，再來則是社會資本對 政府治理的影響不能單從組織活動或社會資本的多寡解讀 (Maloney，2000：

802) 。 其 將 著 重 社 群 活 動 對 政 治 、 社 會 或 經 濟 制 度 的 影 響 稱 為 由 下 往 上

（Bottom-up）的觀點，反之，由上往下的觀點（Top-down）則是認為政治與制 度除受社會資本影響外，亦有形塑社會資本的能力（Maloney，2000：803）。他 觀察英國伯明罕市（Birmingham）近30年來少數民族團體和政府的互動，發現當 地政治機會結構（Political Opportunity Structure）的變遷，如地方政府與少數民 族的態度，確實改變了兩者的互動模式與信任、合作等社會資本概念的品質。

Wallis& Dollery亦調整了Putnam認為一個政府對於社會資本低落的地方，所 能進行的改變是有限的想法。其認為從社會資本在政治、經濟與社會學家的研究 中可以提出兩種擁護塑能政府（Enabling authority）的方式。第一種是對於社會

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資本測量與經濟、政治績效指標連結的再次思考，此觀點某種程度來說接受政府 對社會資本有實質影響的看法。第二種是地方政府如何有效的發揮其橋梁式組織 的功能，去連結地區不同的組織（Wallis& Dollery，2002：83）。而後者在政府 對社會資本影響的研究上更具意義，即政府可透過促進或符合社會資本理論下的 概念或指標，來達到影響社會資本的效果。

然Fukuyama卻指出政府並沒有創造社會資本的明顯方式，社會資本通常是 歷史、宗教等外在於政府控制的因素所創造。其直接與間接創造社會資本的可能 分別在於「教育」和「提供必要的公共財」兩方面（Fukuyama，2001：17-18）。

前者指的是透過教育傳遞良好的社會規則或規範，而後者則包含了公共安全與財 產權等。

Fukuyama的理解與Maloney、Wallis& Dollery的研究結果實際上並未牴觸，

社會資本的確是由社群或社群間由來已久的互動歷史、經驗、文化所主導。這些 因素對於社會資本變動的解釋力的確遠過於政府。然而，無論在全球化理論或新 公共管理的反思，公權力實已融入每個人的生活，政策的變動瞬即重塑公眾生活 的形態。是以，除教育與公共財的提供外，政府影響社會資本的能力亦將隨其日 漸重要的角色而更加多元。再從前兩項研究之結果來看，皆可歸結出政府確實可 作為影響社會資本的重要變數之一。亦不難發現社會資本的研究，漸次從以往單 方強調社群面的信任、互動往政府形塑社會資本的方向前進。不過，相關於政府 究竟擁有什麼樣的本質、能力或對公眾的意義，則仍有相當大的探討空間。

三、 小結小結小結小結

以上研究之綜整參照表2-2。透過政府與社會資本關係的回顧，除了建立起 其互動之概觀外，亦能瞭解社會資本的內涵界定深受文化脈絡與研究者影響甚 深，而近來國際間對於社會資本的定義與衡量企求單一標準與依歸，雖有助學術 研究的便利和成就，然保留部分面向依國情、文化改變亦未嘗不是貼近現實社會

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Newton

（2006）

Wallis&

Dollery

（2002）

（Institutional Capacity）

2、技術能力

（Technical Capacity）

3、行政能力

（Administrative Capacity）

4、政治能力

（Political Capacity）

資料來源：研究者自製

依循本節回顧之研究成果，政府與社會資本代表性意涵或概念的建立，為討 論兩者關係時所必須。此種方式亦為本研究所採，然而，其詮釋現象的真實程度 有賴概念與意涵之客觀性，故在研究上除透過文獻上的檢閱來進行外，將由監察

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院成員協助建構其中一部之內涵，以避免落入主觀上援引同質性高之概念所推論 出的無效結論。