以社會資本理論探討監察院的角色與功能 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 指導教授：指導教授：孫本初博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 以社會資本理論以社會資本理論探討理論探討監察院的角色與功能 n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：研究生：高偉唐. 中. 華. 民. 國. 九. 十. 九. 年. 六. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 目次. 目次目次................................................................................................................................. I 表目次........................................................................................................................... III 圖目次............................................................................................................................V 摘要..............................................................................................................................VII 第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景.................................................................................................. 1. 治政大第三節研究方法與範圍...................................................................................... 6 立第二節研究動機與目的...................................................................................... 3. 第四節研究流程.................................................................................................. 8. ‧ 國. 學. 第二章文獻探討.......................................................................................................... 7. ‧. 第一節社會資本理論.......................................................................................... 7 第二節政府與社會資本.................................................................................... 16. y. Nat. er. io. sit. 第三節社會資本概念架構的建立.................................................................... 21 第四節監察院的角色與功能............................................................................ 30. al. n. v i n 第三章研究設計........................................................................................................ 37 Ch engchi U 第一節研究架構................................................................................................ 37 第二節研究方法的選擇.................................................................................... 38 第三節資料分析................................................................................................ 43 第四節信度與效度的檢驗................................................................................ 44 第五節研究倫理................................................................................................ 45 第四章討論與分析.................................................................................................... 47 第一節正式網絡下的監察院角色.................................................................... 47 第二節正式網絡下的監察院功能.................................................................... 56 第三節非正式網絡下的監察院........................................................................ 72 I.

(4) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 第四節小結........................................................................................................ 85 第五章結論與建議.................................................................................................... 89 第一節研究發現................................................................................................ 89 第二節監察權改革建議.................................................................................... 96 第三節後續研究建議........................................................................................ 99 參考文獻.................................................................................................................... 100. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. II. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 表目次. 表目次表 2-1 社會資本定義整理 ........................................................................... 8 表 2-2 政府與社會資本研究整理 ............................................................. 19 表 2-2 政府與社會資本研究整理（續） ................................................. 20 表 2-3 社會資本中的結構與規範 ............................................................. 22 表 2-4 社會資本的面向與指標 ................................................................. 25 表 2-5 社會資本概念架構文獻來源 ......................................................... 29. 政治大. 表 2-6 我國與西方國家監察制度比較 ..................................................... 30. 立. 表 3-1 監察權行使案文數統計 ................................................................. 39. ‧ 國. 學. 表 3-2 訪談大綱 ......................................................................................... 40 表 3-2 訪談大綱（續） ............................................................................. 41. ‧. 表 3-3 受訪者名單 ..................................................................................... 41. y. Nat. sit. 表 4-1 監察院的法律與職權概念 ............................................................. 47. n. al. er. io. 表 4-1 監察院的法律與職權概念（續） ................................................. 48. i n U. v. 表 4-2 監察院各年收受書狀數 ................................................................. 52. Ch. engchi. 表 4-3 正式網絡下的調查、彈劾、糾舉與糾正案文分類 ..................... 56 表 4-4 效率、效能議題 ............................................................................. 60 表 4-5 收受人民書狀數 ............................................................................. 62 表 4-6 監察院重大議題 ............................................................................. 70 表 4-6 監察院重大議題（續） ................................................................. 71 表 4-7 非正式網絡下的調查、彈劾、糾舉與糾正案文分類 ................. 72 表 4-8 訪談與案文整理---正式網絡下的監察院角色.............................. 86 表 4-9 訪談與案文整理---正式網絡下的監察院功能.............................. 87 表 4-10 訪談與案文整理---非正式網絡下的監察院................................ 88 III.

(6) 以社會理論探討監察院的角色與功能. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. IV. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 圖目次. 圖目次圖目次圖 1-1 研究流程 ........................................................................................... 8 圖 2-1 社會資本概念類屬 ......................................................................... 24 圖 2-2 社會資本概念架構 ......................................................................... 29 圖 2-3 監察院組織系統 ............................................................................. 33 圖 3-1 研究架構 ......................................................................................... 37 圖 4-1 監察院各月收受人民書狀數 ......................................................... 61. 治政大.........................................90 圖 5-2 正式網絡下的監察院功能與制度信任立圖 5-1 正式網絡下的監察院角色與制度信任 ......................................... 89. 圖 5-3 正式網絡下的監察院功能與公民精神 ......................................... 91. ‧ 國. 學. 圖 5-4 正式網絡下的監察院角色與規範 ................................................. 92. ‧. 圖 5-5 正式網絡下的監察院角色與規範 ................................................. 93 圖 5-6 正式網絡下的監察院角色與規範 ................................................. 95. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. V.

(8) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. VI. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 摘要. 摘要監察院為我國五院之一，根據其角色與職權，理應具有人民普遍信賴和維繫規範之功能。但自2005年開始，監察院停擺三年有餘，政府運作似未受影響，民眾之生活亦未遭逢重大變動，是其與民眾距離太遠，還是角色和功能仍有待進一步釐清？本研究欲以社會資本理論來對監察院的憲法地位、監察委員的身分、監察權運作之相關案文進行分析。本研究透過文獻檢閱建構社會資本概念架構，以正式網絡與非正式網絡分. 政治大監察權行使案文與監察院內部人員之觀點，綜整監察院之角色與功能。盼藉所建立. 類，提出信任、規範與公民精神三項內涵。同時從監察院的憲法地位、組織法規、. ‧ 國. 學. 立之社會資本概念架構發現監察院與社會資本的關聯，並檢視其是否足以解釋現下監察權與民眾的互動關係。. ‧. 本研究發現，監察權的角色與職權與正式網絡的關係相當密切，而與非正式. sit. y. Nat. 網絡的關聯性較為疏遠，但所謂「密切」或「疏遠」所代表者並非監察院角色和. n. al. er. io. 職權對正式網絡將產生正面效益，或對非正式網絡產生負面影響，其所欲表達者. i n U. v. 為監察院表現之優劣將直接且強烈的影響正式網絡，反之，監察院角色、功能之. Ch. engchi. 優劣則無法對公眾彼此的互動造成太大的影響。以上結果皆有助於解釋何以監察院與公眾信任如此相關，又在其停擺時，卻無法激起社會更多共鳴的現象。在非正式網絡中，監察院對公眾互動所造成的直接影響，或藉由監督各機關造成的間接影響，相關法律、職權行使案文與訪談過程中雖皆缺乏相關證據，本研究認為此現象並不能單以監察權設計非以公眾為行使目標解釋，因實際上監察院促成諸多立法與行政上的法令更動，這些更動對公眾生活實影響至鉅。. VII.

(10) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. VIII. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 第一章緒論. 第一章緒論第一節研究背景我國監察制度由來已久，在憲政制度的設計上，其考量主要為避免立法機關權力獨大，而生行政機關受其箝制之流弊（李伸一，2005：2），因而在民國成立後，即將我國傳統之御史和諫官制度納入，使其獨立而成為五權之一，職司調查、彈劾、糾舉、糾正與審計等相關事宜；時至二十一世紀，全球監察機構與人. 政治大美洲、非洲、美洲及太平洋地區（監察國際事務小組譯，2008：473）。雖因國立. 員大幅增加，具體之呈現為大量混合及多重職責的監察使，尤其是在歐洲、拉丁. ‧ 國. 學. 情不同致使各國監察機制被賦予不同之使命與任務，但從其數量成長的表現上看來，監察機制確有其必要性，甚至已成為民主體制內不可或缺的一部分。. ‧. 我國的監察制度為五院之一的監察院，相較各國而言可謂層級最高，對政府. Nat. sit. y. 整體施政表現具有一定之代表性，理應為民眾評估政府的指標之一。然而，關於. n. al. er. io. 我國監察制度是否仍該在五權層級中運作、或是其職權能否精簡、併入，長期以. i n U. v. 來一直引起學界廣泛的爭論，其地位、功能與存廢也一直是我國憲政工程的重要. Ch. engchi. 議題（鄭錫鍇，2005：181），過往研究多藉西方國家三權制度的比較；或探討國家歷史脈絡來檢視其合理性，然而，至今仍未有一定論。在實務層面，坊間民調、媒體行銷甚或政府整體運作之檢視，由於監察院拘泥於「監察權為事後權，監察調查不公開」的制度法規設計，養成其被動與保守的做事方式，使外界難以瞭解監察院的功能與成效（李伸一，2006：156）；加上2005年監察委員提名同意案被拒於立院議程之外，導致監察院院務部分停擺，在這段期間，關於貪腐橫行、陳情延宕的情狀甚囂塵上，但三年多下來，政府之運作似未受衝擊，且人民之生活亦未遭逢重大變動，監察院的角色與功能深受質疑。. 1.

(12) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 監察院職權之行使對象主要是針對違法、失職之公職人員，具有監督政府以促其效率、防止弊端以保障人權等種種維護國家「規範」之功能。而在落實這些功能的裁罰性權限背後，理應具備社會對監察權公正與超然之期待，擁有這種對其公正與超然立場的「信賴」，監察權始具有威信與立論依據。這種相互伴隨的依賴關係本該相應著彼此互存之必要，但是在實務上，監察院似乎與政府整體運作、社會秩序甚至人民對國家的評價無甚關聯，難道五院之一的監察院無其存在基礎，或是監察院的影響力仍有待進一步的發掘與檢視？監察院的角色、功能究竟該如何釐清？本研究欲以社會資本（Social Capital）. 政治大以促進相互協調或合作的網絡（Network）、規範（Norm）和社會信任（Social Trust）。」立. 的理論為切入角度進行討論。社會資本最常見的定義由Robert Putnam提出，為「可. ‧ 國. 學. （Putnam，1995：67），而監察院所應具有的人民信任和規範影響似也在其概念範疇之中，藉由觀察其減損或增加，不僅可以推論個體與個體間的關係，亦能從. ‧. 集體層面探求社群與社群或國家與社群間的互動模式，換言之，無論從個人、機. sit. y. Nat. 關或國家層次來看，其若具有社會資本理論下的特定要素，是可預期研究對象與. io. al. n. 追求。. er. 環境間將產生良好的協調與互動，而此種形式的協調與互動無疑是政府角色所該. Ch. engchi. i n U. v. 應用社會資本理論的好處在於：首先，在此研究領域中，關於「信任」與「規範」的討論已相當多元，且兩者同時是本研究欲檢驗監察院的主要假設，即監察院對人民或人民彼此間的信任與規範究竟有無關聯？亦或監察院本身即具有影響「規範」與「信任」之特質？皆為研究探詢焦點；其次，這些研究的指標與測量在各學門的發展成果實已相當豐富，應足以詳細詮釋機關與「信任」、「規範」間的連結；最後，社會資本對國家、社群甚至個人的層次的應用，已在實證研究中獲得肯定，是以，將其作為探訊監察院角色和功能的理論工具，應可有效釐清其本質。具體來說即是透過社會資本理論來討論監察院之定位，並檢驗其職權基礎。惟社會資本在不同領域的研究方向、定義與層次間相當分歧，即使在政治與. 2.

(13) 第一章緒論. 公共行政領域，無論是指標或研究方法皆時有爭議，故在檢視監察院與人民關係的研究過程中，需先將建立完整的概念架構列為重點之一，除可確保監察權與公眾關係的具體呈現外，也可對公行領域中社會資本的概念指標作一綜整。. 第二節研究動機與目的我國於2005年1月底，第三屆監察委員期滿卸任，陳水扁前總統於2004年12 月提名之監委名單，遭第五屆立法委員以通過「暫緩編列議程報告事項」為手段，拒絕審查提名人選。直到第五屆立委屆滿，仍未就此案進行討論，同意案因此隨. 政治大. 第五屆立委卸任而消滅。等到第六屆立委於同年2月上任後，陳水扁前總統於4. 立. 月再次提名，立院仍以通過「暫緩編列議程報告事項」不行使其人事同意權。三. ‧ 國. 學. 年多來，監察院形同虛設，成為我國立憲以來，首次憲法機關因無人而喪失功能；據監察院綜合規劃室民國94年工作概況之統計數據（監察院：2006：77）：監察. ‧. 權行使共46件，監察委員調查者7件，提案糾正者36件，提案彈劾者3件，提案糾. Nat. sit. y. 舉者無。以上監察權行使共46件，全數集中在1月，也就是第三屆立委未卸職前. n. al. er. io. 所處理，換言之，當年度監察委員監察權根本沒有行使。. i n U. v. 2007年8月，大法官針對立法院遲未行使監察委員人事同意權是否違憲做出. Ch. engchi. 632號解釋。解釋文認為「立法院消極不行使同意權，致監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許。」從文中不難看出大法官認為監察院之運行實具憲政制度上之重要性；然而即使事件涉及憲政上總統、立法院與監察院平衡與機能的爭議，在媒體上亦同樣地引發激烈的討論，但卻未喚起公眾的長期矚目與反應。在2008年8月第四屆監察委員上任，恢復監察院運作的這段日子之前，政府運作沒有受到什麼明顯影響，民眾之生活也未有重大變動。在這段停擺期間內，監察院委託世新大學民意調查中心（2007：10-28）進行：「民眾對我國憲政體制的看法－以監察權為例」之研究，在該報告書中，欲 3.

(14) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 從民眾之觀點探詢監察權之成效與憲政體制的發展方向，其結果顯示有58.6％的受訪者對於可向監察院檢舉或陳情公務員違法失職之情事並不知悉；但問及監察院職權的重要性時，又有83.8％的民眾覺得重要；此外，在監察院職權是否應獨立運作的議題上，僅有22.7％的民眾認為該併入立法院，13.9％認為該併入總統職權。這種弔詭的現象相當令人玩味，何以民眾在監察院空轉、甚至對其職權認知模糊的情況下，依舊肯認監察院之重要性？究竟監察院職司之影響為何？是否僅為人民對憲法由來已久之慣習而已，都有待進一步的觀察和釐清。再就「社會資本」概念在公共行政的研究來看，有被視為自變項，為文化或. 政治大依變項，而將研究焦點轉置於社會資本是否受外力而有所改變。整體而言，二者立. 社群所固有，重視社會資本對於市民文化、政策或政府產生的影響；亦有視之為. ‧ 國. 學. 皆有為數眾多之研究聚焦於測量公眾社會資本在「量」上的增減，屬於一種「結果」的觀測，極易將兩者之關係歸結為直線式的單一因果。然而，社會資本與政. ‧. 府的互動是否真有如此簡單，當中仍有很大的檢驗空間。此外，另一個研究的盲. sit. y. Nat. 點在於忽略了對政府角色的探討，太過著重於社會資本的社群面向，如政府究竟. io. al. er. 擁有著什麼樣的能力或本質可以與社會資本互動，仍是一個值得深究的問題。本研究透過社會資本理論檢驗監察院的角色與功能，亦將著重在上述兩重點：一為. n. v i n Ch 關係的澄清，一為政府本質的探討，期待能從新的觀點詮釋監察院與社會的互動 engchi U 關係。一、研究問題. 綜上所述之脈絡，本研究在以社會資本理論探索監察院的角色與功能時，所欲回應之研究問題如下：. 4.

(15) 第一章緒論. （一）2005 年至 2008 年期間，監察委員未能如期就任，致監察院核心職權停擺，何以其位居五院之一，機能的停擺卻未衝擊民眾生活？（二）承續前者，監察院與監察委員被國家與憲法賦予的角色究竟象徵著什麼？又其本身行使職權時，動機、目的與所欲引起的效果為何？（三）監察院委託世新大學民意調查中心進行：「民眾對我國憲政體制的看法－以監察權為例」之研究，何以在半數以上的民眾對監察院職權並不清楚的前題下，仍有八成的民眾認為其職權重要？此信賴基礎是如何建構而來？（四）監察權的行使，實質上是否具某種規範效果？可以使政府與民眾或民眾彼. 政治大. 此間產生良好的互動？甚至對整體社會產生正面效益。. 立. 二、研究目的. ‧ 國. 學. 欲從監察院角色與職權的分析中獲得回應四項研究問題的答案，本研究將研. ‧. 究目的分為兩部分，一為監察院與人民層面，一為公眾彼此互動層面，分別從兩層面釐清其角色、職權對社會資本下信任、規範的聯繫與影響。. y. Nat. 任、規範關係建立的關聯與影響。. al. er. io. sit. （一）在監察院與民眾層面：從監察院角色與職權的討論上，建構出其與公眾信. n. v i n Ch （二）在公眾彼此互動的層面：從監察院的角色與職權的討論上，瞭解其對於公 engchi U 眾彼此信任、規範關係建立的關聯與影響。（三）由社會資本理論的觀點檢視監察權是否有變革之必要，並據以提出建議。. 5.

(16) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 第三節研究方法與範圍一、研究方法本研究所採之研究方法為文獻檢閱法和深度訪談法，初步界定如下：（一）文獻檢閱法採文獻檢閱法之目的在於從國內、外的研究中逐步建立社會資本的背景知識，內容涵括政府、社會資本與公眾三者的互動與關聯，同時對其紊亂的定義作出釐清，此亦為文獻探討章節中所欲呈現。此外，監察院角色和功能的部分界定也將經由官方文件的檢閱來瞭解。（二）深度訪談法. 立. 政治大. 採深度訪談的目的，一為確保結論有效和資料蒐集品質，二為透過訪談監察. ‧ 國. 學. 院成員來完備監察院的角色和功能，三亦符合本研究探索性質所需，是以訪談稿. sit. y. Nat. 二、研究對象. ‧. 的分析將為結論呈現的主要依據。. al. n. 為監察院。. er. io. 本研究之目的在於藉社會資本理論釐清監察院的角色與功能，是以研究對象. 三、研究限制. Ch. engchi. i n U. v. 由於相關社會資本概念的研究眾多，依各研究需求所建立的定義與指標亦龐雜，實無法逐一檢視，因而僅能就研究社會資本的主要幾個學門做檢閱，從中擷取討論政府與社會相關的指標做為建構社會資本概念架構的基礎。此外，關於監察院在憲法上和職權上之角色與定位，若有因法律爭議而有難以劃分或歸屬的情況，則將其排除在文獻檢閱的範圍，如監察權的適用對象等。研究僅以內涵確定的角色或職權為討論對象。監察院的運作細節有賴內部成員與外部公眾雙重觀點的建構下才得完整，然在考量民眾對監察權仍屬陌生、監察院陳情人的保密倫理和無法針對全台民眾抽 6.

(17) 第一章緒論. 樣等問題後，本研究嘗試以監察院內部成員的觀點出發，並將受訪者條件設為與民眾擁有第一線接觸經驗者，以彌補在公眾面上討論的不足。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 7.

(18) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 第四節研究流程問題意識. 研究動機與目的. 文獻探討. 政治大. 社會資本的定義、架構、研究. 研究架構. y. sit. io. n. al. er. Nat. 監察院的角色與功能. 案文檢閱. i n C h社會資本架構分析 engchi U 彙整與討論. 研究發現. 研究建議圖 1-1 研究流程研究流程. 8. ‧. 法律與. 資料來源：本研究自製. 學. ‧ 國. 立. 監察院與監察委員. v. 深度訪談.

(19) 第二章文獻探討. 第二章文獻探討欲從社會資本理論探討監察院的角色與功能，須先對兩者之內涵有深入瞭解，是以，本章將先從社會資本理論、研究學門、與政府、公眾的互動與聯結來討論。而監察院角色與功能的建構，則從組織、法律、職權與監委身分進行瞭解。. 第一節社會資本理論社會資本在各學門間的研究相當廣泛，但其定義至今仍未明確，仍隨各研究. 政治大. 之需求，衍伸出多種內涵。社會資本研究者林南（2007：3）亦認同「對於社會. 立. 資本是什麼，現今的研究尚無法下定論。」但從各研究中仍能發現在社會資本的. ‧ 國. 學. 定義、性質與指標的討論上，有些部分的確是被普遍接受的（Nieminen等人， 2008：406），同時對於國家與公眾之關係也具有一定的解釋能力。因而在本研. ‧. 究進行時的首要之務即須對社會資本之概念做出概略的詮釋與分類，同時針對公. Nat. sit. n. al. er. io. 一、何謂社會資本. y. 共行政領域對社會資本的認知做出介紹。. i n U. v. Freitag認為：「跟隨著Coleman與Putnam的研究，社會資本被描述為一種社. Ch. engchi. 會結構，像是社會網絡、合作性的規範與人際間的信任」（Freitag，2006：123）。現今社會資本研究的定義與衡量指標亦大體不脫此三大層面，各學者之定義整理如表2-1。在本研究之中，由於社會網絡之概念，諸如正式與非正式組織參與的情況，與所欲探詢的監察院與公眾之關係和影響無甚關係，因此僅將其作為區分社會資本發生效果的場域類別，未來研究執行中，概念架構的建立焦點仍放在「規範」和「信任」兩方面。 Newton於1999年（引自Freitag，2006：134）認為「社會資本的規範和價值面是主觀且難以測量的，是以對質化面向涉及較深。」故對於本研究而言，除目. 7.

(20) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 的是為釐清關係與如何影響等質化傾向問題外，所採之概念亦為主觀與難以測量，故將採訪談來作為建立監察院和公眾關係的方式。表 2-1 社會資本定義整理學者. 定義. Coleman （1988：98）. 社會資本由其功能界定，非單一實體，是由不同實體組成。一般來說都具有兩種共通性： 1. 它們都為社會結構的某些面向所組成。 2. 它們都可以促進行動者的特定行為。. Robert D. Putnam （1995：67）. 可以促進相互協調或合作的網絡（Network）、規. Carles Boix & Daniel N. Posner （1998：686）. 一組制度化的期待，這種期待會讓社會主體進行互惠性的合作。. 範（Norm）和社會信任（Social Trust）。. 政治大. 立社會資本的三要素包括：. ‧ 國. 學. William Maloney; Graham Smith; Gerry Stoker （2000：802）. ‧. 1. 主體所能控制的義務、期待與信賴程度的系絡。 2. 所能取得的資訊管道品質。 3. 有用的規範與對紀律關係的有效約束社會資本是一實體化的非正式規範，可以促進個體間的合作關係。. Anirudh Krishna （2004：292）. 社會資本是團體的共同財產，可以增加或促進團體. a l 持續建構與再建構的社會關係，透過這層社會關 v i n 係，有助於將個人自利的行為，連結到社會的共同 Ch engchi U 利益，從而減少個人及集體的風險。. n. （2004：113）. sit. 成員彼此互利的行為。. er. io. 林勝偉、顧忠華. y. Nat. Francis Fukuyama （2001：7）. Mateju & Vitaskova （2006：494）. 社會資本可以被廣泛的定義為：立基在各種信任與互惠形式的社會關係之上，可以產生廣泛的私領域與公領域效果的網絡。. Nieminen 等人（2008：407）. 社會資本定義的共同特徵是：其為一種可以促進行動者間協調關係的資源。. Albano, R.& Barbera, F. （2010：678）. 社會資本的概念與團結（Solidarity）、互惠（Reciprocity）和社群（Community）是可互相替換的。. 資料來源：本研究自製. 8.

(21) 第二章文獻回顧. 二、社會資本的分類關於社會資本研究之學門整理後較主要者為政治與公共行政領域、社會學領域與經濟學領域（江明修，2003：5；王中天，2003：143-147；林國棟，2006： 21；馬得勇，2008：90-91；Knack，2002：772；Wallis& Dollery，2002：83）。而其他研究領域諸如人類學或企業管理等，因其討論範疇大都已包含在上述三者，抑或在其領域中關於社會資本的研究相較於政治、經濟和社會而言較少，因而在此略過不談，本研究之重心放在政府與公眾之上，是以將從政治與社會兩學門做為討論焦點，對其領域之研究主題做初步的介紹。. 治政大 Putnam，其將社會資社會資本在政治學門領域的探討，代表性學者為Robert 立. （一）政治學門. 本定義為「在一般情況下，可以增強人們合作的社會規範（Norms）或網絡. ‧ 國. 學. （Networks）」（Putnam，2001：135）。「規範」代表的就是一種互惠性（Reciprocity）. ‧. 準則，而「網絡」則可解釋為社群團體的參與，此二者不僅影響公眾生活，更進. y. Nat. 而可對國家造成衝擊。如同其在義大利的研究所發現，「一個良善治理的政府不. er. io. sit. 是因為經濟發展、居民教育程度或政黨體系的差異，而是因為各式各樣的社區參與模式（Putnam，2001：152）。」這種社區參與模式皆具有利於個人面對面互. al. n. v i n 動、交流與合作的效果，因此參與成員的減少將可反映社會資本的下降。就Putnam Ch engchi U. 對美國之觀察，自 1960 年代起，包括地域性的家長教師會（Parent-Teacher. Associations，PTA）、國際婦女協會（National Federaton of Women’s Clubs）、美國醫學會（American Medical Association）和保齡球團體等（Putam，2001： 137-142）成員開始停止成長並大幅減少，皆為推論美國社會資本下降的依據。 Putnam衡量社會資本的方式主要有二：一為檢閱長期具有成員名冊的組織，觀察其變動幅度；另一則為透過民調公司Roper Organization1與市場研究公司DDB2兩. 1. 2. Roper Organization 的民調每個月對 1000 個美國人進行調查，已持續 25 年（Putnam，2001： 143）。 DDB 是一家市場調查公司，自 1975 年起每年對 3000-4000 個美國人的生活型態進行調查（Putnam，2001：144）。 9.

(22) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 者所進行之調查數據來進行推論。然除了自社群往政府的方向作研究外，Putnam 亦企求社會資本的研究能「更有創造力的去探索公共政策如何影響社會資本的形成」（Putnam，1995：76-77），自另一個觀點來研究社會資本的變動及影響。從Putnam的研究中發現，他將社會資本的多寡做為解釋國家層次現象的基礎，可謂是將社會資本與政府表現做一密切的結合，精確地來說，即以社會資本作為國家治理成效優劣的肇因，對公部門追求善治來說，是一種嶄新觀點的提出。而衡諸本研究之目的、探討之對象，與其聚焦在政府與社會間的觀點似有雷同，故諸如「信任」、「規範」等，應有助於檢視監察院之職權。但Putnam的結. 政治大指標是否適宜、從未建立社會資本在社會和政治領域影響力之關連性與忽略與時立. 論多以長期的社群參與人數或民調統計數據歸納得到。為人所詬病者如其挑選的. ‧ 國. 學. 俱進的改變等（Boggs，2001：284-290），皆為後續研究所需借鏡。尤其是社會資本對社會與政治影響之關聯性說明，是政治領域引進社會資本理論之基礎前. ‧. 提，更有詳述之必要。雖然從其自「政府到社群」和由「社群至政府」兩途徑看. sit. y. Nat. 似可完整描摹出兩者之關係，但社會資本與政府之間似無法減化為線性因果，以. io. n. al. er. 互動循環的動態說明應較貼近現實狀態。. i n U. v. Gregory則將社會資本置入公共行政所關注的議題「政府改革」（Government. Ch. engchi. Reform）當中。其以紐西蘭政府的經驗為例，討論Putnam的社會資本概念與公部門改革的關係，同時提出：「倫理廉正是須依賴重新建立全觀公共服務的能力與意願」（Gregory，1999：64）才能達成。意即政府改革若僅以經濟學的自利、市場與技術專家為主軸進行，將直接轉變政府成員公益守護者的角色，同時對倫理、廉正等概念造成危害。此外，這種專家導向的改革隔絕了公眾政策過程的參與，除造成專家自身對外界的傲慢外，更將引起公民的攻訐與嘲諷（Gregory， 1999：67）。故若能於改革中將社會資本的概念帶入，透過信任與合作氛圍的建立，倫理結構與公共服務品質都將可望達成。. 10.

(23) 第二章文獻回顧. Gregory在文章中已展現社會資本視角下政府改革對社會的衝擊，衝擊應可約略分為長期、短期、政府與社會本身，可謂兼顧了時間與主體兩方面。但由於他較著重社會資本中的「信任」面向，而未將社會資本的其它概念納入討論，故若能以科際整合之方式發展、納入，應可收更為全面之效；此外，Gregory的研究透露出社會資本與政府行動間的循環關係，即在討論二者之關係時，不僅去問社會資本如何影響政府，或政府如何影響社會資本的線性因果。而是採政府和社會資本之間是如何相互影響的角度切入，可謂為研究觀點的融合與突破。（二）社會學門. 政治大造有何作用的過程中，他認為社會資本指涉的並非單一實體，而是由諸多實體組立. 研究社會資本的社會學者則有Coleman，在其探索社會資本對人力資本的創. ‧ 國. 學. 成，但這些實體擁有兩種相同要素，其一為它們是由社會結構中的某些面向組成；其二為他們都可以促進個體的特定行為（Coleman，1998：98）。他同時將. ‧. 社會資本分為三種形態，分別為「義務與期待」（Obligations and expectations）、. sit. y. Nat. 「資訊管道」（Information channel）與「社會規範」（Social norms）（Coleman，. io. er. 1988：101-105）。其中義務與期待即是相信別人會為自己做點什麼，反之亦然，這樣的情況須建立在彼此信任的氛圍上；資訊管道指的是透過社會關係所能獲得. al. n. v i n Ch 的訊息，此類訊息有助於行動者進行活動時所需花費之成本；社會規範則是社會 engchi U. 上存在著互益的風氣，也有可能是一種有形或無形的懲罰方式，有助於壓低犯罪率。而上述的各種社會資本形式，皆滿足前述所提出的兩共同要素。 Coleman在社會資本的定義上是從社群互動的面向切入，與前述政治學門有顯著的差別，其所提出的「義務與期待」和「社會規範」，在本研究中亦加以採纳，因為義務與期待的基礎「信任」和社會規範的「互益與懲罰」，與一般人所認知監察院所代表的性質如廉潔、誠正與正義等這些概念對社會造成的影響似有相關，故本研究除探尋監察院與社會資本之關聯性外，另一方面亦可檢驗監察院的職權是否真的有助於促進社會信任風氣、實踐社會正義。. 11.

(24) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 林南對於社會資本的討論可以視為資本理論的延伸，換言之，即對社會關係有著預期性的投資。他認為社會資本具有兩個要素：一為前置條件：社會網絡，另一為在這個網絡中個體能找到什麼樣的資源（林南，2007：8）。前者屬於數量的衡量，來得知個體外延而出所能接觸到的人際廣度，呈現方式如問受訪者一段時間內所接觸到的人有多少等；後者則表現了社會資本的「資本」概念，資本具有預期回饋性質，在乎的不僅是一個人的人際圈多廣，重要的是你認識了什麼人、他在社會結構中具有著什麼樣的影響力。因此，在這樣界定的社會資本特質中，個人層次的研究與計量方式被廣泛運用。. 政治大得混亂，故好的理論向下紮根的一個重點在於計量（林南，2007：17）；而以個立. 林南認為社會資本的定義很多，真正進行研究時在如何設計指標和題目也顯. ‧ 國. 學. 人為研究層次的問題則在於可否與群體行為相連結，若沒辦法則將其視做兩個概念即可（林南，2007：10）。在本研究之中，採質化與群體層次為研究方式與理. ‧. 論，如同上述，文獻與研究中的指標紊亂，各指標在測量時的發展成熟度不一，. sit. y. Nat. 部分指標雖已發展成熟且都能有效反映真實，但部分指標可能仍屬探索性質，直. io. al. er. 接用在測量並無法有效解釋現象，因而藉質化的描述性觀察檢驗指標有效性應較為可行。又社會資本理論仍未臻成熟，但其對於社會現象的確具有一定之解釋能. n. v i n Ch 力，而以實證的方式奠定理論基礎是一途徑，但以全觀的描述去記錄與衡量卻也 engchi U 不可忽視。（三）兩者的比較與啟示在政治領域與社會領域的社會資本研究由於聚焦於不同研究對象，是以衍生. 出相當多的定義與內涵；然而，這些定義與內涵又非完全相斥，更增添了研究上的複雜與模糊性。為避免在社會資本龐雜且不斷發展擴充的理論中失去研究方向，在此先以兩學門做出粗略的界定。有學者（林聰吉、楊湘齡，2008：42）認為這兩個社會資本研究領域的差別在於：「社會學者將社會資本視為社會網絡所建立的人際關係，擁有的多寡是個人獲取各種資源的重要指標。政治學者則將社 12.

(25) 第二章文獻回顧. 會資本視為保障市民社會存續與否的公共財，著重社會資本對於維持民主政治體制的作用。」本研究認為最大的不同應在於研究的對象，政治學較著重在國家與公眾關係的觀察，社會學則是在人與人彼此間互動的探討，兩種不同觀察對象則衍伸出截然不同的內涵，遑論社會資本在各歷史與文化脈絡發展下所呈現的差異。社會資本研究的主要問題之一即在於：儘管研究對象與探索背景不同，但在社會資本理論的框架下，定義與指標相互援引與擴張解釋所造成的紊亂與無效。再者，即使研究對象相同，也有個體與集體層次上的差異，林勝偉、顧忠華（2004：115）認為社會資本分析層次由微觀（Micro-level）、中觀（Meso-level）. 政治大社會資本對個人、組織與國家的影響力能否類推，皆非可以輕易論斷的問題。故立. 到宏觀（Macro-level）搖擺不定。換言之，其適用於各情境，但卻難以整合，如. ‧ 國. 學. 研究的對象與層次的界定應可視為進行社為資本研究時的前置條件。本研究在研究對象上屬於國家與社會集體層次的觀點，故後續社會資本概念架構的建立亦將. ‧. 循此前置條件進行整理，以避免類推或援引上的無效與錯誤。. sit. y. Nat. 三、社會資本與公眾的互動. al. er. io. Boix & Posner認為社會資本的起源與社會資本和政府績效間的連結是此研. v. n. 究範籌中較弱的兩個部分（Boix & Posner，1998：686）。時至今日，社會資本. Ch. engchi. i n U. 研究雖多元豐富，但何謂社會資本，則未有定論。在此，將先對社會資本的起源與影響先做介紹，而其與政府的關係則在下節中呈現。（一）社會資本的產生 Boix & Posner對於社會資本起源的假設（Hypothesis）有三：第一種是合作關係的出現，為人們在評估未來的報償後，期待且確信這種互動模式會不斷的重覆，故只要這種期待存在，人們就沒有動機去違反。第二種建立在人們參與生產公有財或私有財的組織內所進行的合作性互動，兩者皆會產生社會資本，但最終會自產生私有財性質的互動逐漸往公有財發展。第三種是為了解決集體行動的困. 13.

(26) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 境（Collective Action Dilemmas）而由強而有力的外在力量來促進合作（Boix & Posner，1998：6887-689）。這三種假設作者提出後皆認為無法解釋社群間社會資本的差異。社群歷史發展的政治與社會關係，如平等問題等，仍須就個案考量。但其在論述公眾與社會資本關係時仍具啟發性。社會資本是公眾互惠與合作行為的產物，更是解決集體困境的良方，換言之，社群為解決公共問題，社會資本在不受外力限制下，出現是必然的，組織或政府所應追求者就是維持或促進社會資本累積的機制和規範。（二）社會資本對公眾的影響. 政治大外，研究亦傾向以具體的影響取代抽象概念來作為社會資本的定義，如合作的行立社會資本的效果與本身之內涵相當難區分，除了是理論上的發展仍在持續. ‧ 國. 學. 為與互惠規範的出現等皆為顯例。而這種趨勢可說是在理論發展過程中，研究者由檢驗現象的存在性與可觀察性來增強立論基礎的方式之一。又社會資本本為社. ‧. 會現象由下而上所歸納、整理而出之概念名詞，故由具體之現象與效果面定義是. sit. y. Nat. 為探索與瞭解社會資本的理想方式之一。反之，若試圖從概念上的「社會資本」. al. er. io. 由上往下的去解釋與釐清現象，不免有些捨本逐末。因此本研究仍以歸納社會資. v. n. 本的效果面來定義其內涵，並將重點放在市民社會與社會資本的互動之上。. Ch. engchi. i n U. Coleman認為社會資本是由其本身的功能來定義（Coleman，1988：98）。 Fukuyama亦將社會資本定義為：「一具體化的非正式規範，具有增進個體合作關係的功能。」在這樣的前提下，他認為信任、網絡、市民社會（Civil society）等都是社會資本造就的現象（Fukuyama，2001：7）。而一個良好的市民社會除具有實質的信任與良好的網絡關係外，亦須有能力凝聚共同意見、同時表達意見，而社會資本則對這些能力與意願有正面幫助。 Krishna（2002：441）曾對印度的69個村莊進行量化分析調查，同時於當中的16個村莊進行個案研究，過程中共受訪者2232人。在如此規模的社群研究下，其發現社會資本是影響人們參與政治活動的重要因素。這些政治活動分別是 14.

(27) 第二章文獻回顧. （Krishna，2003：442-443）投票（Voting）、競選活動（Campaign work）、與官員或政治領袖的接觸（Contact）和抗議活動（Protest）。在台灣的研究中，林聰吉與楊湘齡（2008：70）認為國內社會資本與民主政治關聯性的文獻甚少，故對社會資本與其民主效果做出一探索性研究。他們將社會資本操作化為社會網絡與社會信任（2008：44-46），結果顯示社會網絡的數量與類型對人民的政治參與和內在效能感皆有影響，而社會信任對民主支持度與外在的政治效能感有實質的幫助（2008：70）。然而Newton在對芬蘭、瑞典、紐西蘭與日本的跨國比較與個案研究中發現，. 政治大. 政治支持度的下降並不與社會資本相關（Newton，2006：858），並提出：「社. 立. 會資本是必要，卻非足以作為民主政府的基礎，亦不足以作為對政治系統高度支. ‧ 國. 學. 持的基礎」（Newton，2006：859）。在此，誠如Newton所說，社會資本的確無法無遠弗屆的充分解釋各個國家政治、經濟與公民關係，這也是任何一個理論難. ‧. 以做到的。但值得討論的是社會資本的內涵與政治、經濟、市民社會表現之間的. Nat. sit. y. 關聯性，其判斷依據有相當程度是建立在研究者挑選的社會資本概念、政治指標. n. al. er. io. 與經濟指標上。為免落入過於武斷之挑選，本研究亦將透過文獻的多方檢閱和訪. i n U. v. 談來調整社會資本概念架構與監察院角色、職權的內涵。. Ch. engchi. 政治參與的提升有助於民主政治的發展，如何透過社會資本以幫助公眾參與、發聲，不僅是專家、學者所應研究，更是政府必須追求。又社會資本的影響實不僅限於政治參與，諸如市民社會中彼此信任與互惠規範的建立皆為其效果。故政府角色與職能若能符合甚或影響社會資本要素，與合作、信任或規範建立連結，將有助於其正當性之確立，而此亦為機關部門建立運作利基和職權落實的重點之一。. 15.

(28) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 第二節政府與社會資本政府與社會資本的研究可約略分為以社會資本為自變項來研究其對政府決策、績效的影響；反之，為以社會資本為依變項研究政府作為、績效等對於社會資本的衝擊。前者採由下而上的途徑進行討論，後者則採由上而下的觀點。而儘管政府與社會資本的互動已漸獲重視，但在理論上，政治因素對於社會資本的創造究竟扮演何種角色、亦或政府與社會資本間有什麼樣的連結卻依然模糊（Boix & Posner，1998：686。Freitag，2006：131。Tavis，2006：211。）。一、以社會資本為自變項的研究. 政治大有的資產，而其變動對政府政策的決定、執行或回饋有實質性的影響。立. 以社會資本為自變項的研究，即將其視為固有於某一文化、民族或社群所擁. ‧ 國. 學. Rice 於 1994 和 1997 年分別進行了兩波對愛荷華州（Iowa）社區居民的抽樣調查，發現社會資本的價值層面，如平等、信任，相較於社會資本的網絡面，如. ‧. sit. Nat. 比網絡面更為重要（Rice，2001：387）。. y. 社團參與，更能顯現與政府績效間的關係。故價值面在促進政府品質的重要性是. io. al. er. Knack 以問卷蒐集美國州政府所提供之資訊，與訪談近 1000 個各州處理相關立法、審計與管理的政府人員，來觀察社會資本對政府績效的影響。其將政府. n. v i n C h 、資本管理、U 績效化分為五個部分，分別為財政管理 e n g c h i 人力資源、結果管理（managing. for results）和資訊科技（Knack，2003：782-783）。研究結果發現，互惠性社會資本如自願服務、社會信任等為預測政府績效的顯著性指標，而連結性社會資本如非正式的社交、公民參與則對政府績效沒有影響。 Tavits 進一步以美國與德國地方政府為對象進行跨國的比較研究，釐清社會資本與政府績效間的關係。他將政府績效分為兩個面向，一為政策主動性（Policy activism），一為行政效率（Administrative efficiency），前者涉及政府分配資源幅度，後者則為政府內部管理機制的表現（Tavits，2006：211）。而為能納入各. 16.

(29) 第二章文獻回顧. 國環境之變數，Tavis 將社會資本與政府績效的指標分別依據兩國之環境差異分別擬定，研究結果發現社會資本只對於政府政策的主動性有明顯的影響效果。從以社為資本為自變項的研究結果來看，Rice、Knack 到 Tavis 的研究範圍越來越廣，也皆能判斷社會資本的確可做為解釋政府角色與行動的變數之一，但這些文獻中仍存有以下問題，一、社會資本對政府確實有影響，但如何影響？中間隱含的機制為何？這些問題無法從統計結果中得知。二、政府概念下所含括的機關與職能太過廣泛，是以社會資本研究會採以地方政府或社區做為研究對象，但更為細緻的做法應可由特定機關與公眾的互動出發。三、基於各國社會脈絡之. 治政在衡量本國政府時，仍須以客觀的評估為前提。大立. 不同，社會資本概念架構也應不同，因此歐、美學者所制定之社會資本概念架構. ‧ 國. 學. 二、以社會資本為依變項的研究. 以社會資本為依變項的研究，即以政府的組織、功能或政治環境的改變當作. ‧. 影響社會資本因素之一的研究。. sit. y. Nat. Maloney等人認為自Putnam以來所樹立下的社會資本研究方向缺乏了兩項重. al. er. io. 點，第一是社會資本創造的過程中，政府的角色被忽略了，再來則是社會資本對. v. n. 政府治理的影響不能單從組織活動或社會資本的多寡解讀 (Maloney，2000：. Ch. engchi. i n U. 802) 。其將著重社群活動對政治、社會或經濟制度的影響稱為由下往上（Bottom-up）的觀點，反之，由上往下的觀點（Top-down）則是認為政治與制度除受社會資本影響外，亦有形塑社會資本的能力（Maloney，2000：803）。他觀察英國伯明罕市（Birmingham）近30年來少數民族團體和政府的互動，發現當地政治機會結構（Political Opportunity Structure）的變遷，如地方政府與少數民族的態度，確實改變了兩者的互動模式與信任、合作等社會資本概念的品質。 Wallis& Dollery亦調整了Putnam認為一個政府對於社會資本低落的地方，所能進行的改變是有限的想法。其認為從社會資本在政治、經濟與社會學家的研究中可以提出兩種擁護塑能政府（Enabling authority）的方式。第一種是對於社會 17.

(30) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 資本測量與經濟、政治績效指標連結的再次思考，此觀點某種程度來說接受政府對社會資本有實質影響的看法。第二種是地方政府如何有效的發揮其橋梁式組織的功能，去連結地區不同的組織（Wallis& Dollery，2002：83）。而後者在政府對社會資本影響的研究上更具意義，即政府可透過促進或符合社會資本理論下的概念或指標，來達到影響社會資本的效果。然Fukuyama卻指出政府並沒有創造社會資本的明顯方式，社會資本通常是歷史、宗教等外在於政府控制的因素所創造。其直接與間接創造社會資本的可能分別在於「教育」和「提供必要的公共財」兩方面（Fukuyama，2001：17-18）。. 政治大. 前者指的是透過教育傳遞良好的社會規則或規範，而後者則包含了公共安全與財. 立. 產權等。. ‧ 國. 學. Fukuyama的理解與Maloney、Wallis& Dollery的研究結果實際上並未牴觸，社會資本的確是由社群或社群間由來已久的互動歷史、經驗、文化所主導。這些. ‧. 因素對於社會資本變動的解釋力的確遠過於政府。然而，無論在全球化理論或新. Nat. sit. y. 公共管理的反思，公權力實已融入每個人的生活，政策的變動瞬即重塑公眾生活. n. al. er. io. 的形態。是以，除教育與公共財的提供外，政府影響社會資本的能力亦將隨其日. i n U. v. 漸重要的角色而更加多元。再從前兩項研究之結果來看，皆可歸結出政府確實可. Ch. engchi. 作為影響社會資本的重要變數之一。亦不難發現社會資本的研究，漸次從以往單方強調社群面的信任、互動往政府形塑社會資本的方向前進。不過，相關於政府究竟擁有什麼樣的本質、能力或對公眾的意義，則仍有相當大的探討空間。三、小結以上研究之綜整參照表2-2。透過政府與社會資本關係的回顧，除了建立起其互動之概觀外，亦能瞭解社會資本的內涵界定深受文化脈絡與研究者影響甚深，而近來國際間對於社會資本的定義與衡量企求單一標準與依歸，雖有助學術研究的便利和成就，然保留部分面向依國情、文化改變亦未嘗不是貼近現實社會. 18.

(31) 第二章文獻回顧. 的方式之一，下節關於本研究中社會資本概念架構的建立，除一方面參酌國外研究先驅之成就外，亦預存空間依本國現況作出調整。. 表 2-2 政府與社會資本研究整理學者. 社會資本面. 研究對象. 1、互惠性社會資本. 政府面 1、財政管理. 政治大2、資本管理 3、人力資源. 2、連結性社會資本 Knack 美國各州（2002）. 立. ‧ 國. 學. 5、資訊科技 1、是否隸屬於某一工作團體. 1、投票. 2、農害的處理. 3、與官員或政治領袖的接觸. io. sit. y. 2、競選活動. er. 3、天災的處理. ‧. Nat. Krishna 印度（2002）. 4、結果管理. n. 4、抗議活動 a l 4、信任 v i n 5、團結 Ch engchi U 6、互惠性. 1、地方政府與少數民 1、政府所影響的政治機 Maloney 英國伯明罕市族的互動模式、頻率會結構（2000）（Birmingham）. 19.

(32) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 表 2-2 政府與社會資本研究整理政府與社會資本研究整理（（續）學者. 社會資本面. 研究對象. 芬蘭. 政府面. 1、社會信任. 瑞典 Newton （2006）紐西蘭. 1、政治與經濟表現. 2、參與正式與非正式團體活動. 日本美國 Rice （2001）愛荷華州美國與. 1、價值型社會資本. 1、主觀面：回應性與效率. 2、網絡型社會資本. 2、客觀面：公園與街道的維護. 1、信任. 1、政策主動性. 政治大2、行政效率立3、公民參與. 德國地 Tavis （2006）方政府. 學. 綜整各學者研究後認為社會資本的要素有. ‧. 1、公民參與的網絡. v i n U 2、技術能力. （Institutional Capacity）. n. al. 1、制度能力. er. io. Wallis& 全球化下的各國 Dollery 地方政府（2002）. sit. Nat. 2、普遍性的互惠規範 3、社會信任關係. 政府可以影響政治機會結構的能力，藉 Grindle 對政府能力的分類（引自 Wallis, J. & Dollery, B.，2006： 789）：. y. ‧ 國. 2、互惠性規範. Ch. engchi. （Technical Capacity） 3、行政能力（Administrative Capacity） 4、政治能力（Political Capacity）. 資料來源：研究者自製. 依循本節回顧之研究成果，政府與社會資本代表性意涵或概念的建立，為討論兩者關係時所必須。此種方式亦為本研究所採，然而，其詮釋現象的真實程度有賴概念與意涵之客觀性，故在研究上除透過文獻上的檢閱來進行外，將由監察. 20.

(33) 第二章文獻回顧. 院成員協助建構其中一部之內涵，以避免落入主觀上援引同質性高之概念所推論出的無效結論。. 第三節社會資本概念架構的建立本章討論的主要目的在於建立本研究之社會資本架構，欲經由文獻和監察院成員之訪談兩步驟確保其客觀與有效性，並將社會資本概念架構作為訪談監察院成員之大綱基礎。而社會資本的概念內涵如前所述，雖具有分歧與廣泛的特性，但在各研究之間仍具有一定的重疊與共通性質，這些重疊與普遍的觀點即為組成. 政治大. 本研究社會資本概念架構的重要元素。延續前述對於社會資本定義的瞭解，以下. 立. 將進一步聚焦在社會資本衡量的相關文獻，以操作化出社會資的概念架構。. ‧ 國. 學. 一、社會資本的衡量. 社會資本的核心內涵究竟為何？概可從主題領域內各量化或質化的研究. ‧. 中，所採觀察的構面或測量的指標中窺知一二，「如透過非直接衡量的遠端指標，. Nat. n. al. （一）社會資本的主要構面. Ch. engchi. er. io. 念。」（Mateju &Vitaskova 2006：499）. sit. y. 觀察社會資本所引起的結果，或者是一些近端指標，直接研究社會資本的主要概. i n U. v. Inkeles（2000：248-249）在衡量社會資本及其結果的研究中，提出社群層次上社會資本的四項構成要素，這些要素彼此並非完全互斥，甚至有些模糊，但研究者透過這些想法，極欲為棘手的社會資本衡量問題發起解決之道，四要素如下： 1、社會制度（Social Institutions）：包括家庭、教育、政治或法律等一切社會生活中重要的機能制度。 2、文化模式（Culture Patterns）：管理社群關係的諸多規範，與其所衍生的宗教、科學和認知等。. 21.

(34) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 3、溝通與連結模式（Modes of Communication and Association）：如個人與個人、團體與團體和公、私部門之間的合作程度。 4、心理特徵（Psychological Characteristics）：如社群的信任傾向和開放的程度等。 Inkeles的意見可以說是站在宏觀角度來描述社會資本的概念，每項要素皆為界定與衡量社會資本提供了明確的方向，而其從社會、文化、溝通模式與心理特徵出發，亦為跨社群、國家與文化的比較立下方針。然而，四種概念內容博大，與社會資本的隸屬關係似不甚明顯，換言之，將社會資本歸納為構成要素下之內涵也無明顯衝突，是以，若將社會資本衡量作為目標，更為具體且明確的內涵仍. 政治大. 有待篩選和提出。. 立. Western等人（2005：1097）於社區力量（Community Strength）衡量的過程. ‧ 國. 學. 中，整理諸多研究文獻後，認為社會資本可被歸為兩方面來談：一為結構面（Structure），一為規範面（Normative），如表2-3；前者分為正式結構（Formal）：. ‧. 泛指政府、社區或工作上的正式關係，和非正式結構（Informal）：意為家庭、. y. Nat. sit. 朋友與鄰居間的連結；後者則與信任、互惠與社群一致性相關。其中信任的概念. n. al. er. io. 又可在細分為三項（Western等人2005：1097-1098）：. Ch. i n U. v. 1、個別性的信任（Particularized Trust）：指非正式結構中對已熟悉的特定人。. engchi. 2、概括性的信任（Generalized Trust）：不限定於熟悉者，對陌生人亦能信任。 3、制度的信任（Institutional Trust）：正式結構中的信任關係，如對政府的信任。表 2-3 社會資本中的結構與規範結構非正式. 正式. 非正式. 非正式網絡. 混合網絡. 正式. 混合網絡. 正式網絡. 規範資料來源：Western 等人 2005：1097 22.

(35) 第二章文獻回顧. Mitchell和Bossert（2007：51）在對尼加拉瓜（Nicaragua）的貧困社區進行觀察時，類似Western等人，採取了結構（Structure）與認知型（Cognitive）觀點來發展社會資本的研究面向（Mitchell &Bossert，2007：53）： 1、結構面向：結構面向的內容涵括了網路的連結與志願性組織的參與，受訪者須回答關於參與程度、團體的異質性與合作情況等問題，而在其研究中，這些連結和參與被界定在發生於正式性質的團體和組織中。 2、認知面向：認知面向反映在行動者的態度之上，如對他人的信任與互惠規範的遵守；此外，對信任的層級，從社會、聚落至個人都在研究的內容之中。. 政治大. 從Western等人和Mitchell、Bossert的觀點中可知：社會資本的內涵可概略分. 立. 為兩部分，一是與正式或非正式團體的關係和互動，從參與的次數或種類中可獲. ‧ 國. 學. 得「客觀」的瞭解。另一則包括信任、互惠、安全感和默許的規範等，屬於「主觀」評價的認知。而本研究之研究焦點雖著重於後者，即信任和規範的討論，亦. ‧. 不能棄網絡概念於社會資本的討論範疇外，是以將採正式網絡與非正式網絡的分. y. Nat. er. io. sit. 類方式，分別觀察當中的信任與規範關係。. Paldam（2000：630）提出社會資本概念的三大類別：信任（Trust）、合作. n. al. Ch. i n U. v. （Cooperation）與網絡（Networks）當中至少包含了五種不同的社會資本定義，. engchi. 而根據這三種不同的類別，研究上亦衍生出各自的測量方法，三大概念類屬圖示如2-1。. 23.

(36) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學圖 2-1 社會資本概念類屬. 資料來源：Paldam，2000：630. io. sit. y. Nat. n. al. er. van Oorschot、Arts與Gelissen（2006：152-154）藉由歐洲價值調查研究. Ch. i n U. v. （European Values Study Survey）的資料觀察歐洲社會資本分佈的地緣關係時，. engchi. 亦從社會資本理論中篩選出了三個主要面向：. 1、網絡（Networks）：網絡的意涵包括自願性組織的參與和自身家庭、朋友等的人際關係。 2、信任（Trust）：信任則有屬於人際間的信任與對制度的信任。 3、公民精神（Civism）：公民精神泛指可靠程度：即人民間的承諾與道德；政治參與：指是否討論或注意政府動態。而在此三面向下，亦有各自之衡量指標，詳見表 2-4。. 24.

(37) 第二章文獻回顧. 表 2-4 社會資本的面向與指標面向. 指標. 1、網絡被動參與. （1）參與自願性組織. 主動參與與朋友的人際交往. （2）社交. 與家人的人際交往 2、信任（1）概括性信任. 對一般人的信任. （2）制度信任. 對國家機關的信任. 政治大公民承諾與道德. 3、公民精神. 立. （1）可靠程度. 討論和注意政治. ‧ 國. 學. （2）政治參與. 資料來源：van Oorschot、Arts 與 Gelissen，2006：153. ‧. Healy（2002：2）認為對社會資本的各種不同理解是可以接受的，但在嘗試. Nat. sit. y. 衡量社會資本時，卻會收斂在四項重要的核心面向，分別為：. n. al. er. io. 1、政治參與（Political Participation）：指主動的公民參與和互動，亦和對政治結構與機關的信任有關。. Ch. engchi. i n U. v. 2、社區參與（Community Involvement）：泛指在正式網絡中的互動，如宗教、運動和利益團體等。 3、非正式的網絡/社交（Informal Networks/Sociability）：由家庭關係、鄰居或朋友所形成的社會資本形式。 4、信任、規範與約束（Trust, Norms and Sanctions）：信任即指對於他人產生預期行為與良善意圖的信念；而規範與約束是建立在信任與可靠的行為下，反映出相同倫理和人際間義務、期待的概念。在信任層次的討論下，其又有三種類型：對一般人的信任、對家庭或鄰居等的信任和對特定團體、機關成員. 25.

(38) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 的信任。 Paldam、van Oorschot等人與Healy對於社會資本概念的衡量較諸於Inkeles顯得更為具體且細緻，延續Putnam以來對社會資本定義與擁護，網絡、信任、合作成為社會資本研究中不可或缺的評估面向。而經由三項研究的比較與瞭解，首先，應能將網絡區分為具政治與社區參與性質的正式參與關係，和家庭、朋友間的非正式參與關係；其次，信任可以界定為一般、特定與制度形式的信任；最後，合作、規範的遵守和公民精神均可歸屬於認知型的社會資本。 Mateju和Vitaskova（2006：493-495）認為在社會資本概念化的研究中，可. 政治大. 以分為兩種不同的方法途徑：一為將其界定為「個人屬性」，是一種「私有財」. 立. 的性質，行動者可加以利用累積來成就自身的目標或期待，這類途徑較受西方國. ‧ 國. 學. 家的接受；另一為將社會資本視為「社會屬性」，「它建立在人與人之間的信任，甚至是政府維繫法律、保障各種交易的透明、安全之上。基於這些理由，社會資. ‧. 本是一種促進高度效率與生產的公共財。」（Mateju &Vitaskova 2006：495）後. Nat. sit. y. 共產主義國家較趨近於此種看法。. n. al. er. io. Mateju和Vitaskova的想法為進行社會資本相關研究時所勢必觸碰的議題之. i n U. v. 一，即在群體和個體研究目標的抉擇上，研究者需有所判斷。這不單單涉及研究. Ch. engchi. 目標取捨，研究方法的更迭與結論的說服能力皆立基於此。究竟在社會資本的領域中，對個體的研究成果能否類推至群體、個別的資料蒐集能否建構社群或國家之全觀，不僅在社會資本命題下沒有結論，諸多社會科學研究中亦時有爭議。本研究之目的雖非釐清個體與群體之推論問題，但仍就涉及「社會屬性」或「個人屬性」的選擇，考量監察院之全國性與五權代表性後，將社會資本論為「社會屬性」以符其面對廣泛公眾的國家機關立場。社會資本的研究除了面臨概念難以界定的難題外，跨國的比較與標準化衡量的問題也是社會資本研究者尋找研究突破的出路之一，Zukewich和Norris（2005： 2）摘要了社會資本衡量的各國經驗，並討論OECD國家於布達佩斯（Budapest） 26.

(39) 第二章文獻回顧. 會議中所達成對社會資本構成要素的共識，試圖建立一國際衡量社會資本的一致性途徑，會議中關於社會資本探討面向的共識為（Zukewich & Norris，2005： 10-16）： 1、社會參與（Social Participation）：衡量關於參與有組織團體的頻率、種類和時間等。 2、社會網絡與支持（Social Networks and Support）：指個人非正式的參與一些活動。 3、信任與互惠（Trust and Reciprocity）：因信任的概念只能置於特定的脈絡，或. 政治大. 是令受訪者針對特定對象思考，故會議中最終並無任何標準化結論供跨國比. 立. 較參考。. ‧ 國. 學. 4、公民參與（Civic Participation）：相關於政治參與、政府信任、投票或涉入政. ‧. 治過程等。. sit. y. Nat. 這項關於國際對社會資本內涵共識之討論與上述各項研究並無牴觸，但其卻. io. er. 凸顯了幾種可能，一、主觀評斷占極重比例的信任、互惠和規範面向在社會資本研究上仍未臻成熟。二、信任與規範等認知方面的社會資本面向根本就不存在單. al. n. v i n Ch 一標準，此部分宜留予各國依其國情自行建構。而以下將就上述討論者，建立研 engchi U 究之概念架構。. 二、社會資本概念架構社會資本的概念將以「屬性」、「結構面向」與「認知面向」三者依序建構。（一）屬性層次本研究聚焦於討論監察院與社會資本間的連結性質，所涉及者為社會廣大民眾，因而在社會資本的屬性定位上，採取「社會屬性」，並以公共財性質和群體層次加以討論。. 27.

(40) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. （二）結構面向在結構面向上，本研究不討論參與組織活動的頻率、種類或與組織之關係等議題，僅取其分類方式，即「正式網絡」和「非正式網絡」做為結構上的區分類屬。正式網路用以探尋監察院與人民間的互動，非正式網路則用以觀察公眾彼此的互動，兩者之內涵將由認知面向構築，已達聚焦於研究目的所需。（三）認知面向在認知面向的構築上，首先將諸多文獻中所強調的共識要素：「信任」提出，並依正式結構與非正式結構次分為「制度信任」與「概括信任。」其次為「公民. 政治大. 精神」面向，依van Oorschot、Arts與Gelissen的研究，一為與政府互動的公民參. 立. 與行為，屬正式結構關係，另一則為和公眾彼此間的道德行為，屬非正式結構關. ‧ 國. 學. 係，雖然在本研究首章的研究目的上並未將「公民精神」作為欲探討的主要面向之一，但從文獻回顧中知其為談論社會資本時不可或缺的概念，故在此仍將其納. ‧. 入討論。最後是「規範」面向，Western等人認為規範下有社群間的信任、互惠. y. Nat. sit. 與一致性等內涵，本研究將以其中的「互惠行為」作為規範中主要的探討主題，. n. al. er. io. 包括積極的產生互惠行為，如合作，與消極的預防損害行為，即著重問題的發生. i n U. v. 或事後問題的處理。惟在非正式的網絡觀點下，其公民精神面向的「道德行為」. Ch. engchi. 和規範層面的「積極互惠」似較難區辯，因此，本研究於此僅以「消極預防損害行為」作為非正式網絡下的規範內涵。圖示如2-2，資料來源整理後如表2-5。. 28.

(41) 第二章文獻回顧. 圖 2-2 社會資本概念架構. 資料來源：本研究自製. 表 2-5 社會資本概念架構文獻來源. Nat. n. al. 結構. 認知. 正式網絡. er. io. 個人屬性. Mateju 和 Vitaskova（2006）. sit. 社會屬性. y. 資料來源. ‧. 社會資本概念架構屬性. 學. ‧ 國. 立. 政治大. v i n Western 和 Bossert C h 等人（2005）、Mitchell U i e h n gc （2007）、Paldam（2000）、van Oorschot、Arts. 非正式網絡. 與 Gelissen（2006）、Healy（2002）、Zukewich 和 Norris（2005）。. 信任. Inkeles（2000）、Western 等人（2005）、Mitchell 和 Bossert（2007）、Paldam（2000）、van Oorschot、 Arts 與 Gelissen（2006）、Healy（2002）、Zukewich 和 Norris（2005）。. 公民精神. van Oorschot、Arts 與 Gelissen（2006）、Healy （2002）、Zukewich 和 Norris（2005）。. 規範. Western 等人（2005）、Mitchell 和 Bossert （2007）、Paldam（2000）、Healy（2002）、 Zukewich 和 Norris（2005）。. 資料來源：本研究自製. 29.

(42) 以社會資本理論探討監察院的角色與功能. 第四節監察院的角色與監察院的角色與功能我國監察機關相較於其他國家的系統，有相當之差異，無論是機關層級、設置目的、職司範圍、規模甚至和行政與立法間之關係皆截然不同，參照表2-6。為求確切分析監察院的特殊性與內涵，以下將從我國憲法與其現行之績效兩方面建構出對監察院的全觀瞭解。表 2-6 我國與西方國家監察制度比較比較項目. 我國. 目的. 防止立法機關之獨大. 規模. 29 位監察委員. 西方國家監督行政部門施政. 政治大大多 1~2 位監察使. 立調查、彈劾、糾舉、糾正. ‧ 國. ‧. 與行政、立法和司法平行，不必對國會負責. 西方國家獲中央級的國會監察使，皆要向國會負責. sit. y. Nat. 層級. 學. 職司. 職司權限較單一，不若前與審計等，並為陽光法案者含括範圍廣。（如人權）之執行機關。. io. n. al. er. 資料來源：參考監察權之理論與實務（李伸一，2005：7）. 一、監察院監察院的角色的角色. Ch. engchi. i n U. v. 監察院為我國五權之一，從憲法上來看，對其規範之條文較諸於行政、立法、司法、考試，可發現為五權中規定最多者。而再對比於西方之三權制度，即可知對我國而言，監察院的角色不僅重要亦相當特殊。因此，為能明確分析其角色與特殊性對人民與社會之影響，研究將對我國監察權之地位和組成做出整理。再者，根據吳秀玲（2006：32-37）之歸因，我國憲法上監察權的淵源主要有三：一是傳統中國的監察制度；一為歐美的彈劾權；最後則是孫中山先生五權憲法的相關主張。此三者的作用下造就我國監察院之雛型，然自1991年來，我國歷經七次修憲，其憲法上之角色較諸過往已大不相同，是以監察院地位與組成的重新檢視仍為必要。 30.

(43) 第二章文獻回顧. （一）監察院之地位監察院為我國最高監察機關，意即其地位在「監察」方面是至高無上的（張劍寒，1993：3），換言之，在監察院之上不會有可以對其行使監察權的機關，且在五權憲法的架構之下，與其他四權立於平等地位，不受其他各權指揮監督（陳慈陽，1996：21）。而據憲法增修條文第七條，監察院具彈劾、糾舉與審計權。憲法九十五條，得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。憲法九十六條，能設置委員會調查行政院各部會是否違法或失職。憲法九十七條，可對行政院各部會提出糾正案、憲法九十九條。憲法第一百條，有對總統、副總統和司法、考試人員提出彈劾之權力。可知監察院對於中央或地方機關而言具有. 治政制衡性的代表意義，而其監察權寬嚴的執行光譜上亦可謂相當完整。李伸一站在大立監察院必須獨立行使職權的角度上，將其憲政地位分析如下（李伸一，2005： ‧ 國. 學. 12-21）：. ‧. 1、守護人權，捍衛社會正義。. n. al. Ch. 4、執行陽光法案，為政府推動廉能政治所繫。. engchi. sit er. io. 3、緩和立法與行政兩院間之衝突，穩定政局。. y. Nat. 2、督促政府增進效能，防止權力腐化。. i n U. v. 5、獨立超然之監察權為世界憲政發展之潮流與趨勢。就憲法層面觀察監察院之地位，不難發現其具有維繫規範的性質存在，而其規範的對象是公眾概念中的政府，監察之層級除行政院及其各部會外，亦包含司法院、考試院與中央和地方公務人員，且及於監察人員（吳秀玲，2006：43），可以說是制衡政府失職與不法的有效機制之一。而憲法賦予監察院的是一針對違法、失職的廣泛性規範意義，而非專責性的事件類別，因此其權限擁有擴張、衍伸的彈性。加以「院」之層級和獨立性要求，而致監察院與「最高」、「制衡」、「獨立」行使職權與「防腐」、「肅貪」等概念相結合。. 31.